上海自贸区下国际船舶登记新政初探

大连海事大学法学院 郭兴亮

一、船舶登记：船舶国籍的外观识别

(一) 船舶国籍登记的界定

此处所称的船舶登记，异于司法上所称的船舶权利登记，是表征船舶国籍的文书方面的程序，是所属船舶主权国家向国际社会表明其对此船舶给予国籍的事实。通过登记，国家向船舶颁发证明其国籍的文件，如国籍证书或登记证明。通过船舶登记材料的保存管理和提供宣示船舶的各项数据，作为国内公法的公示制度以监督有关行政管理。另外需要指出的是，在实行船舶登记单一制度的国家，船舶登记即是船舶所有权的法律证明，中国是将二者分离登记处理。

(二) 船舶国籍：国际航行中的通行证

船舶国籍是一种法律上的身份，意指“船舶所有人严格按照某一国家的相关船舶登记管理规范进行登记，进而取得该国签发的船舶国籍证书，并由此悬挂该国国旗航行，从而使船舶隶属于登记国。船舶国籍证书是船舶国籍在法律上的表征，船舶悬挂的国旗是该船国籍的外部表征和宣示”[1]。不可否认，在某些情况下，人可以享有双重国籍或多国国籍，但对于船舶，国际法中明确规定只能有一个国籍，只能悬挂一国国旗。更重要的是，由于船舶本身并不具备法人资格，故而即使法律条文所规制的对象是船舶，实际上所指对的仍是对本船舶负责的自然人或法人。法律对不法行为的制裁的目的并非在于船舶，而是根据各国的国内法由船舶所有人或其他相关人员承担法律责任。

船舶国籍在船舶航行和营运中，是其合法身份的唯一表征，可以说在国际海运中无船舶国籍或者船舶国籍不合法是寸步难行的。在战争时代，船舶国籍是确定船舶属于敌对国或中立国的依据；当本国船舶在国外受到不法侵害时，船舶国籍是取得外交保护权的依据；在本国海运政策的制定上，主权国家会给予本国船舶以政策优惠，此时船舶国籍是享受海运政策的基准。船舶国籍可以称为船舶在国际航行中的通行证。

(三) 船舶登记：为船舶国籍正名

如前文所述，授予船舶国籍，便可确定船舶归属哪一国家管辖，而船舶登记则是表征船舶与国家之间此种联系的法律宣示手段。1958年《日内瓦公海公约》与1982年《联合国海洋法公约》均强调船舶国籍与其所属国家之间的“实质联系”，即船舶所挂国旗与船舶国籍之间的一致性，然而“实质联系”的具体内涵并未在国际法的层面得到完全解释，这就需要国内法予以完善。各国国内法根据其法律对授予国籍与船舶登记有不同的规定，大多数国家通过船舶登记承认其具有本国国籍，船舶登记与船舶国籍一致，同属一个国家。但船舶国籍与船舶登记也存在不一致的可能性。例如，在美国，只要船舶由美国公民所有，那么该船舶便被推定为是美国国籍。故而，虽然该船舶因某种原因不具备在美国登记的资格，抑或是为了运营需要而不希望在美国登记，但该船舶却在世界任何地方都可以作为美国人的财产而受到保护。此种情况得到了1954年《国际防止海洋污染公约》的承认，该公约第2条第1款中规定：“本公约适用于在缔约国政府任一领土内登记的船舶并适用于未登记而具有缔约国国籍的船舶。”故而可以得出，船舶国籍这种重要通行证的取得，各国的规定不尽相同，有立法模式的选择，也有政治因素的博弈，但不论怎样，世界范围内达到统一的是，船舶国籍的判断来源是各所属国颁发的登记证书。船舶登记，为船舶国籍合法的外观识别。船舶所有人接受由国家授权机关颁发的船舶国籍证书或船舶登记证书之后，该船舶即可悬挂该国的国旗，从而在法律上享有该船籍国所赋予的特权。

