“一国两制”台湾模式的构想——从借鉴“联邦制”经验的视角出发

邓小冬

(厦门大学台湾研究院，福建 厦门 361005)

“一国两制”是实现国家统一的最佳模式和道路，但运用到台湾问题上，却遇到了困境，台湾方面对“一国两制”持否定或怀疑态度。台湾“总统”马英九2014年6月在接受台湾媒体采访时就说到:“不管中国大陆对香港‘一国两制’承诺做不做得到,‘跟我们无关’。且台湾跟香港‘完全不一样’，不能拿来做任何比较，不接受拿香港的情况设想台湾未来。”[1]这就使得在解决台湾问题上要对“一国两制”的具体模式设计做出相应的调整和拓展。“一国两制”和“一个中国”的原则并不排斥以联邦制实现国家统一。在实现两岸统一的问题上，可以借鉴联邦制经验，推动“一国两制”的台湾模式兼具联邦制特色。

一、联邦制可借鉴的原因

只要存在现实和理论上的可能，“一国两制”和“一个中国”的原则并不排斥以联邦制实现国家统一。[2](P216)但我国的具体国情决定了不能照搬照抄联邦制模式，只能在当前单一制的体系下，借鉴联邦制的特色，使“一国两制”的台湾模式体现出更大的包容性与可行性。

(一)联邦制模式不能生搬硬套地用于解决两岸统一问题

1、中国有着单一制结构形式的传统，“大一统”思想可以说是中华民族的永恒信念。邓小平在谈到台湾为什么要同大陆统一的问题时,曾一针见血地指出:“这首先是个民族问题,民族的感情问题。凡是中华民族子孙,都希望中国能够统一,分裂状态是违背民族意志的。”[3](P170)

2、与世界上实行联邦制的国家不同，我国历来是一个统一的单一制国家，而这些联邦制国家是先有联邦后组成国家。若实行联邦制，必将使我国稳定统一的局面受到影响，造成社会成本的上升。

3、当前大陆与台湾之间的权力地位不对称，实力对比差距明显，大陆在国际上居于主导和优势地位。[4](P4)在20世纪80年代，从事联邦制研究的学者里克(William H.Riker)和莱姆科(Jonathan Lemco)对联邦制的结构与稳定的关系进行了分析，认为成员单位少和特大规模的成员单位的存在是联邦的真正危险。[2](P215)按照此种理论，台湾地区和大陆共同组成的联邦必然是一个高度非均衡的联邦。若按此种情形组成联邦，由于具备了导致联邦不稳定的两个结构特征，则一开始就注定最终要解体。

(二)联邦制可借鉴的原因

美国学者伊拉扎曾说：“使用联邦主义原则并不必然意味着建立传统意义上的现代联邦制国家的联邦制度。”[5](P14-15)我国并不适合实行联邦制，但可以在现有体制的基础上借鉴联邦制的经验。

1、能够体现“一个中国”的原则。“一个中国”原则是我国处理两岸关系的基石，也是实现祖国统一的前提和基础。联邦制国家为统一的主权国家，借鉴联邦制的经验，使我国的单一制具有联邦制特色而不违背“一个中国”的原则。联邦制是由两个以上单位(邦、州、共和国等)组成的国家。联邦制国家在形成之后，联邦中央政府与成员政府本身并不拥有主权所有权，主权所有权归全体人民和联邦国所有，它们只享有人民委托的主权行使权。[6]联邦国是单一的国际法主体，只有在特殊情况下成员单位才可以成为国际法主体。

2、符合当前两岸同属“一个中国”之下两个独立的政权这一政治现实。在国家权力分配方面，联邦制的一个突出特点便是在全国允许存在不同的权力中心。正如一个美国学者所说，“联邦制基本的政治现实就是它创设了若干个可以分立的、自我维持的权力中心、威望中心和利益中心”[7](P74)。此外，外交权由联邦政府独享，但也有例外，如加拿大的魁北克省就有权与法国以及其它法语国家签订有关文化方面的国际条约。[8]“一国两制”的基本内涵之一便是高度自治，祖国统一后，台湾可以有自己的军队，台湾的党、军、政系统都由台湾人自己来管，但不是完全自治。联邦主义下的自治也不是完全自治，这也就是说借鉴联邦制既符合当前两岸具体情况，又能够体现“一国两制”的包容性。

