县乡关系视角下的乡镇机构改革研究

杨军

（广西壮族自治区党委党校公共管理教研部，广西南宁 530022）

·政治文明研究

县乡关系视角下的乡镇机构改革研究

杨军

（广西壮族自治区党委党校公共管理教研部，广西南宁 530022）

随着中华民族伟大复兴的“中国梦”的推进，乡镇政府机构改革如何推进倍加重要，它作为最基层的组织机构，其改革进程对“三农”问题的解决、社会主义新农村建设和推进“中国梦”的实现起着巨大作用，为加快乡镇机构改革的深入，需要找出乡镇机构改革遇到的瓶颈问题，并理清深层原因，找出解决问题的办法。

乡镇机构；改革；问题；对策

我国最基层的政府机构是乡镇政府，它是代表国家直接管理农村的行政机构，它是民情、民意表达的载体，是三农问题解决的关键，随着国家对社会主义新农村建设的日益重视，为全面建成小康社会，实现“中国梦”，乡镇机构改革迫在眉睫。

一、乡镇机构改革的瓶颈问题

（一）乡镇政府职能受限于县乡权责关系定位不明。

1.乡镇政府职能不清，定位不明。

为了提高政府的工作效率，国家日益重视转变政府职能，近几年来，由中央到地方都致力于乡镇机构的职能改革。但由于大多存在定位模糊，职能不够清晰的状况，导致所取得的效果不明显。农村乡镇机构管辖的范围主要有下列几个部分：关于税费征收方面，特别是上级政府税费征收完成情况，决定着整个部门的发展。关于计划生育实施方面，使用一票否决制对不同地区进行绩效考核；关于党的政策方针落实方面，乡镇政府作为最基层的政权组织形式直面农村广大的农民群众，基层政权组织机构的在职人员起着关键作用，他们推动方针政策的落实与实施。同时，完成上级部门（县）下达的各项经济指标，引进各类投资商推动经济发展，做好社会治安维稳工作，除此之外做好其他应急工作，诸如切实做好防汛抗洪、抗旱救灾、解决社会维稳事件等。随着国家对三农问题的重视，农村逐步实施税费改革，并免收农业税。并且农民思想意识的提高，越来越多的人响应计划生育政策，使相关工作强度逐渐减弱，这些变化对乡镇政府的工作影响很大，特别是社会服务和公共管理方面，需要有更佳的服务意识。由于思维定势难以脱离传统工作理念，许多乡镇机构的在职人员无法跟上社会发展步伐，不论是在政府班子换届重组还是在财政分配上，充分暴露出公共产品和服务难以满足当前农民的需求。虽然乡镇机构积极响应号召转变政府职能，但是更多停留在表面上，而无法内化为行动，在政府职能定位上不清晰，没有意识到管理和服务意识的失衡，往往偏重前者轻视后者。同时政府组织机构及其工作理念和财税制度的改革没有真正完成，乡镇机构改革之路将布满荆棘。

2.县乡权责关系模糊阻碍政府职能发展。

随着政府职能的改变，乡镇政府获得更多的自主权，但由于乡镇政府权力分散，难以集中力量办大事。在历史发展的不同阶段，分立在乡镇政府中的部门大多数都是县政府的附属机构，派遣人员多数也是从属于县级政府。县政府以强化管理的理由在乡镇政府与农村建立各个职能部门，甚至以权压人，归根结底就是乡镇政府与县级政府之间存在职责模糊，责任不明等问题所致。当出现人员短缺时，为了满足上级对乡镇政府工作人员的需要，往往身兼数职，可却无法完成诸多工作，基层部门权力空泛。在税费机制不断发展的同时，农村公共服务也发生了变化，已逐渐由之前的直接收取转化成了如今的转移支付，这无疑会对乡镇政府产生影响。同时乡镇工作人员，有的利用上下级政府职能不明钻空子，以权谋私而不是为广大农民群众服务，严重阻碍乡镇政府的职能变革，影响农村的稳定和发展。因此，上下级组织机构权责不清，乡镇政府作用难以发挥，而本应在国家和农民之间发挥承接作用的乡镇政府却要不断为上级政府劳神，使基层工作一直难以实施。最终，国家方针政策不能贯彻，农民经济负担加重，国家权力飘浮在农村社会的上空而没能落实，也使中央政府的影响力下降，就全中国的农村地区的稳定而言也是百害无一益。