二、中国国际船舶登记制度的发展沿革

(一) 国际船舶登记制度的内涵

国际登记与海外登记（或称离岸登记）不同，国际船舶登记制度（ISR：International Ship Register）作为“第二船籍”制度的模式之一，是对原有船舶登记制度的一种突破，是通过对原有船舶登记制度的调整和改动，借以新的优惠政策，进而吸引国际船舶前来登记。而海外登记，则是在该国附近岛屿或其属地开设不同的登记制度。通过分析中国的国情可知，海外登记模式对中国并不现实。但依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港在航运经营和管理体制方面可以自行规定和运作，其公司法、税法制度均与内地迥异，故而有些学者提出香港登记制度类似中国的海外登记制度，但鉴于香港独立的司法和行政地位，这一说法本身存在很多争议。由于中国各地海事局对于船舶登记的规定不尽一致，法律规制和实践操作均比较混乱，在实务中也引起了较大的难题，故而亟需一套完备的中央船舶登记制度统一整合，从而结束混乱的登记局面。

(二) 国际船舶登记制度的创新发展

方便旗（flags of convenience）登记，又称开放登记制度。施行这类制度的国家对船舶登记没有任何限制，并且还颁发一些具有优惠条件的立法，吸引外国船舶前往登记[2]。在此制度之下，本国的登记要求给外国船东带来诸多便利和优惠以方便其登记，实则是海运公司想降低营运成本、获取优惠和方便，规避国内法的有关规定，而将自己所有的船舶悬挂外国登记国的国旗。船舶悬挂“方便旗”在海运行业中已经属于司空见惯的做法，虽然在一定程度上方便旗船激活了各国运力，促进了航运国际化的发展，但是在此制度之下，船舶安全性低、船员劳动条件差，权益得不到充分保障。船籍外移这一问题得到了航运界和各国政府的高度关注[3]。中国也不例外。中资方便旗船舶的普遍盛行，不仅会影响中国航运企业的国际竞争力，甚至会对国家经济和国防安全产生消极的影响。因此，中国政府和业内人士形成共识，致力于研究和探索相对灵活的船舶国籍登记制度[4]。

由于中国船舶登记制度早先较为严格，在2007年之前，大量的中籍船舶在外国登记注册，针对此种情况，中国自2007年起，采行了试点推进国际船舶登记制度。国际登记与海外登记相似，唯一的区别是国际登记是和本国登记一起设立在该国境内而非海外属地。船东之所以选择国际登记制度登记，主要是由于船舶在悬挂该国国旗的同时又能适用一套宽松的要求和规则。海外登记又叫做离岸登记，比较典型的便是挪威政府的“挪威国际船舶登记制度”（International Ship Register NIS），政府选择在卑尔根实施此种登记制度。与之相比，中国的国际船舶登记制度发展较晚，经历了一个逐步微调的过程。2007年，在上海、天津、大连施行了“特案免税”政策，籍以壮大中国国有船队规模，加强船舶安全监管。在此阶段，“特案免税”设计为2年期限，属一次性登记政策，旨在关税和增值税做出大的突破，进而为国轮移籍回国创造一定的政策引诱[5]。作为这项政策的升级和延续，2009年的国务院将时限进一步延长2年至 2011年 6 月底。尽管如此，这项政策仍旧没有收获预期的效果。由于“特案免税”政策实施不够理想，2012年洋山保税港区应运而生。在此制度之下，“中国洋山”作为新的船舶登记注册港口，区别于“中国上海”独立运营，可为注册于其名下的国航保税船舶办理船舶登记业务。至此，国际船舶登记制度更进一步掀开了全新的篇章。

然而，中国在国际船舶登记创新的改革上并未停止。2013 年5 月，中国“国际船舶登记制度”正式开始在天津试点，此方案中，船东在境内融资、外国国籍船员雇佣合同以及进口船舶船龄限制等方面享有诸多优惠政策，切实为中资船舶移籍回国做出了较大的政策调整。同年9月的实施意见中，全面提出了上海自贸区内的国际船舶登记的五项创新举措。此外，方案在此基础上提出，应当进一步对国际船舶登记制度内核进行研究，力图简化船舶国际登记手续，做到高效便捷；登记主体审查适当放宽，切实将国航船舶的准入在一定程度上交于市场；船龄范围重新调整，最大程度调动现有安全运力；此外，还应当在完善船员配备、登记种类、登记收费、船舶航行区域等领域继续深入研究，切实为达到配套优化船舶运营、检查与登记业务的相关流程的目标而不断改进。

