制度建设科学化与执政党的兴衰规律探究
——基于国外一些长期执政的大党老党的兴衰与其制度建设关系的反思
2014-04-06周敬青
周敬青
（中共上海市委党校，上海 200233）
·政治文明研究·执政党建设规律研究
制度建设科学化与执政党的兴衰规律探究
——基于国外一些长期执政的大党老党的兴衰与其制度建设关系的反思
周敬青
（中共上海市委党校，上海 200233）
国外一些长期执政的大党老党的兴衰与其制度建设的成败密切相关。影响执政党兴衰成败的六大制度有纲领章程、组织制度、反腐败制度、党内民主制度、执政体制、社会工作制度。国外一些长期执政的大党老党制度建设的经验教训，对推进中国共产党制度创新、实现制度建设科学化提供的几点规律启示是：纲领章程科学化，提升意识形态的引领力；组织制度科学化，提高组织的统一性和内聚性；反腐败制度科学化，树立执政党的政党信任；党内民主制度科学化，增强执政党的活力；执政体制科学化，构建和谐的党政关系提高执政力；党的社会工作制度科学化，增强执政党的执政合法性。
制度建设科学化；执政党；兴衰规律
制度建设是政党的建设理论与实践的归结。政党制度建设的科学化是政党存在和发展的政治保证，是维护政党执政地位的重要保障。党的十八大提出全面提高党的建设科学化水平的总要求，加强和改进新形势下党的建设，必须高度重视党的制度建设。本文通过对国外一些长期执政的大党老党制度建设所遵循的规律探析，探讨对于提高党的制度建设科学化水平，推进中国共产党制度创新的启示。
一、国外一些长期执政的大党老党的兴衰与其制度建设的成败关系密切
（一）国外一些长期执政的大党老党的盛衰兴亡为中国共产党敲响了“警世钟”。
自上世纪80年代到本世纪初，全世界先后有40多个执政时间超过30年以上的大党老党丧失了执政地位。除了前苏联和东欧一些国家的共产党之外，引人注目的还有日本自民党、墨西哥革命制度党、印度尼西亚专业集团等。从近期国外大选情况来看，长期执政的德国社会民主党、英国工党等纷纷失去执政地位。上述政党有的曾辉煌一时，有的甚至是立国之党。面对失败，有的政党能够战胜挫折，东山再起，如日本自民党、墨西哥革命制度党等；有的政党则从此土崩瓦解，成为历史纪念碑。执政党盛衰兴亡的命运值得认真反思。国外一些长期执政的大党老党兴衰的深层次原因，无不与其自身制度建设的成败休戚相关。
（二）开放的中国共产党要以世界的眼光借鉴世界政党制度建设的文明成果。
执政党的制度建设属于世界性政治文化的范畴，并且依照政治文化的共有规律在发展。在全球性的政治现代化的进程中，尽管各国社会和政党制度不同，历史文化传统不同，经济社会发展程度、阶段和状况不同，中国共产党不能直接照搬照抄其他国家政党政治的经验和模式，但当今各国执政党都植根于全球化信息化迅猛发展的土壤里，在制度建设方面都面临一些具有共性的根本问题。执政党的制度建设的经验、教训，一部分是个别执政党所特有的，也有一部分反映执政党活动的一般规律的内容，值得借鉴。注重区分个性，把握共性，中国共产党在制度建设上，既要坚持走具有自己特色的道路，又要通过对世界上一些长期执政的大党老党制度建设得失成败的研究，探求世界上一些长期执政的大党老党不断走向成功在制度建设上的内在逻辑和规律。中国共产党既要学习一些长期执政的大党老党制度建设上的成功经验，更要汲取一些长期执政但又失去执政地位的大党老党制度建设的失败教训，在党的制度建设上，坚持突出重点，整体推进，继承传统，大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完整、有效管用的制度体系。
（三）制度建设科学化是中国共产党经受考验、化解危险的必由之路。
