西部非洲大型坝优先开发项目

［法国］ C.布拉谢 等

西非大多数国家属于贫穷国家，因此对大型基础设施的投资与管理显得准备不足。随着经济增长率的提高(5% ～10%)及社会转型的快速发展(教育、城市化建设及民主化进程)，这种情形正在迅速发生改变。随着电力、粮食及饮用水等需求不断增加，许多决策者考虑将水利设施建设作为工作重点。另外，投资水利设施在保护生态环境的同时，还可以解决防洪及调节河流流量的需求。西非国家经济共同体(ECOWAS)与各国合作伙伴、跨境流域机构及其他重要水资源管理机构亦就此达成了共识。

ECOWAS发起对话倡议，旨在确定能对地区一体化发挥积极影响作用的水利项目，并为此成立了一个独立专家组。专家组有2个主要任务:为最有前景的项目确定识别标准;负责标准应用并为ECOWAS提出优先项目方案。在第一阶段，围绕地区一体化制定了5条核心标准。

(1)项目应当具有重要跨境意义。

(2)经济一体化要考虑实际情况，水利设施应由几个国家共同管理。

(3)水坝应当有利于该地区的粮食安全。

(4)具备向各国输电的能力。

(5)跨境项目的环境和社会影响最小化。

根据上述标准，最后从39个水电项目中选出了8个作为优先项目。所有项目都具备发电功能(总装机容量为1000MW)，其中一半为兼顾灌溉功能(灌溉面积为75000 hm2)的多目标坝。总成本预计会超过20亿美元。本文描述了ECOWAS水资源中心工作流程以及各国在筹集大坝建设资金时所面临的挑战。

1 概述

开发水资源是ECOWAS的工作重点，西非其他经济共同体也认为水资源开发是经济增长的重要引擎。例如，为了促进跨境水利项目的发展，1995年，南部非洲发展共同体(SADC)签署了一项著名的水域共享协议，并于2000年对该协议作了修订。上至联合国机构，下至非盟、非洲发展银行等所有非洲经济共同体都因此受到了极大的鼓舞，从中发挥了重要作用。2011年，西非制定了水资源综合管理(IWRM)水资源协调与监控永久框架协议(PFCM)，并于2004年成立了水资源协调中心作为其执行机构。

西非地区水利设施投资需求非常旺盛。该地区水资源蕴藏量较为丰富，但目前得到开发的却十分有限。在联合国粮农组织注册的1282座非洲大坝中，西非仅有214座。此外，许多大坝因泥沙淤积、水体富营养化及外来物种侵袭等各种原因而未得到充分利用。

电力生产一直是该地区投资水利设施的主要驱动因素，其重要性超过了粮食安全，因此，许多大型坝由于成本高效率低而没有发挥原规划的灌溉功能。然而，随着该地区反复出现的粮食危机以及近期商品价格上涨，使粮食生产再次成为了主要因素。此外，城市供水保障以及因气候变化变异而产生的防洪需求，也是投资水利设施建设的两个非常重要的原因。

过去30 a来，西非一直在放缓大坝建设速度。其中或许有资金筹集困难的问题，也有跨境水域问题，该问题必然涉及上下游国家之间签署的协议，西非地区共有25个跨境流域。因此，强化跨境流域组织成为加强各国间水资源合作的主要措施。ECOWAS近来通过加强流域组织建设已取得成效，很多项目因此得以重新激活。

作为致力于水资源保护及开发的专业技术部门，ECOWAS所属的水资源协调委员会(WRCC)负责指导各成员国的水资源管理政策执行情况。2008年，WRCC在世界自然保护联盟(IUCN)的支持下，启动了有关大型基础设施对话的活动，旨在了解投资现状以及投资是否有利于所有用户，包括受项目影响的人群(PAP)。另外，该活动也有助于ECOWAS来确定该地区的一些最优项目。本文主要介绍第2个目的。

2 方法

2.1 一般方法

该方法是在WRCC全面监管下、经过专家组在1 a时间内多次讨论而成。国际水资源办公室主要负责专家组的组织工作及讨论意见的整合。专家组对项目列表进行鉴定并选择标准，然后运用传统的多标准分析法来筛选最优项目。

2.2 大型基础设施项目列表

由于报告通常比较分散或有时不够完整，导致大型基础设施项目列表的建立具有相当的挑战性。有些国家，例如水电重要国家科特迪瓦，就因其微妙的政治局势而不能提供所需资料。

另外，ECOWAS还规定，项目列表上所有项目应当是拟建的新项目。现有基础设施及在建项目应当排除在外。各成员国及主要流域组织就列表上的项目开展了合作。流域组织包括尼日尔河流域管理局、沃尔特湖流域管理局、冈比亚河开发组织、塞内加尔河开发组织及马诺河联盟。

然而应特别注意项目所处的不同阶段，即无论是否有环境评估，这些项目目前所处阶段包括从列表阶段(仅指鉴定过的项目)到可行性研究阶段直至最终设计的研究阶段。因此，该项目列表就信息度而言，在某种程度上具有多样性的特征。项目列表尽管对所有类型的大型基础设施开放，但只列出水库大坝(不包括卡勒特兰河大坝)。最终建立了一份含39座大坝的项目列表。