整体上讲，天津保税船舶登记制度、上海自贸区的国际船舶登记制度在原有的基础上进行了一定的创新。但不可否认的是，本次的创新依旧是局部的调整，并没有从系统上解决中国船舶登记中一直面临的税收、船员以及融资等问题。上海自贸区新政策的实施还未经过检验，与此政策相配套的操作模式以及具体制度都还没有全面落实，仅仅从船舶登记制度视角分析国际船舶登记制度的创新并无太大意义，唯有未雨绸缪，从系统的角度将国际船舶登记制度放于整体的自贸区制度中审视，才能做到与其他制度的弥合和链接。

三、上海国际船舶登记创新之便利与制约

(一) 上海自贸区实施国际船舶登记的五大便利举措

根据《试点方案》，中国（上海）自贸区在国际船舶登记制度上主要有五方面的创新举措。

一是登记主体方面。外商投资比例可以超过 50%，对登记船舶所属法人的外资注册资本进行了提高。根据此前1994年《船舶登记条例》，中资不应低于50%，从而严格控制外商对中籍船舶的控股权，致其无法直接的控制管理船舶。自贸区的建立，一定程度上是为了引入更多外国先进的技术，船舶亦不例外，突破50%的投资比例限制，通过放宽对船队监管制度的构建而对外商开放，依其意志管理船舶的政策优惠，进而增加外资中籍船舶的引入，这样亦有助于扩大五星旗船船队规模。

二是船龄方面。方案在现行船龄标准基础上放宽 2年，更大程度上调动现有运力。

三是外籍船员雇佣审批方面。原来雇佣外籍船员需要经由交通运输部审核批准，新方案则规定只需向上海海事局报备即可。

四是专门设置了两个船籍港，而且两个船籍港均享受国际船舶登记制度的政策便利：如果船舶处于保税状态，则登记为“中国洋山港”；如果船舶处于完税状态，则登记为“中国上海”。

五是增加了船舶融资租赁登记的规定。方案中在现有的登记种类上，增加了船舶租赁登记，并规定可适当增设必要的登记种类。

(二) 上海自贸区国际船舶登记实施的制约因素

1.船舶登记现存法律制度的制约

（1）法律规定冲突不一

中国的船舶登记规范散见于不同的行政法规和规章条例，各种规定存在冲突和不一致。如《中华人民共和国打捞沉船管理办法》及其补充规定与《海上交通安全法》和《船舶登记条例》就存在差异。因此，需要对船舶登记法律规范的效力层级进行整合统一。

（2）船舶检验与所有权登记衔接不畅

在中国所有权登记与国籍登记分立进行的体系下，如果实行国际船舶登记制度，对于移籍回国的船舶会面临航区变换的问题。而由于国籍发生变化，不同航区的船舶检验法律制度之下的总吨位、净吨位等船舶技术常数必然不同，这样在新国籍登记之下的船舶检验数据必然与原船舶所有权登记之下的数据发生冲突，进一步增大了船舶回籍的制度性障碍。因此在国际船舶登记制之下存在船舶检验与所有权登记衔接不畅的问题，应当先进行船舶检验再进行所有权登记。

（3）船舶登记公示效力不足

一直以来，船舶登记在中国被视为海事行政机关管理船舶的行政手段，而忽视了其私法上的公示效力，直接造成社会公众对于船舶登记的范围和内容无法通过在行政机关查询获知，这样船舶登记制度通过公示保障船舶交易安全以及权利合法设置的私法目的便被架空。值得注意的是，在此现状之下，公众对其可以查询的具体内容是否拥有复制利用的权利亦不明确，登记机关借此拥有拒绝公众复制的行政裁量权，因此对于可查询部分的船舶信息，公众亦无法通过复制而作为私法证据利用，船舶权利公示的效能没有得到充分的发挥。

（4）其他具体规定不够细化

在其他规定上亦存在诸多疏漏，如船舶登记应提交的文件种类、履行手续均存在一定的空白和不足。此外，在船龄限制上，中国实行“一揽子”的强制报废制度，缺乏具体而富有弹性的报废标准，由此可能会造成两方面的后果：其一，未达报废船龄的船舶由于疏于保养而存在安全隐患；其二，对于保养较好却已达报废船龄的船舶强制报废，进而造成运力的浪费。