当前，中国共产党不仅面临着“四大考验”，即“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”，而且面对着“四大危险”，即“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”。中国共产党要经受住“四大考验”，化解“四大危险”，就必须克服党自身建设中存在的不适应新形势新任务新要求、不符合党的性质和宗旨的问题。这些问题集中表现在：理想信念上，马克思主义指导地位受到冲击，党比任何时候都需要加强思想理论建设；党的权力资源面临流失倾向，随着社会公民自我意识和民主意识不断增强，必然产生权力分散趋势；面临着西方国家议会民主、三权分立、多党制等政治运作方式的压力和挑战，党领导民主政治建设的能力有待提高；党的制度失灵，党内潜规则盛行；正处在腐败的高发期和易发期，反腐败的形势依然很严峻；党执政的社会基础发生了变动，社会向自主多元方向发展，人们的生活从原先的单位组织中逐渐脱离出来，由“单位人”转向“社会人”，党动员群众、整合社会的传统体制架构的效能开始降低；党的组织建设面临着许多新的变化，党的传统的组织结构、功能定位、管理方式和政治作用面临着许多新的矛盾。中国共产党能不能适应历史性的转变，能不能满足时代的要求，领导中华民族实现伟大复兴，关键在于党自身建设的科学化程度。缺乏科学理论、科学制度、科学方法的执政党，显然是难以胜任、难以合格、难以发展的。
党的制度建设科学化是党建科学化的必然要求。“文化大革命”结束后，中国共产党开始走上了一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路。这标志着强化党的制度建设已成为全党的共识。党的制度建设是党的建设新的伟大工程的核心内容，是党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设的根本保障。加强党的制度建设是党在复杂的国际国内形势下回应时代挑战的迫切需要；是提高党的执政能力建设和先进性建设的迫切需要。只有建成一个不仅理论上成熟而且制度上健全的党，才能巩固自己长期执政的地位，才能永葆先进性，才能经受考验、化解危险，带领全国人民实现中华民族的伟大复兴。
二、影响国外一些长期执政的大党老党兴衰成败的六大制度
一些长期执政的大党老党面对复杂的国际国内环境，顺应时代发展潮流，有效把握政党的制度建设规律，不断调整纲领章程，变革组织结构和组织运行机制，加强反腐塑造良好形象，发展党内民主，革新执政体制，加强与民众的联系，扩大党的社会基础等，从而巩固了执政地位或东山再起重新执政。也有一些长期执政的大党老党，未能顺应时代要求，忽视民众心声诉求，在党的制度建设方面因循守旧、抱残守缺、不思进取，普遍存在着党内纪律涣散、内讧不断、党的决策机制僵化等弊病，因而引发金权政治、官商勾结、权力异化，难以克服因自身存在的弊端而带来的体制性腐败，最终导致失去民心丧失执政地位甚至消亡。笔者在此以影响执政党兴衰成败的六大制度为切入口，对国外一些长期执政的大党老党的制度建设进行分析，并总结其经验与教训。
（一）纲领章程建设。
纲领章程建设是政党建设的基础，是党的制度建设的核心内容，党的执政重心将越来越转到纲领与政策的制定上来。如始于2008年下半年的世界金融危机，对德国、法国等国家产生了较大的冲击，失业人数大幅增加，失业率明显上升，国内民众日益产生不满情绪，对执政党的执政安全带来了严峻的考验。针对这一问题，德、法等国家的执政党及时调整自己的执政纲领，制定了相应对策，推动政府有效应对。德国执政党基民盟推动政府通过了“以促进增长保障就业”的振兴经济方案；法国执政党法国人民运动联盟推动政府通过了2008年新增5亿欧元用于资助就业政策的方案，规定在2009年，凡是雇员低于10人的小型企业新招员工，雇主将享受到免除缴纳相当于最低工资额60%的社会保险征摊金的优惠。这些措施一定程度上减缓了失业人数的增加，为失业者创造了一些就业岗位，提高了劳动者的社会保障，有利于社会的安定，也使执政党得到了民众的支持。[1](p81)但也有些长期执政的大党老党纲领因不能与时俱进而痛失执政地位，因不断创新而东山再起。如1929年成立的墨西哥革命制度党曾连续执政71年，它曾高举“革命民族主义”大旗进行改革得到了社会各界的普遍支持和拥护。但随着中产阶层和新一代青年人数量的不断增长，他们已不再满足革命制度党的“革命民族主义”纲领中提出的基本要求，与革命制度党产生离心趋势，但革命制度党上层思想僵化、保守，对墨西哥社会和阶级结构的变化缺乏正确认识，没能适时地修改党的纲领和政策来吸引最广大的民众，扩大自己的社会和阶级基础，结果导致党在民众中威望下降，社会基础削弱，支持率降低，在2000年的大选中失去执政地位。2012年8月31日，墨西哥革命制度党候选人涅托赢得大选，这意味着在等待了12年之后，革命制度党重掌政权。这主要得益于涅托的竞选纲领基本上涉及墨西哥目前亟待解决的问题，“变革”口号迎合了选民的情绪[2](p81)。
