“三无”船舶管理中法律适用问题

泉州海事局 芮浩强

长期以来，由于“三无”船舶安全技术状况较差和船员素质较低的问题，导致水上交通事故险情频发，带来了重大的安全隐患。为加大对“三无”船舶的整治力度，国务院、交通运输部、公安部、海洋渔业部门先后出台了一些行政法规、部门规章和规范性文件。“三无”船舶主管机关也通过开展“三无”船舶专项整治、采运砂船专项整治、水上交通安全大检查、打非治违和安全隐患排查治理等专项执法和综合执法活动，重拳打击了“三无”船舶违法违章营运行为，在一定程度上维护了水上公共安全环境。笔者根据近几年海事执法的工作经历，对“三无”船舶管理法律适用的几个热点问题进行了梳理和思考。

一、“三无”船舶概念

有关“三无”船舶的定义，目前只有在《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复国函（1994）111号》中有明确规定，无船名船号、无船舶证书、无船籍港的称为“三无”船舶。目前资料显示，关于《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复国函（1994）111号》，有的人认为是行政法规，有的人认为是部门规章，还有的人认为是规范性法律文件[1]。按照《立法法》第六十一条的规定，行政法规由总理签署国务院令公布；第七十六条规定，部门规章由部门首长签署命令予以公布[2]。但国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复国函（1994）111号既没有总理签署国务院令，也没有部门首长签署命令，因此，该文件的法律性质无法界定。

二、船舶变更登记空档期船舶类别认定

在执法过程中，经常会发生船舶进行过登记但已注销，原船主与新船主签订有船舶买卖合同，但新船主未对该船舶进行船舶登记的问题，因此需要对船舶变更登记空档期船舶类别进行界定和明确。

《中华人民共和国船舶登记条例》虽未规定变更登记和注销登记的时间，但是新旧船主签订有买卖合同，按照该《条例》的规定，买卖船舶同样要依法进行登记。按照公安部《沿海船舶边防治安管理规定》第四条、第三十条以及《福建省沿海船舶边防治安管理条例》第六条、第八条、第二十二条的规定，船舶及出海人员未登记取得相关证件不得出海生产、经营，否则“依照国务院有关规定没收船舶，并可以对船主处船价2倍以下的罚款。”（公安部《规定》第三十条）“对查获的在海上航行、停泊的无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶，予以没收，并可对船主处船价2倍以下罚款。”(《福建省治安条例》二十二条)

因此，新旧船主虽然签订有买卖合同，但是新船主未按照上述登记管理规定依法予以登记并取得相应的证件，其不能出海生产、经营，据此可以认定为“三无”船舶。

三、“三无”船舶主管机关和处置权限界定

《中华人民共和国船舶登记条例》第八条规定：“中华人民共和国港务监督机构是船舶登记主管机关。各港的港务监督机构是具体实施船舶登记的机关，其管辖范围由中华人民共和国港务监督机构确定”。因此，法定的船舶登记机关为港务监督机构[3]。

由公安部《沿海船舶边防治安管理规定》第三条、三十一条及《福建省沿海船舶边防治安管理条例》第三条、第四条规定可以看出，公安边防部门、沿海船舶管理站、公安边防派出所、边防工作站等对“三无船舶”均享有不同程度的行政处罚权。根据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第八条第（十）项规定，海事主管机关可以对“三无”船舶采取没收船舶的行政处罚措施。

《福建省沿海船舶边防治安管理条例》属于地方性行政法规，其是由福建省人民代表大会制定，按照《行政处罚法》第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。因此，有权机关可依据《福建省沿海船舶边防治安管理条例》对其进行行政处罚。

四、海事部门管理“三无”船舶建议

1.海事管理机构与地方政府相互配合

近些年来，乡镇船舶“三无”现象经常发生，为了从源头上杜绝乡镇船舶的“三无”现象，地方政府要坚持“乡镇船舶县、乡(镇)管”的原则，落实乡镇船舶安全责任制，完善乡镇船舶交通安全管理格局。制定各项管理制度，如承包给个人的乡镇船舶签订安全生产责任制合同等；落实相关措施，如乡镇船舶监督管理员制度等，建立乡镇船舶数据库（数量、分布区域、活动范围、活动规律、船舶种类、尺度、证书证件有效期，船员持证），并定期修正，掌握辖区乡镇船舶的基本情况，从而使乡镇船舶安全管理工作逐步规范化。地方政府应与海事管理机构共享乡镇船舶数据库。海事管理机构应积极协助地方政府对乡镇船舶管理方面的指导，为乡镇船舶从船员安全知识和技能的更新和培训、船舶的安全检查、船舶检验发证向地方政府提供支持。

2.加强立法

通过出台各项规章制度及具有以上效力的法律文件，提高有关法律法规的可操作性。只有对“三无”船舶的认定标准、认定主体和认定程序等做出具体规定，才能为相关管理部门在判定及处理“三无”船舶依法行政提供法律依据。同时，制订操作性强的“三无”船舶登记程序规定，以便于“三无”船舶的检验发证。

3.加强日常管理

海事管理机构与船厂、码头、装卸站（点）、水上作业单位签订反“三无”船舶备忘录、协议等，堵住“三无”船舶装卸货物的源头，对发现的“三无”船舶采取滞留、拆解动力、罚款等方式进行管理，并对船况较好、符合船检规范的“三无”船舶进行检验登记。

4.相关部门协调联动开展专项整治活动

要把专项整治行动与日常管理工作相结合。地方政府、海事、边防、公安渔业等部门通过联席会议制度的载体，适时联合开展专项整治活动，清查整治活动水域内的“三无”船舶，重点打击“三无”船舶和不符合运输条件未经批准擅自从事客货运输的乡镇船舶，对发现的“三无”船舶予以严厉打击和处置。

5.“三无”船舶处置

关于“三无”船舶拆解中执法风险防范问题，笔者认为可以从《海商法》第二十四条找到解决方法。《海商法》第二十四条规定：“因行使船舶优先权产生的诉讼费用，保存、拍卖船舶和分配船舶价款产生的费用，以及为海事请求人的共同利益而支付的其他费用，应当从船舶拍卖所得价款中先行拨付”。海事主管机关依法进行行政处理，对该“三无船舶”进行强制打捞拆卸清除等所产生的费用，可以解释为为海事请求人的共同利益而支付的其他费用，并应当直接在船舶拍卖所得价款中现行拨付。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999:11-12.

[2]胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，1998:87-88.

[3]王世涛，阎铁毅，王秀芬.行政法与行政诉讼法学[M].大连：大连海事大学出版社，2005:99-100.