3、一个联邦制国家形成后其成员单位不许自由退出，这也不存在“台独”分子所宣扬的“住民自决”、“人民自决权”问题。邦联是主权国家的自愿联合，其成员国可以自由的退出邦联。而联邦制则不同，联邦制国家一旦形成，其成员单位就不能自由退出，否则就是发生叛乱或分裂。正如王世杰、钱端升所说，“各邦有无脱离权，为分别邦联与联邦的唯一区别”[9](P316)。加拿大的魁北克省也是如此，早在1998年加拿大最高法院便发布法规，规定魁北克不能单方面宣布独立，必须得到联邦政府和其他省份的认可才行。1999年加拿大联邦政府又通过了《清晰法案》，规定之后魁北克如果再就独立问题举行公投，必须得到联邦政府的批准。这也就是说，台湾地区再举行公投必须得到中央政府的批准。

二、“一国两制”的港澳模式具有“联邦制”特色

“一国两制”的方针是为了解决台湾问题而提出来的，但首先成功地运用在港澳问题上。港澳问题的成功解决，证明了“一国两制”的正确性、可行性，这也使得中央政府与港澳这两个特别行政区的关系在一定程度上体现为联邦关系，“一国两制”的港澳模式也具有一些联邦制特色，主要体现在以下几个方面：

第一，在立法权方面，在单一制国家中，立法权一般归中央所有，地方政府必须服从中央，在我国便是如此。《中华人民共和国宪法》规定，在省、直辖市方面，其人民代表大会及其常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案；在自治区方面，民族自治地区的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。在立法权方面，特别行政区所制定的法律只要符合特别行政区的基本法和法律程序，报请全国人大常委会备案，均属有效。由此也可以看出，香港、澳门两个特别行政区所享有的立法权不仅在我国其它地区是没有的，而且也超过了许多联邦制国家成员单位的立法权。

第二，在行政管理权方面，联邦制国家和单一制国家一样，中央政府拥有巨大的权力。香港和澳门特别行政区基本法规定了它们在自行处理行政事务的同时，享有在交通运输、工商贸易、财政经济、文化体育、社会治安、教育科技、出入境管理以及土地资源的开发与管理等各个方面的自治权，可以自行制定文化政策、教育政策、体育政策等等。此外，特别行政区还可以自行制定自己的货币金融政策。如在香港特别行政区方面，港币为其法定货币，其发行权归特别行政区政府所有。由此便可以看出，港澳两个特别区在财政、金融、教育、文化等行政管理权方面拥有比联邦制国家的成员单位更大的权力。

第三，在司法权方面，特别行政区享有独立的司法权和终审权，这在大陆地区的地方政府及其司法部门是没有的。《中华人民共和国宪法》规定：“地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权，省、市、自治区的司法机关审理的案件必须有最高人民法院进行终审。”这也就是说，大陆地区的终审权归最高人民法院所有。香港和澳门特别行政区基本法规定，香港、澳门现行的法律基本不变，司法权和终审权独立，其终审权归特别行政区终审法院所有，特别行政区法院独立进行审判、不受任何干涉。在司法权方面，港澳也超过了一些联邦制国家的成员单位。

第四，在外交权方面，无论是单一制国家还是联邦制国家，外交权都是由中央政府所独享的。我国的外交权也是由中央人民政府掌握，在国际上代表中国的只能是中华人民共和国政府。但在“一国两制”的港澳模式之下，中央政府授予了香港、澳门两个特别行政区极大的外事权。香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、文化、体育等领域以“中国香港”的名义单独地同世界各国、各地区以及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。

综上所述，“一国两制”的港澳模式使得我国的国家结构形式不再是传统的单一制形式，而是兼具了一些联邦制的特色。这同时也反映了“一国两制”的“两制”，内涵是十分丰富的。

三、“一国两制”台湾模式的设想

“一国两制”成功地解决了港澳问题，是被实践证明了的能够完成国家统一的正确方针。但要解决台湾问题，必须要进一步深挖“一国两制”的可供资源。解决台湾问题，则还可借鉴联邦制之下中央与地方的关系、分权关系方面的经验。