（二）组织制度建设。
在世界政党发展演进的历史进程中，政党为了保持自身组织的活力和先进性，增强自身的合法性和权威性，必须不断适应社会经济基础和上层建筑变化的需求，不断调整和完善自身的意识形态和价值观、组织结构和功能、活动方式和制度体系乃至外在形象。这种政党自身的变革必须以组织制度化为价值取向，以提高调整的有效性。全球化信息化时代对国外一些长期执政的大党老党的组织建设带来了广泛而深刻的影响。一方面，对政党的组织结构带来了巨大冲击，造成政党的社会基础不稳定、党员数量锐减、党的组织不健全等一系列新问题；另一方面，也使各个政党面临着推进组织变革的前所未有的机遇，并为政党的运作提供了新的技术手段。国外一些长期执政的大党老党在组织制度建设方面不断变革，建设推进党和民众联系的组织制度，不断扩大党的社会基础；加强党员管理制度建设，重视党员队伍素质的提高；创新党内组织运行制度，促进党的基层组织发展；建立应对媒体的制度，塑造政党的良好形象。
（三）反腐败制度建设。
制度建设是反腐败的根本性举措。西方以“无赖假定”为制度设计前提，注重制度的系统性和规范性建设。一般而言，科学有效的制度建立在以下基础之上：第一是制度的系统性，即制度各要素直接彼此连接互相关照，第二是遵守制度的意识和文化，第三是有效的制度执行力。从国外一些长期执政的大党老党反腐败制度经验来看，首先是注重制度的规范性和系统性建设；其次是重视制度的执行力，对腐败实行零容忍；最后是注重加强内外约束机制的构建，使政党时刻处于监督之中。而一些垮台的大党老党具有的共性问题，就是忽视了反腐败的制度建设，从而积重难返，丧失政权。因此，腐败问题关系人心向背，执政党治理腐败必须高度重视制度建设，构建国家廉政体系，发挥监督的综合治理效能，同时，领导层要身体力行、率先垂范，以保证制度的贯彻落实。
（四）党内民主制度建设。
国外一些长期执政的大党老党发展党内民主的基本理念是：通过发展党内民主，打造政党民主形象；通过发展党内民主，提高政党制定科学纲领和政策的能力；通过发展党内民主，完善党内人才的选拔机制；通过制度建设，保障党内民主的实现。其党内民主制度建设的实践探索主要体现在：坚守党内民主理念，提升执政党政治竞争力；完善党内选举制度，促进优秀人才脱颖而出；健全党内民主决策制度，保障执政党决策的科学性；加强党内民主监督制度，维护执政党的纯洁性；党内民主路径的有效选择，避免“民主”陷阱。
（五）执政体制建设。
一些长期执政的大党老党大都实行职能分开的党政关系模式，政党执政但政党本身不是国家机构，党政必须分开。在这种模式下，党对政府主要是一种间接领导，表现为执政党通过党的组织和立法程序控制政府人事和重大决策。执政党并不直接介入政府的具体行政运作。执政党中央各机构都不直接向政府各部门发出指令或决定，政府首脑以行政官员的身份独立行政，不听命于任何来自政府之外的直接指挥。政党执政不采取直接执政方式，而采取间接执政方式。党政分开决定政党执政只能采取选派党的干部担任国家职务、由个人执政、政治官员与党保持距离、与党脱开的间接执政方式。不同于西方一些长期执政的大党老党，苏共执政后，在党的执政体制和党的建设问题上，形成了自己一套独立的、系统的模式。苏共执政方式的严重弊端主要在于党政不分、以党代政，破坏民主、实行专权，违背了执政的民主原则和民主制度。之所以在历史演进过程当中形成了不同类型的政党执政制度，在于不同政党执政所处的具体政治、社会、历史文化以及经济环境有所不同。
（六）社会工作制度建设。
国外长期执政的大党老党通过社会工作制度构建与建设获取执政合法性的经验与教训，建立密切联系民众的社会工作制度，形塑政党的亲和力；建立健全社会利益表达与整合机制，提高政党协调社会矛盾的能力；完善政党的民族宗教文化体制，化解执政合法性危机；建立政党与社会组织的沟通合作机制，构建政党的社会支持系统；完善社会保障制度与社会公共服务体系，增强执政的有效性。