（二）县乡部门权力不对应导致乡镇政府权力异化。

1.县乡事权不明导致权力越位。

要实现统筹城乡发展和乡镇政府改革，就要结合农村实际情况，分配好事权，责权分明才能各司其职。当前，政府职能中县级事权与乡级事权以法律形式划分依旧不明确。农村社会经济的不断发展与传统法律之间的矛盾越来越明显，并难以满足城乡发展的要求，加上上级政府的管理观念过于冗陈，发展模式缺乏科学性，导致越位情况难以得到改善。政府做了本分以外的事，造成越位现象发生，比如说全程包揽了市场、企业以及非政府的运作，总的来说就是职能的“越位”。因为职权没有明确的分配，从而导致县乡领导对市场发展与权责关系认识不清，经济增长与政策联合失调以及发展情况与管理模式矛盾等现象。比如，部分乡镇领导在接到上级任务之后仍旧沿袭传统的工作模式，对市场的发展情况缺乏了解，背离市场经济发展规律，盲目干预农村的生产经营活动，从而影响了社会经济的发展、削弱了农民的主动性。总的来说，县级政府没能合理分配县乡事权，而县级政府变相成为了乡镇政府的服务对象，以上级的任务为工作目标，而没能实现党和国家为人民服务的宗旨，损害农民群众的利益，从而出现“越位”，导致乡镇机构改革的实现困难重重。

2.县乡财权事权错位导致乡镇财务不清。

乡镇财政收入是保证乡镇政府有效运转，充分发挥公共职能以及宏观调控手段的经济基础，它是政府职能得以实现的前提。瓦格纳法则讲到，财政支出的数额随着国民经济的增长而增加，社会经济的不断发展将会带来财政支出的不断增加。现阶段我国资金投入的方面主要是交通、办公、宣传、公共设施建设等领域，其最终是为了实现城乡共同发展的目的。但也同时存在部分地方政府入不敷出、负债累累等一系列问题，在很大程度上阻碍了乡镇政府的工作进程，严重削弱了当地领导干部的主动性，是政府改革中一大阻力。政府部门自身的行政因素和财政管理模式造成债务的出现，其中管理模式与县乡职权之间的矛盾是诱发问题的关键。体制的不完善和困难的财政状况，又因受到县级政府的重压，可支配财政支出少之又少，对社会群众的公共产品的提供和服务需求就难以满足。而社会产品供给的稀缺，公共服务职责不到位归根到底是由于乡镇政府的财政危机，也是城乡全面发展，社会主义新农村建设的巨大阻碍。以此看来，政府威信力降低的主要原因是因为县乡职权分配的不合理从而引起的财政赤字。乡镇政府解决这些问题的方式都是拿其他用途的钱来弥补这些漏洞，漏洞补不完，只会使债务越来越大，给惠农政策的实施与乡镇机构的改革造成了重大的阻滞。

（三）乡镇政府被不必要的政务考核拖累导致无法做好公共服务。

1.县级政府对乡镇政府越权管控引起负效应。

当下，乡镇政府无论是在职人员任免，政策文件的落实还是权责的实行上，都被上级牢牢地束缚着，仅拥有有限的决策权以及短缺的行政资源，盲目应对上级派遣的任务。部分县政府在违背市场规律的情况下给乡镇政府下达了不切实际的工作任务，尽管出发点是无害的，但现实中却造成了形式主义与面子工程泛滥等问题。归根结底是县级政府盲目派遣任务所致，而乡镇政府成了替罪羊。县政府的强制要求，乡镇政府行使职权的被动性，满足的是上级而不是农民群众。超工作量的任务指标却无能力完成，乡镇政府的人力财力物力无疑被拖垮，不利于贯彻实施国家城乡发展战略和进行新农村建设。乡镇政府正事没办，却为应付上级办了大量不该办的事。综上所述，乡镇政府处处被县级政府制约，无论是市场公共职能的行使还是城乡发展都难以完成，更不用说乡镇机构改革能取得任何的效果。

