省域副中心视域下宜昌学前教育发展策略

张先勇 聂 春

（1．2．湖北三峡职业技术学院，湖北 宜昌 443000）

作为近代城市，宜昌开埠时是一个人口仅有2万人的小城。从上世纪九十年代到二十一世纪初，随着宜昌地、市合并和三峡工程开工建设，宜昌城区人口迅速增加到了50万人，建成区也达到了40多平方公里。2003年，国务院批准的《湖北省城镇体系规划》明确将宜昌定位为“省域副中心城市”。2006年，《湖北省经济和社会发展第十一个五年规划纲要》继续明确了宜昌省域副中心城市的定位。省域副中心城市定位加速了宜昌城镇化进程，到2010年，宜昌中心城区建成区面积拓展到100平方公里，常住人口增加到123万，完成了由中等城市向大城市的转型。

上世纪九十年代中后期，由于企业改制和民办幼儿园的兴起等原因，很多单位和部门幼儿园逐步停办。进入二十一世纪后，随着社会结构的变革和转型，宜昌民办幼儿园迅猛发展。截至2011年4月，宜昌共有幼儿园408所，其中民办就有362所，占总数的88．73%。［1］宜昌学前教育要符合省城副中心城市发展的定位，必须立足当前，着眼长远，实现科学发展。

一、宜昌学前教育发展现状

（一）幼儿园基本情况

截止2011年底，全市共有幼儿园408所，其中城镇幼儿园有325 所，占幼儿园总数的7 9．66%，农村幼儿园83 所，占幼儿园总数的2 0．34%；公办幼儿园46所，全部分布在城镇，占幼儿园总数的11．27%；民办幼儿园362所，占幼儿园总数的88．73%。全市在园幼儿总数74402人，其中公办在园幼儿数17674 人，占总数的2 3．75%，民办在园幼儿数56728人，占总数的76．25%。全市幼儿园占地面积68．95万平方米，校舍总面积42．04 万平方米，教学设备总值14152万元。全市办园规模在100人以下的有119所，占总数的29．17%，其中50人以下的有33所，占总数的8．08%，100～500人的269所，占总数的65．93%，500人以上的20 所，占总数的4．90%。［1］

（二）教职工基本情况

截止2011年底，宜昌市幼儿园共有教职工7283人，其中公办幼儿园1896人，占教职工总数的26．03%，民办幼儿园5387人，占教职工总数的73．97%。幼儿园专任教师共有3743人，其中公办幼儿园有2433人，占专任教师总数的65%，民办幼儿园有1310人，占专任教师总数的35%；公办幼儿园教师中在编在岗的995人，占专任教师总数的26．58%。专任老师中具有本、专科学历1727人，占专任教师总数的46．14%，具有中专（高中）学历1920 人，占专任教师总数的5 1．30%，只有初中学历96人，占专任教师总数的2．56%。［2］

（三）幼儿园等级分类情况

截止2011年4月，全市共有等级幼儿园208所，其中省级示范幼儿园13所，全为公办；市级示范幼儿园12所，全为公办；一级幼儿园57所，其中公办9所，民办48所；二级幼儿园59所，其中公办3所，民办56所；三级幼儿园67所，其中公办5所，民办62所。全市共有未评级幼儿园200所，其中公办4所，民办196所。［3］

（四）财政投入情况

在2010年，全市向公办幼儿园财政拨款共计2725万元，其中在职人员工资1686万元，占总额的61．87%，退休人员工资582万元，占总额的21．36%，其他费用457万元，占总额的1 6．77%。［4］

（五）入园率情况

截止2011年底，全市学前一年教育毛入园率为84．21%，学前两年教育毛入园率为73．86%，学前三年教育毛入园率64．02%。［4］

二、宜昌学前教育发展过程中的主要问题

（一）学前三年教育毛入园率总体偏低，区域间学前教育发展不平衡

统计资料显示，至2011年底，全市学前三年教育毛入园率为64．02%，和同为省域副中心城市宁波的99．20%［5］、青岛的94．70%［6］相比还有较大差距，这也意味着全市尚有35．98%的幼儿没有为接受义务教育做好充分准备。据了解，到2011年底，宜昌市域内的当阳市、枝江市和西陵区三地学前三年教育毛入园率分别为90%、93%和95%，而五峰县、长阳县和点军区三地分别为45%、55%、65%，一个特别的案例是兴山县竟然有3个乡镇没有幼儿园。［7］显然，宜昌区域间学前教育发展明显不平衡，山区和农村学前三年教育毛入园率亟待提高。