(一)在中央和台湾的关系方面

当前两岸同属一个中国之下两个独立的政治实体，统一后两岸关系也不会是传统的中央和地方的关系。“在联邦制国家中,国家整体与其组成部分之间的关系不是中央与地方的关系,而是权限范围不同的中央与中央的关系。国家整体与其组成部分的权限范围由联邦宪法规定,它们各自在规定的权限范围内享有最高权力,并直接行使于人民,相互间不得进行任何干涉。在法理上,组成部分的权力并非整体所授予,而是作为政治实体所固有的权力。”[10](P206)按照这一理论，中央和台湾的关系既不同于单一制下中央和地方的关系，也不是联邦整体与成员单位的关系，而是一种特殊的中央与地方的关系。

中央政府或联合政府由中华人民共和国政府产生，但要经过台湾方面的参与和认可。中央和台湾不存在单一制之下的绝对的隶属关系，各自在宪法规定的范围内直接对人民负责，但外交、国防等全局性事务由中央政府管理，两岸联合的部分事务由中央政府和台湾共同协商管理。

(二)在权力分配方面

香港、澳门两个特别行政区的高度自治权是由中央政府授予的，属于派生性权力，而当前台湾地区的主权行使权由台湾当局享有。结合联邦制理论，台湾地区的自治权也不会如港澳地区那样，由中央政府授权。而是中央和台湾在本源性权力层面进行分权。在联邦制下，联邦中央政府和成员政府的权力划分综合来看主要有三种形式：一是美国式，即只列举联邦中央政府的权力，未列举的归成员政府保留；二是加拿大式，即只列举联邦成员单位的权力，未列举的权力归联邦保留；三是印度式，即同时列举双方权力，未列举的大都以有利于中央政府的方式解决。

参考联邦制国家的做法，两岸在剩余权力的归属上按照美国式，即两岸通过平等协商，台湾当局将能够体现国家统一的如外交权等交由中央政府，其余权力归台湾当局所有。但这也不意味着台湾地区不享有“外事权”，中央政府要充分考虑台湾的意愿和要求，通过平等协商的方式处理台湾合理的、亟需的国际空间的问题。这与高度自治的内涵是一致的。台湾将和港澳一样，享有高度的自治权，而且，台湾的高度自治权比港澳更宽，所谓更宽，就是除了解决香港问题的这些政策可以用于台湾外，还允许台湾保留军队但是，更重要的是，台湾地区所享有的分权性自治是高度自治，是有限度的，绝不是完全自治。同时，还应制定相应的法律法规，保障两岸人民自由流动、婚姻、就业、就医等基本权益，保障和增进两岸人民的福祉，实现两岸人民生活领域的融合与一体化。

总之，要结合两岸的具体情况，在“一个中国”的原则之下，深挖“一国两制”的可供资源，借鉴联邦制经验，但不照搬照抄联邦制模式，平等协商，共同做出合情合理的安排，实现两岸统一。

“一国两制”的港澳模式是在坚持单一制国家结构形式的基础上展开的，并吸收了联邦制的功能与特色。我国并不适合实行联邦制，但“一国两制”与“一个中国”的原则并不排斥以联邦制实现国家统一，即借鉴联邦制原则，而不是照搬照抄联邦制模式，以联邦制国家的经验丰富“一国两制”的内涵。构建“一国两制”的台湾模式，增强“一国两制”的可行性与可接受性，争取早日解决台湾问题。

参考文献：

[1]马英九:不可能接受拿香港一国两制设想台湾未来[EB/OL].http://news.hexun.com/2014-06-22/165924474.html，2014-06-22.

[2]王丽萍.联邦制与世界秩序[M].北京：北京大学出版社，2000.

[3]邓小平文选[M].北京: 人民出版社,1993.

[4]张亚中.两岸政治定位探索[M].台北：生智文化事业出版有限公司，2010.

[5]丹尼尔·伊拉扎.联邦主义探索[M].彭利平译，上海：三联书店，2004.

[6]王英津.邦联制模式与两岸统一[J].台湾研究集刊，2003，(3).

[7]王英津.国家统一模式[M].北京：九州出版社，2008.

[8]林伯海.联邦制、邦联制抑或“一国两制”——关于中国统一模式的政治学思考[J].理论与改革，2001，(5).

[9]王世杰，钱端升.比较宪法学[M].北京：中国政法大学出版社，1997.

[10]中国大百科全书：政治学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1992.