2.考核体系不健全使乡镇工作人员产生怠评心理。

政府绩效考核，顾名思义就是上级领导考核下级政府部门人员的行政成绩和效果，然后由此评断此部门工作的好差。通过政绩了解基层的工作情况，并评定工作质量优劣，以此为据指导基层管理工作。因此，身为最基层的乡镇政府也要接受上级政府的定期考核。但就乡镇政府的评估报告而言，其设计的考核方法与项目都与实际情况相脱离，从而影响了乡镇政府的职能行使。受上级绩效评估压力的影响，在乡镇政府中普遍出现权责不清、责任意识低等问题。乡镇政府被夹在国家法律与上级政令中间，影响正常工作开展，以新农村合作医疗保险推行为例，本是农民自愿参加的医疗互助救济制度，但是有些地方政府却强迫农民参加，向农民要钱，目的是为了迎合上级领导的需要，以提高参合率从而提高政绩考评，使政府在农民中的公信力严重下降。在国家管理模式的约束下，乡镇政府在缺乏执法权与监管权的情况下行使相应的权责，这是导致政府威信力削弱的关键。受当地社会发展水平的影响，政府对公共服务职能的行使也会出现不同的情况。上级领导制定的考核指标缺乏客观合理性，使大部分乡镇政府将工作重点转移到了业绩评估与任务完成上，从而导致了权责空缺、政府官员服务意识不高等一系列问题，在制约农村经济发展的同时也阻碍了乡镇政府改革的进程。

二、县乡镇机构改革遭遇瓶颈的原因

（一）县乡机构改革缺乏健全法律保障。

1.现行法律法规无法满足改革需求。

法律是规范行为的重要手段，但现有的法律不健全导致难以对乡镇机构改革有约束和促进作用，目前仅有我国的基本大法《宪法》论及乡镇政府职能。因此，无论是创建法制社会的需要还是乡镇机构改革的需要，都迫切要求一部健全的法律来合理规范。但至今为止，我国仍然缺乏一部完整的《乡镇人民政府组织法》以及明确的法律文献去规范乡镇政府职能的行使，给上级政府的监督管理工作带来了不良的影响。法律制度的不完善，使得乡镇人大代表会也是走过场草草了事，没能发挥最基层权力机关的作用，乡镇政府也没能充分利用自身的职能，机构改革工作也久久不能落实。在机构改革过程中，社会规范对县乡矛盾的解决、明确两者的权力和责任有着极其关键的影响。要建设新型农村社会的途径是要把发展经济与法制建设两者结合起来，但基层内部依然存在法制不完善，法律利用不充分等问题，乡镇政府缺乏明文规定推进改革工作，造成改革进程中的阻滞。

2.县乡角色不匹配导致发生以权谋私现象。

在政府机构大刀阔斧改革的新形势下，政府内部权责越位的情况愈发凸显出来，这是个历史遗留问题，具体表现在几个方面，一是等级关系上的越位。主要涉及对象是上下级政府以及中央地方政府之间。越位情况在不同的时间、不同的范围表现出不一样的特点。二是政府职能分工不明。部门多如牛毛，对工作职责却你推我搡，相互推诿，推卸责任。这就造成工作效率低下，沟通不畅，同事关系不和。三是上下级之间职能的错位。主要是上级越权管理下级政府事务，或者下级干涉上级业务主管部门。在传统管理模式的影响下，上下级越位现象普遍存在。上级过多干预下级政府行政、管理上的事宜，下级政府打击了下级的积极性和主动性，并削弱了职能发挥的能力。法律制度的缺位，使得乡镇政府职能定位不清，主次不分，为应付上级指标而过多插手农民生产事宜，从而产生了一些谋取私利的行为，但是随着机构改革的实施，县乡两级的职权必定重新界定，将会触及一些部门的某些利益，这些部门为维护自身的既得利益势必会抵制改革。