（二）缺乏系统长远的科学规划，导致学前教育发展和宜昌城镇化进程越来越不相适应

一是区域布点不均，扎堆现象严重。西陵区积聚了中心城区近一半的幼儿园。其中，肖家巷路在不到500米的范围内就有4所幼儿园，而伍家岗区域幼儿园相对稀少，幼儿入园多有不便。二是优质资源过分集中，不能充分发挥辐射带动作用。比如，宜昌中心城区15所省、市级示范幼儿园［3］，绝大部分集中在西陵区，难以影响和带动伍家、东山、点军、猇亭等区域幼儿园的发展。三是没有民办幼儿园发展规划，民办幼儿园发展良莠不齐，部分民办幼儿园有待整改。

（三）公办幼儿园数量不足，管理体制不顺，运行机制不活，不能形成学前教育主导力量

宜昌公办幼儿园占总数的11．27%，在园人数占总数的23．75%，这和全国公办幼儿园占总数的40%，在园人数占总数的60%的平均水平［8］相比，和同为地级市的无锡公办幼儿园的75%［9］相比，差距十分明显。

多年以来，宜昌公办幼儿园一直分为教育部门办、集体办和其他部门办等几类。而正是部门办园所形成的多头管理制约着宜昌公办学前教育的统筹协调和办园水平的提高。例如，市直11所幼儿园就涉及10家管理部门和单位。而且，公办幼儿园事业单位性质、教职工在编身份以及相应分配制度又不能随意改变，最终只有在部分拨款、部分收费状态下勉强维持运转。同时，在部门办园、多头管理体制下，其办园形式、用人机制、分配制度等方面都受到很大制约，致使其运行机制不活。退休养老、进人无编、教师年龄老化等问题困扰着公办幼儿园及其主管部门。据调查，全市没有一所公办幼儿园在本部以外区域开设分园或形成品牌连锁。这意味着公办幼儿园缺乏足够的影响力和辐射力，公办幼儿园的主导地位和作用不能有效发挥。

（四）优质幼儿园相对偏少，部分幼儿园办园条件有待改善

统计显示，宜昌三级及以上幼儿园208所，占幼儿园总数的50．98%，其中省、市级示范幼儿园25所，仅占幼儿园总数的6．13%。未评级幼儿园200所，占幼儿园总数的49．02%。如果严格按照湖北省幼儿园办园水平综合评估标准执行，全市须整改的幼儿园有164所，条件太差应当退出的有28所，没有许可证应予取缔的有28所。［7］这和无锡省、市优质幼儿园占比达到75%［9］，宁波乡镇中心幼儿园建园率和标准化达标率均为100%［5］情况相比，差距很大。

（五）学前教育发展经费严重不足，财政投入分配不尽合理

2011年，宜昌各级财政拨付给25 所公办幼儿园经费共计2725万元，约占全市财政性教育经费的1．10%，其中人员工资占比83．23%，事业发展经费占比16．77%。其余21所公办幼儿园自收自支，没有财政拨付经费。这和同年度宁波学前教育经费占同级财政性教育经费比例达到5%以上、不举办高中段教育的县（市、区）占比达到10%以上相比［5］，宜昌学前教育发展经费显得严重不足。统计资料显示，宜昌各地各级政府对学前教育的财政投入全部集中在公办幼儿园，没有数据证明政府向民办幼儿园进行过投入。［4］这意味着在宜昌民办幼儿园就读、占总数76．25%的幼儿及其家庭没有享受到政府财政性补贴，说明政府财政投入分配不尽合理，没有完全体现出公共财政的公益性和普惠性。

（六）师资队伍问题突出，保教水平有待提高

一是教师数量总体不足，部分地区幼儿园师生比严重失调。如严格按照有关标准执行，截至2011年底，仅宜昌中心城区就需要补充幼儿教师1024人。［2］山区和农村地区部分幼儿园师生比失调严重，个别地方居然达到了骇人听闻的1：26。［10］二是取得教师资格证和具有幼师专业背景的幼儿教师不仅人数相对偏少，学历总体偏低，而且在分布上失衡。全市幼儿园专任教师共3743人，其中有教师资格证的2291人，只占专任教师总数的61．21%；有幼师专业背景的教师2185人，只占专任教师总数的58．38%；有专科以上学历的教师1727人，只占专任教师总数的4 6．14%。［2］从优质教师分布情况来看，城市情况较好，农村很差；公办情况较好，民办较差。例如，属于宜昌山区县的兴山和五峰，有幼师专业背景的教师分别只占专任教师总数的27．03%和3 7．21%，而宜昌中心城区却达到了81．82%。［2］三是由于待遇不高，身份不定，条件不好，许多民办幼儿园，尤其是山区和农村民办幼儿园专业教师流失严重，进而代之以非专业和不合格人员充数，致使保教水平低下，“小学化”倾向、“保姆式”教育应运而生。

