论“五位一体”总布局视域下的政府职能转变

孙 磊 李卓垚

（1．湖北医药学院，湖北 十堰 442000；2．湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062）

政府职能是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），把转变政府职能放在重要位置，并对此作了系统、全面的阐述。

一、中国特色社会主义五位一体：新形势下政府职能转变的总要求

（一）中国特色社会主义五位一体的内涵

党的十八大报告明确指出，要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”［1］。五位一体是相辅相成、有机联系的。在经济方面，突出转变经济发展方式；在政治方面，始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一；在文化方面，要坚持高度的文化自觉和文化自信，构建文化强国；在社会方面，始终以保障和改善民生为重点，让改革发展成果惠及全社会；在生态文明建设领域，全面推进绿色发展、循环发展，建设美丽中国。十八大报告确定的五位一体总体布局，为夺取中国特色社会主义新胜利，实现全面建成小康社会奋斗目标指明了正确的发展路径。它反映了中国共产党人对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个方面的认识达到了前所未有的新高度。

（二）五位一体总布局对政府职能转变的总要求

1、转变行政理念，构建服务政府。《决定》指出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”［2］服务型政府建设，具体来说，就是要着力解决新时期新阶段中国社会发展面临的教育、医疗、公共卫生、就业、社会保障等新问题，由“管制政府”向“服务政府”转变。过去在全能政府体制下，政府权力全面介入经济、文化、社会等领域，直接参与经济活动，干预和管制微观经济主体，政府的“有形之手”触及社会的各个方面，整个社会笼罩在公共管制的网络中。由“管制政府”向“服务政府”转变，实际上是政府行政理念的转变，政府职能重心由统治转向服务，应把为社会公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。［3］

2、转变行政方式，建设法治政府。从“五位一体”总体布局的视角审视，转变政府职能，要重新界定政府的职责权限和功能定位，推进法治政府建设。市场经济是法治经济，要求市场的主体资格、行为规范等必须严格纳入法治的轨道。政府职能是通过对公共权力的占有和实施来实现的，政府职能的转变和政府职能的实现，要求加强对权力的监督。然而，权力天然具有腐蚀性、扩张性，缺乏有效制约的权力必然导致腐败。改革开放30多年来，中国政治体制和行政体制改革不断深化，特别是法治建设地持续推进，对政府权力的制约机制也在不断完善。但是，现实生活中，由于政府职能转变不到位，政府干预经济活动、社会活动的现象还普遍存在，政府运行过程中效率低下，资源浪费、环境污染、贪污腐败等现象依然比较严重，这都影响着政府改革与职能转变的成果，也影响政府自身的形象和公信力，服务型政府必然是法治政府。［4］

二、简政放权与优化权力结构：政府职能转变的重点

（一）简政放权：放而不乱与“放”“管”结合

如何做到简政放权，一是要做到放而不乱。其核心涉及到三个方面：第一，政府向市场放权，凡是市场能办的，尽可能交给市场，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。第二，政府向社会放权，充分发挥社会自治的力量，发挥社会组织化解、释放和缓冲矛盾和风险的作用，凡是适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。通过上述两个方面的放权，可以实现政府与市场、政府与社会之间的权力边界清晰化，政府放掉不该管、管不了也管不好的方面，把精力放在应该管住和管好的方面。第三，中央政府向地方政府下放权力，调动地方主动性，释放地方活力。二是要做到“放”“管”结合。中国行政管理学会副秘书长张定安用“放”和“管”两个轮子来比喻政府职能转变的两个方面。展开讲，“放”就是放权力、放责任、放利益、放前置、放门槛；“管”就是管宏观、管战略、管标准、管政策、管监管。通过“放”来构建服务政府，通过“管”来构建法治政府。

（二）优化权力结构：科学“分权”、合理“厘权”、严格“督权”

权力结构不合理、不科学是我国新形势下政府转型与改革面临的突出矛盾和问题。为此，《决定》提出了构建“决策科学、执行坚决、监督有力”的权力运行体系的目标和“健全惩治和预防腐败体系”的任务。由于包括历史和现在在内的特殊国情，我国难以照搬西方政治体制的立法、司法、行政的“三权分立”，但并不意味着我国的行政权力可以不受制约。［5］（P298－308）优化政府权力结构需要从三方面努力。一是科学分权。要适当分解行政部门的决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约，又分工负责、相互协调的结构，最大限度地防止权力独揽和权力滥用现象发生。同时，政府要向市场、企业、社会、地方放权。十二届全国人大二次会议上李克强总理在《政府工作报告》中指出：“深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。”［6］二是合理“厘权”。要围绕政府权力归属展开研究，进一步界定政府职能，明晰权力边界，列出权力清单。三是严格“督权”。要做到严格“督权”，须建立健全以大部门制为重点的行政决策系统；建立法定化、专业化的行政执行系统；建立权威性的行政监督系统。与此同时，强化多种监督方式，使之形成合力。按照马克思主义的基本观点，社会中各种形式的利益关系是人类社会最基本的关系，是维系一个社会的最基本的本质的、经常的关系。从计划经济到市场经济的转型，就出现了利益的分化与重组。［7］（P2）因此，优化权力结构还必须破除部门利益。