（二）机构设置的条块关系导致低效能。

1.为应对对口管理体制设置导致机构臃肿。

国内的经济管理结构由纵向和横向这两种方式构成，其中的纵向结构是指上下级之间的管理关系，对应的是条条；而横向结构则是属于某部分省市政治权限里面的政企单位，对应的是块块。因而在基层的组织机构里面也不可避免地要按照条块关系的规则来开展工作。“条块”关系既包括同一、合一作用的一面，也包括矛盾和冲突的一面。[1](p2)在条块工作模式的实施过程中，现行制度规定建立上下级相互对应的组织机构，但乡镇机构的专用资金是由上级部门把关拨放，实际上，缺乏相关的组织机构也就意味着得不到上级给予的发展资金，缺乏部门难以对接工作，进而影响到绩效考核。无论是从干部本身或是整体而言，为更长远的壮大与发展，建立组织机构已成为必然选择。

而基层组织机构的建立又必定要增设人手，冗员现在大量存在，导致部门人员之间互相推诿责任的情况不断出现，反过来阻碍了乡镇机构改革的进程。

2.管理幅度宽泛导致行政效能低下。

基层政府是在农村地区中执行国家职能的机构，直接体现国家的权威形象。环顾垂直管理部门与基层政府之间存在的关系，可以看到县级政府当中也有相应的乡镇机构如妇联、武装部等党群机构，也有国税局、地税局等政府税务机构，同时也有法院、检察院等司法机构。在乡镇组织机构，所有的工作都要依靠几十个工作人员处理，往往身兼数职，担负着许多机构的职能工作。不过，受限于目前的行政模式与权责分配，乡镇级政府自主权限最少。“县级部门设在乡镇的垂直部门的增多，造成了县乡之间的条块分割和矛盾，严重影响了乡镇政权职能的正常发挥”。[2](p174)作为最基层的政府，所有来自省级、地市级政府的行政命令它们都要完成，上级政府的监管也使得这些工作开展时有诸多束缚，无论是行政权还是人事权、财政权都被上级主管部门钳制，难以提高工作效率。在压力型体制下，乡镇政府的职能主要是完成上级政府分解下达的各项任务，[3](p6)乡镇政府承担了繁多的行政工作，却没有得到相应的管理权力，导致了基层行政工作效率极低。同时，在改革基层政府行政结构的过程中，繁杂的工作要求大量的人力资源支撑，人力资源需要财政资源作为保障，这三者之间的矛盾如何解决，在提高行政工作效率的同时精简机构，这也是当前国内乡镇机构改革面临的难题。

（三）用人机制缺陷导致难以精简人员。

1.乡镇机构存在冗员现象，为民服务意识低。

当前基层政府机构臃肿、存在冗员现象。即使行政体制改革已经步上了正轨，机构臃肿的问题依然没有被彻底解决，如何精简机构是基层政府亟待解决的难题。表面上看虽然在编人员数量不多，但实际上外聘人员占据很大比例，超过机构所需人员的实际需求，虽然基层政府可以依靠财政收入支付外聘人员的薪资，但工作人员过多的弊端并非体现在工资支出上，而是体现在耗费了更多的财政资源上，譬如公车配置、各类补贴等等。这些机构并没有实际创造经济效益的能力，十羊九牧，耗费着数额巨大的财政资源，这样的财政压力最终只会分摊到当地农村居民身上。在统筹城乡发展工作持续进行的背景下，基层政府的职责与工作范围都发生了巨大的转变。现代服务型政府要求各地方以提高农民经济水平、生活水平为己任，推进现代化农业生产。但目前许多地方依旧沿袭着传统的行政管理理念，未能落实中央关于政府职能转型的号召。在机构改革中，人处于最中心的地位，在增强乡镇公共服务意识、推动乡镇发展进程中具有关键性的影响。目前，部门之间互相推脱责任的情况也时有发生，无论是对员工主动性的增强，还是对乡镇政府服务意识的提高以及机构改革都造成了一定程度上的阻滞。