三、国外一些长期执政的大党老党制度建设的若干规律及对中国共产党制度建设科学化的启示
党的十七届四中全会第一次提出要不断提高党的建设科学化水平这个命题[3]。提高党建科学化水平，本质要求是规律性。符合规律是党建科学化的核心。塞缪尔·P.亨廷顿描述了政党自身的发展、进化过程：“政党发展的过程常常包括四个阶段：宗派活动期、两极分化期、扩张期和制度化期”[4](p400)。对长期执政的大党老党来说，政党发展的核心价值在于追求政党的可持续发展，即实现政党制度化，以保持自身发展的稳定以及生命力的延续和持久。
政党制度建设科学化，是指政党为适应客观环境变化及社会发展的需要，通过制度化的方式不断对纲领政策、组织结构、领导体制、阶级基础和社会基础进行调整，使政党运行实现规范化和科学化。政党制度建设科学化是政党长期发展必须考虑的一个重大理论和实践问题。政党的制度建设科学化是政党变革的一种方式，有重塑政党规范的作用。严格来讲，政党规范是在政党政治实践中形成的客观政治事实，不是主观臆造的结果；而政党的制度是人为设计来进行形塑政党内部互动关系的稳定性约束，是一种具有根本性的政党规范。随着政党政治的发展，客观存在的政党规范必然有某些与现行政治运行相冲突的内容和形式，进行系统性、科学化的政党制度建设则是政党存在和发展的必然要求。
推动中国共产党制度创新，也是由制度的重要性决定的。在执政党建设中，制度创新具有关键作用。党的制度创新必定是在兼顾、维持与变革的过程中渐进地推进的；必定是在对社会和自身发展的控制力许可的范围内推进和发展的；必定是在中国共产党组织特性所决定的空间内展开的。国外一些长期执政的大党老党制度建设的经验教训，对推进中国共产党制度创新，实现制度建设科学化，提供了几点规律启示：
（一）纲领章程科学化，提升意识形态的引领力。
政党的纲领章程是政党公开树立起来的一面旗帜，表明了政党的奋斗目标和方向，引领着党员和民众为了政党的目标而奋斗。长期执政的大党老党应重视纲领章程的与时俱进。政党意识形态和执政理念是一个政党所代表的阶级利益、价值观、政治倾向等的集中反映，是政党纲领、行为取向的理论依据。不可否认意识形态和执政理念固有的阶级性和继承性，但作为执政党，要充分认识到意识形态的主观性和调适性，使执政党意识形态能够反映且代表绝大多数人的利益。在现实政党政治中，政党意识形态通常会以纲领、政策的形式表现出来；执政党能够代表最多数公民的利益诉求，在一定程度上要求执政党意识形态和政策之间有适度的弹性空间。
（二）组织制度科学化，提高组织的统一性和内聚性。
制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。一个组织的适应性越强，越是复杂，越是不单纯代表一些特定集团的利益，越是具有统一性和内聚性，它的制度化水平就越高，反之亦然。大党老党由于长期执政，对国家政治、经济、文化等各种资源具有先占性的优势，因而往往会出现党员们试图通过占据官僚职位以获取庇护资源的“政党官僚化”；另一方面会出现政党为了更好地控制官僚机构而试图将整个官僚阶层或尽可能多的官僚精英纳入党内的“官僚政党化”现象。无论是“政党官僚化”还是“官僚政党化”，都是“政党制度化变异”的体现，这种变异严重妨碍、影响甚至削弱了政党制度化功能的发挥。执政党的组织制度建设，要根据变化着的形势，对组织结构作相应的调整，通过科学的组织制度建构一个促使干部能上能下、能进能出、充满活力的激励和更新机制。这是执政党保持生机活力得以持续执政的必要条件。
（三）反腐败制度科学化，树立执政党的政党信任。
腐败是侵蚀政党合法性的危害因素之一。长期执政的大党老党权力缺乏有效约束，既得利益者极力反对反腐改革，往往导致权力异化、腐败常态化。除此之外，执政党权力高度集中、过度干预经济、钱权交易密切等，都是腐败滋生之源。政党反腐，彻底的政治决心是必不可少的。所谓政治决心，即既要有彻查腐败问题的决心，又要以身作则，以正党风。同时，严格政党监督反腐体系——制度反腐，是根本性的预防和反腐举措。通过制定规章，调整机构、整合职能，以制度化的手段构建一个严密有效的监督反腐倡廉机制。
（四）党内民主制度科学化，增强执政党的活力。