三、构建与省域副中心城市相适应的宜昌学前教育发展网络

显然，宜昌进入新的历史发展机遇期，学前教育的“自发发展”和“自主发展”已经不能适应省域副中心城市发展需要。在今后一个时期，宜昌学前教育应该坚持公益性和普惠性发展原则，以“增量、提质、均衡、多元”为发展路径，以构建学前教育发展网络为基本策略，加快科学发展步伐。

（一）以公益性和普惠性为构建原则

以普及学前三年教育为目标，以满足广大群众需求为导向，以给适龄幼儿提供普惠优质学前教育机会，保障其健康快乐成长为宗旨，以政府主导、社会参与、公办民办并举为方针，构建符合省域副中心城市发展要求，符合宜昌市情、覆盖城乡、布局合理、体制完备、机制协调、群众满意的学前教育公共服务体系。

（二）以“增量、提质、均衡、多元”为构建路径

“增量”就是增加幼儿园数量，也包括通过改善条件等办法增加小规模幼儿园幼儿入园数。“增量”是普及的基础，更是普惠的基础，“增量”是大势所趋。宜昌学前教育增量的重点，是增加公办幼儿园或具有公益性质的幼儿园，使之达到甚至超过全国公办幼儿园占总数40%、在园幼儿数占在园总数60%的平均水平。

“提质”就是提高保教质量，提高办园水平。“提质”就是扩大学前教育优质资源，满足广大群众对学前教育日益优质化的需求。对幼儿园来说，一是资质条件、园所状况、设施设备等办园硬件要达到相应标准，实现办园条件规范化；二是园所规模、人员配置要符合相应标准，尤其是要大力提高师资队伍专业水平和整体素质，实现保教队伍专业化；三是有科学的办园理念和办园行为，主要是保教行为要符合儿童身心发展规律，无早期定向培养、“小学化”、“学科化”倾向等，实现保教过程科学化；四是高度重视安全防护和卫生保健，并有完善的办法和措施，实现安保要求具体化。

“均衡”就是通过科学规划，结合实际合理发展。“均衡”内涵至少包括三个层面，一是地域概念上均衡，就是根据人口出生及其流动趋势，科学预测，确定规模，合理布局；二是办园类别上均衡，就是在不同办园性质、不同办园层次上均衡，主要是公办幼儿园与民办幼儿园之间均衡；三是办园过程中均衡，就是保教过程中各个环节、各个方面均衡，主要是保育与教育均衡。当然，均衡不是“削峰填谷”，降低水平，而是齐头并进，共同提高。

“多元”就是为了满足广大居民日益增加的多样化、个性化需求而实施的多形式办园、多样化办园。就是社会参与、公办民办并举，就是普遍需求与特殊需求相结合，就是在法律政策范围内，允许不同投资类型幼儿园的产生和存在，允许不同办学方式的产生和存在，以尽可能扩大学前教育资源，尽可能使学前教育资源得到合理充分利用。

（三）以政府统筹为主构建覆盖城乡的学前教育发展网络

1、摸清情况，掌握动态，构建学前教育基础信息网络。要充分利用信息化手段，构建村（社区）、镇（乡、街道）、县（市、区）、市四级学前教育信息平台，涵盖幼儿基础信息、幼儿园基本信息、组织管理信息、经费投入信息、师资保障信息、科学保教信息、安全监管信息等方面内容，实现动态跟踪管理，做到家底清、情况明、信息准。

2、加强领导，落实责任，构建学前教育管理协调网络。明确市级政府领导规划、政策制定、指导扶持责任及其落实措施；明确县级（市、区）政府主体责任及其落实措施；明确乡镇级（街办）政府目标分解责任及其落实措施；明确幼儿园和家长自身责任及其落实措施。明确各级教育行政部门的主管主导责任；明确各级相关部门的分工协作责任。市、县（市、区）政府应分别建立学前教育联席会议制度，统筹协调本地区学前教育改革发展工作。