2.人员安置难以解决导致改革受阻。

编制是政府进行人力资源管理的重要手段，是有一定数量限制的工作岗位分配，并根据编制岗位由财政统一拨款支付专项用人经费。虽然目前基层政府机构臃肿已经是不争的事实，但受下列因素制约，精简机构的工作并不如人意：首先，维持社会稳定被基层政府视作最重要的任务，而为保证社会稳定，各类行政管理机构的大面积人事变动是各地方都避免的。精简机构开展时，必然会造成部分政府工作人员的失业，这也是威胁社会稳定的隐患。此外，精简机构的速度永远赶不上人员聘用的速度，在安排退伍、退役军人工作时，面对行政命令的基层政府唯有执行。因此，受县级机关部门管理模式的影响，乡镇机构没有能力对人才的分配与管理进行有效处理，从而导致乡镇编制没有得到充分利用，同时也没能构建优秀的用人体系。

3.人员分流难题阻碍改革的进行。

乡镇政府因其管理范围小、经济基础薄弱以及缺少下级机构部门的扶持，其拥有的财政资源相对不足、财政资金来源渠道受阻、人员分流空间有限。乡镇企业是所有基层政府财政渠道中最为关键的，它不仅能贡献大部分财政收入，还能够带动当地产业发展。但在进一步推进市场化、经济全球化背景下，乡镇企业的市场份额被逐渐蚕食，从前能够救急不怕坏账的银行随着市场经济发展走自负盈亏的商业化道路不再轻易放贷，企业资金链断裂导致发展困难重重，面临着关乎生死的转折点，捉襟见肘。特别是一些落后贫困地区，出现了“当地企业无法带动经济发展，没有经济效益的项目难以被当地政府所支持、大部分人才的就业倾向直至政府机构”的现象，“吃饭财政”是乡镇不得不面对的一个现实问题。[4](p334)许多管理能力较差的基层政府财政状况每况愈下，使当地经济更为困难。在当地政府机构臃肿持续恶化的形势下，唯有雷厉风行的精简机构手段方能挽回局面，但因为外部经济环境的持续恶化也使得相关解聘人员的安置无从下手，乡镇机构改革举步维艰。

三、处理好县乡关系助推乡镇机构改革的对策

（一）处理好县乡权责关系扩大乡镇自主权。

1.立法保障乡镇政府职权。

十一届三中全会后，我国实施数次政府机构改革,但没有实质性的突破，究其原因是没有具体的法律固化改革后的成果，同时缺乏法律约束政府职能，从而造成政府内部普遍存在越位等现象。基于这种情况，我国要在了解民众需求的基础上制定一部相应的法律，使乡镇政府能够合理规范自身职能，全心全意为人民服务。处理好国家与基层农民的关系，可以从下面几点来入手：一是社会管理。乡镇政府是国家政策的实施者，也是当地社会稳定的维护者，其背负的重要职责是管理农村、为农民造福，保障农民的合法权益。有效解决危机事件，为建立一个和谐稳定的新型农村社会而奋斗。二是经济发展。基层经济水平的提高是推动一个地区发展的有效路径。所以，各基层政府要明确自身的经济发展职责，结合当地区位优势进行产业结构调整，给予企业良好的投资环境与投资氛围，积极推行新农合政策，以现代化农业生产提高基层经济水平。三是公共服务。自十八大以来，打造服务型政府就是各地方工作的重点之一。具体到乡镇政府的工作中，各地方政府要做好公共产品与公共服务的提供，如基础设施建设、改善农村地区义务教育办学条件、推动新型农村合作医疗发展等，建设社会主义新农村。四是基层建设。主要涵盖党组织与村委会等领域的建设，以及道德、风气等思想上的建设，同时还包括民主与法制上的建设，完善基层建设职能，以科学的方式推进基层建设。