2.相关配套制度的制约

（1）审批制度的制约

中国的企业管理一直秉持前置审批的模式，国际海运业作为交通运输部重点调控的行业之一，市场准入要求相对较高。依《国际海运条例》中的制度要求，新设的航运企业必须前置获得交通运输部颁发的《国际船舶运输经营许可证》，在确信无误地取得此项证书之后，才能办理工商登记或者对公司经营范围进行变更。交通主管部门的证书核发需要满足两个条件：第一，必须有与经营业务相适应的船舶；第二，需要考虑当时国家政策与该时的市场竞争情况。这些宽泛但却解释空间很大的规定，使得新设船舶公司在国内注册以及运行无明确的法律规范，在此种工商条件下运行亦存在很大的风险，可能造成航运企业仍然是选择以境外单船公司的模式运行。因此，若实施国际船舶登记制度，中国的工商审批均需要配套进行调整。

（2）监管权责交叉的制约

在当今航运经济不景气的情况下，航运业作为国家宏观调控相对较重的行业，行政监管以及国家扶持比重明显增大。同时，也更加凸显了航运业本身作为特殊行业的行业监管与其在工商体系中所面临的工商监管二者存在交叉的难题。政出多门、交叉执法、权责不清向来是海事领域面临的难题，所以欲实行国际船舶登记制度，同时突破行业监管和工商监管的限制显得尤为困难，但却也是必为之事。国际船舶登记制度中给予了五星旗船舶诸多优惠政策，但是这必须建立在秩序有效的优惠政策监管的前提下。对于这一创新制度的施行和监管，各部门应当在这一制度还未在全国施行之时明确权责、合理划分，唯此才能高效施行国际船舶登记制度。

（3）融资环境的制约

随着上海自贸区金融细则的公布，融资租赁制度在上海自贸区金融改革中成为了亮点之一[6]。融资条件是船舶建造和登记时考量的重点因素之一，而不可否认的是，较之于其他航运发达国家，中国的船舶融资模式较为单一，国际航运市场中的主流融资模式和售后回租模式的广泛采用在中国还面临一定的经济和法律障碍，如金融行业对航运企业提供的贷款利率和期限等均无法对中国的航运业发展形成实质有效的推动[7]。欲施行国际船舶登记制度，中国的船舶融资环境还有待进一步完善。

四、结论

在金融危机已接近尾声、航运业也已度过了最困难的寒冬之时，如何在世界航运格局开始新一轮大洗牌之前拔得头筹，创新和改革显得尤为重要。国际船舶登记制度介于开放登记与严格登记之间，兼取了两种制度的优点，很大程度上解决了方便旗制度对中国船队规模以及船舶管理造成的消极冲击和挑战。在国际船舶登记制度的改革和发展上，中国亦是经历了“摸着石头过河”的漫长过程。从天津试点到如今的上海自贸区，国际船舶登记制度的完善体现了中国对建设航运中心创新的决心。

结合中国具体国情，船舶登记制度在不断改进和微调，在上海自贸区改革中采取的五项国际船舶登记新政与国际接轨，掀开了国轮回国、外资入国的新篇章。但不可否认的是，为了有效科学地施行这一行政，仅仅孤立改革登记制度还远远不够，更重要的是须与其他相关配套制度如融资、税收以及工商登记、部门划分等紧密衔接，充分考虑这些因素的制约，切实加强航运“软实力”，构建航运“软环境”。中国航运业能否取得突破性进展，航运实力能否居于世界前列，其重要的推动力在于制度环境的完善和健全。唯此硬性的法律环境与软性的配套制度均已完备，方能切实将这一新政落于实处，亦可吸引移籍船舶回国运营。

[1]司玉琢等,海商法详论[M].大连海事大学出版社,1995：60～61.

[2]傅廷中.海商法论[M].法律出版社,2007:33.

[3]Carsten Fink, Aaditya Mattoo, Ileana Cristina Neagu.Trade in international maritime services:how much does policy matter?[J].World Bank E-conomic Review,2002,16(1): 81-108.

[4]陈继红,真虹,宗蓓华.中国船籍外移的主要原因及警示[J].航海技术,2008,31(5).

[5]陈继红.中国特案免税登记政策效果及船籍“回归”的对策[J].造船技术,2011,29(6):1-9.

[6]胡美玲,饶海琴.上海自贸区融资租赁优势和风险分析[J].经济观察,2013.

[7]陈继红,真虹,宗蓓华.中国船籍外移的主要原因及警示[J].航海技术,2008,31(5).