2.3 区域一体化标准

专家小组的首要任务是建立优先项目的一系列标准以促进区域一体化进程，这里的区域一体化是指“各国通过规章制度来加强地区合作的约定程序”。ECOWAS认为，区域一体化应当是其所有政策所取得的主要成就。

2011年4月，包括流域组织及技术合作伙伴在内的有关方面，通过协商研讨会的方式确定了标准。确定的标准包括5个方面，即跨境、经济一体化、粮食安全、发电和社会及环境影响。

3 结果

3.1 项目列表

建立优先项目列表这项工作本身就是一个重要的结果，它给大坝市场发展及行业要求注入了新的活力。

在39个项目中，有17个来自西非最大的流域—尼日尔河流域。这个结果反映了十几年来对尼日尔河流域管理局的扶持所作出的巨大努力，以及发展计划(PADD)在项目开发中所起的作用。沃尔特湖流域与冈比亚河流域各自均有7个项目，塞内加尔河流域上有5个。最后，计划在马诺河流域及孔库雷河流域各选定一个项目。大多数项目主要集中在西部地区，其中水电资源最为丰富的国家为几内亚。

列表上的大坝都有发电功能，但规划中仅有30%的大坝可用于农业生产(据有效数据)。有些国家在收集数据和择优时因本国政局不稳而被排除在外。

3.2 评分结果

对39座大坝按照标准逐一进行评分。如前所述，大坝数据缺失会给全面分析造成困难。因此，将这些项目按等级可分为两组。

(1)用平均排名确定跨境标准(R1)及经济一体化标准(R2)标准(属于地理及经济标准)。

(2)用平均排名确定粮食安全标准(R3)、水电标准(R4)和环境及社会影响标准(R5)(属于功能标准)。

根据项目的位置顺序进行排名。在2组项目中，通过得分(小于2)来决定哪些项目该保留。第1组中列为重点项目的有鲁姆比埃尔、阿贾哈拉、布雷亚、佛米及萨姆班加弩。

第2组中排名靠前的项目有4个，即阿贾哈拉、迪甘、卡勒塔及萨尔汀沪(第一等，得分低于2)。值得注意的是，阿贾哈拉是唯一在2组中都出现的项目。将2个项目组综合后，得出一个含有8个项目的新列表。

8个项目将全部用于发电，总装机容量为953MW，年发电量约为1979 GW·h。该地区总装机容量达4110MW，相比之下，这8座大坝还应当增加25%的装机容量。

其中有一半项目将关注农业发展，覆盖灌溉面积约为73700 hm2。西非地区农业用地灌溉面积约为100万hm2，因此，这8个项目的灌溉面积还应当增加7%。每座大坝的平均成本约为 2.5亿美元(实际费用可能会达到3亿)，总成本将达到20亿美元。

就地理位置及经济作用而言，卢姆比埃、布雷亚、佛米及萨姆班加鲁4座大坝均具有综合优势。迪甘、卡勒塔及萨尔汀沪3座大坝在发展能源和降低环境及社会影响方面将发挥重要作用，而阿贾哈拉坝在上述2个方面均能发挥重要作用。

建议在有关流域管理局的支持下，通过综合技术研究和环境及社会评估等手段，继续对这些项目进行调查研究。

4 讨论

4.1 研究局限

(1)这些项目的数据库尚不完整;有些国家由于研究不足一直未能提交项目。

(2)可传递标准信息的项目数据也不完整。在39座大坝项目中，符合跨境标准(R1)的项目仅占18%，符合经济一体化标准(R2)的项目占48%，符合粮食安全标准(R3)的项目占76%，符合水电标准(R4)的项目占28%，符合环境及社会影响标准(R5)的项目为64%。

(3)数据缺失会产生一些影响。虽然数据缺失对某些项目在分类时会有好处，但也会导致相反的结果，因为有些“好的项目”会因此被排除在外。最终会导致有些大坝的负面信息未得到披露而产生巨大的风险。

(4)用两类标准(R1、R2与R3、R4及R5)将项目重新优化组合，会导致有些项目处于不利的地位，这种抉择显得不够公平。

(5)标准本身的选择很狭窄。应该提出其他方法，尤其应当考虑社会影响，这在目前是相当重要的一个方面。

(6)经济标准是以投资成本为基础，并未考虑其巨大的社会成本，比如工程移民的赔偿成本，以及在项目建设过程中，依据ECOWAS有关大型基础设施实施规范须确保地方参与项目建设及良好治理的成本。

专家组运用二级指标对其他更为精确的指标进行了测试，但因数据缺失，使分类细化工作未能取得较好结果。

4.2 研究前景

本研究尚处于进展之中。尽管在2012年12月召开的专家会议上提出了该项研究，并得到了ECOWAS成员国水利部门董事们的确认，但要得到各国部长的批准尚为时过早。

ECOWAS的目的是帮助各国说服投资者对这些复杂的项目投资，并成为项目的倡导者。有些分类举措似乎比较引人注目，非洲基础设施规划开发银行已经做了类似的分类。同样，非洲基础设施联营集团(ICA)和世界银行非洲国际水利联营集团对该方法也很有兴趣。

这种分类理念旨在追求大坝优先项目的永久分类方法。这就要求各成员国及流域组织需提供新信息，最终可建立一个半自动化的工具(运用指定标准分析算法)，以便在数据更新时可以使项目评估变得更快捷、精细、健康且易于重复操作。