2.理顺权责关系适当放权给乡镇。

基层政府与县级政府之间时有摩擦的原因是由于权责分配不合理，所以，县级与乡镇部门之间的权责分配需要得到明确，县级政府应将更多的事权与财政资源下放到基层政府当中。首先，在部门的设置上，允许乡镇自主设立机构，以建立高效能基层组织机构为目标，在权限允许范围内县级政府根据实际需要下设分支机构，县级政府逐步放手，把重心放在对乡镇管理权的宏观指导上。在人才的任用上，授予自主权，便于地方灵活选拔优秀人才。其次，将社会管理事权下放，给予基层政府以自由发挥的空间。社会管理不是停留在纸面的理论知识，而是需要切实做好民生工作，社会管理创新需要有在蛮荒之地不破不立的气势。而基层政府是与民众往来最为密切的官方代表，所以，要解决当地的社会管理问题，就需要上级政府做好心理准备，将管理权力下放基层，鼓励其在困境中探索出全新的管理之路。再次，扩大基层政府行政自主权。在改革过程中，针对县级政府无法及时对基层重大事件作出反应的情况，将相关的行政处置权力流转至基层部门手上，给予其充分的处置权限。如为提高政府政务办公效能，建立乡镇政务服务中心，简化办事流程，提高行政效能，尽快解决村民的要求，全心全意为人民服务,实现乡镇政府由“管理型政府”向“服务型政府”转变。[5](p185)

3.加大对乡镇政策的扶持力度促发展。

确立各级政府清晰的权责分配制度，给予基层政府充分的行政处置权利，在确立基层政府自治合法性的同时，也要做到前瞻性地制定各地区的扶持政策。在实际工作中，下面几点是值得注意的：首先是让中央财政对地方基层政府进行帮助。当基层政府的权责得到明确后，就要实施由中央财政直接拨款至基层政府的帮扶政策，并且，要注意确定受助地方确实是需要财政帮助，同时也要促使其上级政府对其进行财政补贴，使各级别公共产品供应不至断链。其次，调整土地经营管理制度的适用范围，加快农村土地的流转。在不违背土地政策的基础上，统筹规划充分利用土地。利用好上级部门下派的建设用地许可范围，积极开展基层地区建设，同时基层政府自身也要做好土地的增补、集中规划产业用地等工作，在不变更土地用途与农民自愿的前提下，允许土地流传，承包给当地龙头企业。

（二）明确划分县乡政府的事权财权推动职能改革。

1.理顺上下级条块关系有针对性进行事权调整。

社会为主导、政府做辅助，无限接近与“无为而治”其实是当下较为流行的政府管理理论，但由于垂直管理部门与各地政府之间的关系存在，使得基层政府难以完成自身职责，权力过于集中，有悖于现代政府管理理论。所以，县乡政府之间明确权责分配是首要任务，秉着事权匹配职责的宗旨，科学分配县乡政府权责，各自完成范围内的本职工作，不得推诿，不得拖延。在实际工作过程中，权责分配的方式一般有下列几种：一是针对范围较广但具体工作需要基层政府落实的行政管理，如基础建设、促进现代化农业生产等，就由县乡二级政府共同负责管理，由于其职责范围较广，因此其责任大部分应落至县级政府身上。二是仅依靠县级政府完成的行政管理，譬如跨区域的项目管理、保护辖区生态环境等工作，因为该类工作需要县级财政与人力资源支撑方能完成，同时影响整个县域发展，所以该类工作应交由县级政府独立完成。三是虽然具体落实需要基层政府跟进，但事实上基层政府无法支撑的工作，如新农合、新型农村养老保险等工作。处理垂直管理部门与地方政府之间的关系时，要将各类资源合理配置，根据市场需求精简机构，撤并不必要的组织机构，优化机构配置，同时促进生产类单位的市场化进程。

2.有针对性划分事权财权推动职能改革。

政府职能转变是当前我国政府的重要任务，也是基层政府改革的关键工作。基层政府是行政资源分配最少的政府层级，同时由于外部环境制约，利用其他资源弥补行政资源不足的可能性微乎其微。因此，改革基层政府就先要从转变政府职能做起。唯有找到政府、市场、社会三方都能得到良好效应的制度，方能进入良性循环。由于政府职能在很大程度上受到权责分配的影响，唯有在基层政府真正使生产类单位步入市场化轨道，方能将其职能转变落到实处，同时在供应公共产品时充分考虑到当地居民的需要。此外，秉着财权匹配事权的宗旨，各地方政府还应在保证税收的前提下将财政重新分配，避免某一级政府出现财政吃紧的状况。除此之外，还要注重农村基础设施建设，实施可持续发展战略，推进农业发展，提高农民的经济发展水平，平衡城乡经济发展，构建和谐社会。