三、五管齐下：“五位一体”总布局视域下政府职能转变的现实路径

“五位一体”总布局下政府职能的转变可以从经济、政治、社会、公共财政、生态保护五个维度着力：

（一）健全宏观调控：正确处理政府与市场的关系

党的十八届三中全会在理顺政府与市场的关系方面有了新突破，指出：“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这凸显了强烈的市场导向。当然，市场起决定性作用，并不意味着政府就无所作为。王绍光和胡鞍钢认为：“市场经济并不是自然性、自发性和自恰性，即市场不是自然而然形成的，不能自发的完善，需要政府的干预，尤其是中央政府的干预。”［8］（P56）健全宏观调整，正确处理政府与市场的关系，主要从两个方面努力：一是减少和规范经济领域的行政审批权。全面推进行政审批制度改革，落实非公经济新36条，进一步激活民营经济发展的潜力。二是进一步打破行业垄断。尽快破题垄断行业改革，尤其是打破行政垄断。在推进城镇化建设和转型的背景下，尽可能在基础设施和公用设施建设方面引入竞争机制。

（二）推进参与政治：正确处理政府与公民的关系

现代法治国家就是要积极推进参与型政治。一是建立利益表达与实现机制，使不同群体和个人的利益得到表达与满足。二是以公开透明为重点，建立完善行政职能的法律赋权与法律监督机制。扩大各层次各领域公民有序政治参与，要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。要发展基层民主，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，构建参与型政府。三是要提高公民自身参与公共政策的能力，鼓励公民参与公共政策的制定。

（三）培育社会资本：正确处理政府与社会的关系

正确处理好政府与社会关系，一是积极培育社会资本。社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的社会资本。［9］（P190）因而，积极培育和发展各类民间组织，把公共服务和社会管理职能重心向下移，进一步推动社会自治。二是变革社会治理模式，支持和鼓励社会力量参与社会管理，提高社会治理水平。三是引入公共服务第三方外包。公共服务的第三方外包属于“新公共管理”的一种形式，公共服务的外包已成为当前的重要理论和现实议题。2013年7月，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务问题，指出要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。十八届三中全会明确指出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”［10］。

（四）改革财政体制：正确处理中央政府与地方政府的关系

应按照构建公共财政体制的要求，推进政府职能转变。第一，正确划分事权与财权，建立事权和支出责任相适应的财政制度。以公共服务为导向，理顺中央地方关系，进一步放权地方，明晰中央和各级地方政府的公共服务职责，合理、科学划分各级政府的财政权限。第二，优化中央与地方财政支出结构。将一些属于中央事权但地方财政承担支出的项目，划归中央财政支出，由中央财政承担；属于地方政府事权范围的一些事务的决策权，中央应尽量少干预、不干预或在出台新的减收增支政策时，充分考虑地方财政的承受能力，对不同地区的不平衡差异进行区别对待。优化公共财政支出的结构，当前财政支出的重点要转向公共安全、基础教育、公共卫生、社会保障等民生事业上来，以公共财政为约束，推动政府职能转变。

（五）强化环境保护：正确处理绩效考评与生态保护的关系

政府要强化环境保护监管、完善生态修复制度，正确处理绩效考评与生态保护的关系。所以，一要明确政府的生态责任，推进建立绿色GDP考评体系，尽可能实行体现生态文明要求的考核办法和奖惩机制。二要完善政绩考核评价体系。应改变不符合政府职能转变要求的政绩考评方式，克服GDP至上的导向。在生态环境、资源节约等方面，要有可衡量的硬性考评。要用发展的、全面的视角，引导干部正确处理短期与长远的关系，消除追求短期政绩的行为。要引导各地因地制宜开展政绩考评工作。

政府职能转变不是一朝一夕的权宜之举，不是一招一式的增减收放，而是因时因势的发展变化所决定的，是整个治理体系和治理能力的深刻变革。转变政府职能是一项系统工程，要抓好若干关键环节，当前要构建几个体系：一是构建以事中事后监管为主的市场监管体系，二是构建门槛更低的法人准入制度体系，三是构建多元化公益服务体系，四是构建以维权促维稳的社会治理体系。此外，也要借鉴西方发达国家政府改革的有益做法，从而为推进政府职能转变提供参考。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［R］．北京：人民出版社，2012．

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［R］．北京：人民出版社，2013．

［3］尹红，邓文武．法治视域中的政府职能转变［J］．湖南广播电视大学学报，2012，（4）．

［4］王俊华．加快政府职能转变的几点思考［J］．经济研究导刊，2012，（32）．

［5］迟福林．改革红利［M］．北京：中国经济出版社，2013．

［6］2014年政府工作报告（全文实录）［EB／OL］．http：／／cpc．people．com．cn／n／2014／0305／c64094－2453619 4－4．html．

［7］桑玉成．利益分化的政治时代［M］．上海：学林出版社，2002．

［8］［韩］咸台灵．中国政党政府与市场［M］．北京：经济日报出版社，2002．

［9］［美］罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来［M］．王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001．

［10］朱旭峰，矫其原．竞争驱动下的公共服务第三方外包——“新公共管理”在中国地方政府的实际［J］．人民论坛·学术前沿，2014，（23）．