国外不同类型的长期执政的大党老党在发展党内民主制度方面有其一般性规律，即通过加强党内民主的制度建设，促进党内民主运作的制度化、规范化和法制化。党内民主制度有助于充分发挥执政党的利益表达和利益整合功能。从长期执政的大党老党来看，它们大都把“提高党员民主意识，尊重和保障党员民主权利”作为党内民主发展的着力点，并不断完善民主程序，引入竞争和选举机制，以提高执政党的权威性和合法性。这不仅打破了米歇尔斯的“组织处处意味着寡头统治”的“寡头统治铁律”[5](p351)，而且激发了党内的生机活力。不少长期执政的大党老党还提倡通过“网络对话”畅通党内言路，提高基层党员的参与程度和层级，不断发展党内民主。同时，在全球化和信息化时代，执政党还要善于应用互联网平台，实现党内信息的快捷沟通，使党员能够在网上进行方便、快捷的大范围交流；尝试减少或者取消党的中间管理层次，压平组织机构，推行网络化的组织结构形式。
（五）执政体制科学化，构建和谐的党政关系，提高执政力。
执政党与政府之间的关系是执政党处理党政关系的核心。政党执政后，推进“政府—政党”关系的现代化，要明确执政党与公共权力的界限，是政府而不是执政党在直接实施执政行为。中国共产党执政体制的科学化要求：“党的行为规范化”、“政权机关的行为规范化”、“司法机关的行为规范化”。“党的行为规范化”，就是党的领导要总揽全局，协调各方，密切联系群众，这是对党的一个领导行为作出的规范；“政权机关的行为规范化”，就是人大、政府这些政权机关，要坚持必须从人民的利益出发，按照人民的要求去立法。“司法机关的行为规范化”，就是全面落实依法治国的基本方略，推进科学立法、严格执法、公正执法这样一个程序，就是工作法制化。[6]必须加强以执政能力建设和先进性建设为主线，积极探索在新形势下坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式。
（六）党的社会工作制度科学化，增强执政党的执政合法性。
维护、加强执政的合法地位是政党执政过程中的关键问题。执政党联系民众，构建和谐的党群关系，具体来讲，就是要扩大政党的代表性，发挥党员的主动性；与社会组织形成沟通合作机制，运用科学信息技术来建立科学化的政党社会工作机制；妥善处理涉及政治层面的民族宗教问题等。政党要不断推动其与社会互动的制度化水平，形成政党的社会支持系统，获取执政的合法性。建立并完善民众代表机制、沟通机制，社会利益的表达机制和与协调整合机制，以保证能够不断代表选民利益，实现利益整合与协调。
执政党的制度建设是重大的理论问题，更是重大的实践问题，在政党政治日益发达的今天，政党的制度建设已经成为一个不容忽视的全球性问题。作为长期执政的大党老党，中国共产党应以宽广的世界眼光、全球胸怀，深刻把握长期执政的大党老党制度建设的基本规律，提高中国共产党的制度建设科学化水平。
参考资料：
[1]周敬青，陈小斌.“莱茵模式”发展现状研究[J].上海行政学院学报，2010，（5）.
[2]靳呈伟.墨西哥革命制度党重新执政的初步思考[J].重庆社会主义学院学报，2013，（2）.
[3]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].北京：人民日报，2009-09 -27.
[4][美]S·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.
[5][德]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律：现代民主制度中的政党社会学[M].天津：天津人民出版社，2003．
[6]李君如.党建科学化的三层含义制度建设的四个层面[EB/OL].http://theory.people.com.cn/2011-07/25//GB/15243588.html，2011-07-25.
责任编辑 张晓予
D05；D26
A
1003-8477（2014）01-0034-05
周敬青（1969—），女，中共上海市委党校党史党建部副主任、政党研究所副所长，教授，博士。
2012年度国家社会科学基金重大项目“国外执政党治党理政比较研究”（12&ZD078）阶段性研究成果。