（三）健全考核制度完善用人机制。

1.把民意反馈纳入绩效考核。

客观合理的绩效评估机制是有效管理员工、实施方针政策以及提高员工积极性的重要保障。按照农村经济、公共服务、卫生事业等领域的发展情况，要针对乡镇政府制定相应的绩效评估制度，摒弃以往以经济增长为考核标准的评估方法。让群众加入到政府机关人员的绩效考核中，是新型考核机制的又一要求。提高人民生活水平，完善社会公共服务，是政府的职责所在，所以群众对政府工作的评价是最实在和最有效的，即要建立更完整的机制来保护人民群众的发言权，更好地实现对政府工作的监督。要在人民的称赞声中选出真正的为民服务的好官员，关注民生，注重民意，体察民情。

2.把编制和改革成果合法化。

国内县乡体制改革屡战屡败，很大一部分应归咎于改革的阶段性成果无法以制度的形式固化，相关工作并未有系统的法律约束。在体制内部的人事决定完全由上级部门与领导敲定，下属单位唯有执行其行政命令，这也使编制工作缺乏法理依据。从基层政府改革过程中看到，当地领导把持着最高的人事决策权，编制政策没有被法律法规所约束。所以，县乡体制改革的关键点，在于针对编制构成建立健全法律法规，使人事任命有法可依。依法定编，就是要科学客观地考虑自身的职责和经济能力，根据政府实际的岗位需要制定编制。还要考虑经济与社会的实际情况，在全面基本稳定的情况下将机构工作人员归类到法定编制中，为了预防腐败的发生，还需要人大委员会的监督，对任人为亲，而不依法办事的行为都要裁定无效，并对妨碍法律公正的人加以处罚。严格要求行政机制的人员编制，推动机构改革的有效进行。

3.裁减冗员构建科学的用人机制。

人员在乡镇中分流的方向有限，这也是乡镇政府急需解决的问题之一。乡镇政府要在实事求是的原则基础之上，对人员进行有效配置。一是在政务管理中应用企业管理的人力资源概念。基层干部处于政务处理的第一线，拥有宝贵的基层政务实干经验，对于县乡改革而言，他们是最重要的人力资源，能够给予新农村建设工作极大的帮助。同时，在精简基层政务机构之时，部分技术出身的工作人员也可以安置到现代化农业生产中去，为其注入强有力的技术保障。二是采用多渠道的用人方式。对没有实际能力服务社会和行政管理的要果断换到能够实现其价值的地方。但是有较强农村经济开发能力的技术性人才要加以重视，使其能够为农村经济发展出谋划策，建立先进的知识信息队伍，指导和引领农村社会，服务经济社会发展。三是建立完善的社保制度，让分流顺利进行。要全面开发一切可以利用的资源，构建与市场经济相一致的新型社保机制。大力发展农村医疗合作组织，解决农民看病难的问题，以及保障农民最基本的生活基金，解决养老问题。全面开展社保工作，使得农村医疗制度惠及每家每户，较大程度上让人员分流可以大胆地推行而没有顾虑。

参考资料：

[1]周振超.当代中国政府“条块关系”研究[M].天津:天津人民出版社，2009.

[2]程国顺.当代中国农村政治发展研究[M].天津:天津人民出版社，2000.

[3]荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京:中央编译出版社，1998.

[4]金太军.乡镇机构改革挑战与对策[M].广州:广东人民出版社，2005.

[5]乔宝云.政府间财政关系[M].北京:人民出版社，2006.

责任编辑 申华

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1003-8477（2014）01-0016-07

杨军（1980—），男，广西壮族自治区党委党校公共管理教研部讲师，硕士。

广西哲学社会科学规划2013年度研究课题“网络环境下政府公信力提升研究”（13EGL001）。