3、加大投入，拓展渠道，构建学前教育经费来源网络。加大各级政府对学前教育的投入，争取财政拨付经费占同级财政性教育经费比例达到5%以上，不举办高中段教育的县（市、区）达到10%以上；争取到2015年，财政拨付经费占同级财政性教育经费比例达到8%以上，不举办高中段教育的县（市、区）达到12%以上。设立市、县（市、区）两级政府学前教育教师培训、扶贫帮困专项经费项目。制定并落实政府对民办幼儿园的优惠、补助、奖励等引导性政策。支持、鼓励、引导社会力量兴办、资助学前教育并依法拓展相关渠道。

4、周密规划，合理布局，构建优质幼儿园区域辐射网络。合理布点，新增、改扩建、重组一批公益性、普惠性幼儿园和乡镇（街办）中心幼儿园，基本形成县（市、区）—乡镇（街办）—村三级学前教育网络，力争全市学前教育三年毛入园率达到80%以上。各地应当依据区域发展规划有计划创建若干所省级、市级示范幼儿园，推动乡镇（街办）中心幼儿园和其他条件较好的幼儿园升级创牌，充分发挥其辐射带动作用，力争到2020年，95%以上幼儿园达到三级及以上等级办园标准，全市学前三年毛入园率达到95%以上。

5、优化队伍，提高待遇，构建学前教育师资保障网络。按照国家相关标准，实行幼儿园园长、教师持证上岗制度，实行保教人员资格准入制度。公办幼儿园面向社会逐步择优配齐专任教师，实行合同管理；民办幼儿园自主配备，由业务主管部门备案监管。健全幼儿教师培养体系，推动本地高校开办大专层次幼教专业。将幼儿教师培训纳入基础教育教师继续教育规划，建立市—县（市、区）—乡镇（街办）三级培训和实训网络。免费培训山区农村幼儿教师带头人，并按一定比例逐步构建山区农村幼儿教师骨干队伍。依法保障幼儿教师在进修、评先、职称评聘、社会保障、休假等方面合法权益。通过多种途径和办法提高山区农村幼儿教师待遇，稳定教师队伍。

6、遵循规律，发挥优势，构建学前教育科学保教网络。构建“县（市、区）教育局—乡镇（街办）中心幼儿园—村（社区）办幼儿园、学校办幼儿园或个体办幼儿园”业务管理链条。条件成熟的地方可以探索业务统一要求、教师统一调配、考核统一认定、师资统一培训等管理办法。条件不够成熟的地方可以考虑在课程设置、教材配备、保教规范等方面统一要求，或者探索更符合当地实际、切实可行的管理模式。

7、监测监控，层级问责，构建学前教育监管问责网络。由县（市、区）政府相关部门主导构建各级幼儿园食品、卫生、车辆、设施设备、儿童用品、周边环境等实时监测监控系统，落实各级各类人员监管责任和措施，实行监管层级问责制。完善收费监管渠道，实行收费公示制，坚决制止、查处乱收费行为。健全各级学前教育政务督查、教育督导、群众监督机制。

构建与省域副中心城市相适应的宜昌学前教育发展网络，宜昌各级政府和学前教育工作者要周密考虑，细致策划，立足现实，兼顾长远。文中所述宜昌学前教育发展网络由七个子系统组成，每个子系统还要在实践中继续深入探索，展开研究，再充实，再丰富，再发展，进而形成与省域副中心城市相适应、相配套、相吻合的宜昌学前教育发展体系，推动宜昌学前教育事业迈上新的台阶。

［1］宜昌市教育局．宜昌市幼儿园基本情况统计表［Z］．宜昌：宜昌市教育局，2012－05．

［2］宜昌市教育局．宜昌市幼儿园教职工情况统计表［Z］．宜昌：宜昌市教育局，2012－05．

［3］宜昌市教育局．宜昌市等级幼儿园统计表［Z］．宜昌：宜昌市教育局，2012－05．

［4］宜昌市教育局．宜昌市学前教育工作情况汇报［Z］．宜昌：宜昌市教育局，2012－05．

［5］宁波教科网．《宁波市中长期教育改革和发展规划（2011－2020年）》解读［EB／OL］．宁波教科网，2011－04－25．

［6］杨红．青岛加快学前教育改革2015年幼儿入园率97%［EB／OL］．人民网，2011－05－06．

［7］宜昌市教育局．宜昌市加快学前教育发展的几个问题分析［Z］．宜昌：宜昌市教育局，2012－05．

［8］林露．我国公办幼儿园占总数40% 在园人数占60%［EB／OL］．人民网．2010－12－02．

［9］凌军辉．江苏无锡全面普及学前3年教育，入园率达99．6［EB／OL］．新华网．2010－12－06．

［10］唐太明．关于我县学前教育存在的问题及建议［EB／OL］．兴山县人民政府门户网站，2011－07－19．