检察机关内设机构改革模式分析

王胜华，李姝蓉

（1.中国政法大学 刑事司法学院，北京100088；2.新疆兵团农七师检察分院，新疆 奎屯，833200）

检察机关内设机构改革模式分析

王胜华1，李姝蓉2

（1.中国政法大学 刑事司法学院，北京100088；2.新疆兵团农七师检察分院，新疆 奎屯，833200）

机构对应型、职能适应型和监督回应型是我国检察机关内设机构改革过程中呈现的三种模式。三者立足点相同，没有绝对的界限，但由于各自的侧重点不同，司法运作效果就会有所差异。因此，各级检察机关进行内设机构改革时应该结合自身情况、充分利用检察资源、科学行使检察职权，努力构建检察监督工作的新格局。

检察机关；内设机构改革；模式

检察机关具有侦查权、公诉权以及监督权等三项基本职能，这些职能实际上是检察权的分解模式，需要与之相对应的机构来行使。而检察机关的内设机构是检察权行使的载体。检察权在不断进行优化和改革，必然要求检察机关内设机构也必须有相应的改革措施。自党的十一届三中全会以来，全国各级检察机关内设机构的革新工作从来没有停止过，只是在不同的社会发展阶段呈现出不同的模式。

一、检察机关内设机构改革的发展阶段

自1978年检察机关恢复重建以来，我国检察机关的内设机构改革与检察制度改革是配套一致的。回顾三十多年以来检察机关内设机构改革的轨迹，无论是名称更改还是机构分立，与较为稳定的检察职权相比则稍嫌繁复。有学者指出，检察机关的内设机构存在着“三乱”现象：一是内设机构设置乱，二是内设机构名称乱，三是派出机构乱。[1]不过，无论是复杂还是多变，检察机关内设机构的增撤与检察机关的根本性质、司法地位、基本职能、管理观念以及政治环境有很大的关系，有时甚至是多种因素在共同起作用。[2]笔者认为，检察机关内部机构设置的改革大致可概括为三个发展阶段。

（一）初创稳固期

第一阶段为1978—1995年。检察机关在文革后得以恢复重建，检察机关内部机构设置的主要根据是1979年刑事诉讼法、1979年人民检察院组织法和1983年人民检察院组织法的配套规定。1979年《人民检察院组织法》规定最高人民检察院可设刑事、经济、法纪、监所、信访检察厅以及其他非业务的综合检察厅。该法对其他级别检察院的内部机构设置未作具体规定，但地方各级人民检察院和专门人民检察院基本上都是比照最高人民检察院而设置相对应的业务机构。

（二）转型调整期

第二阶段为1996—2008年。刑事诉讼法在1996年作出重大修改，《关于地方各级人民检察院机构改革的意见》随即获得中央批准。自此，地方各级人民检察院开始大幅调整内设机构。2000年中央办公厅发布了《最高人民法院、最高人民检察院机关机构改革意见》的通知。最高人民检察院遵照规定，很快完成了内部机构改革工作，业务机构设置主要为反贪、渎职、预防、侦监、公诉、监所、民行、控申等部门，加上其他机构总共18个。之后，省级人民检察院以最高人民检察院的改革为范本也相继完成内设机构改革，内设机构数量大致维持在15个。2001年中央批准了《地方各级人民检察院机构改革意见》，地市、区县人民检察院于2002年开始实行内设机构改革，内部机构设置在5至15个不等。

（三）稳定发展期

第三阶段为2009年至今。最高人民检察院在2009年发布《2009—2012年基层人民检察院建设规划》，提出基层检察院应以科学发展观的要求改革内设机构。2011年7月，最高人民检察院检察长曹建明在第十三次全国检察工作会议（以下简称“十三检会议”）上再次强调了关于科学改革内设机构的问题。之后，部分检察院开始尝试对原有的内设机构进行拆分或合并，有的还设立了新的机构。2012年刑事诉讼法再次被大修，“尊重和保障人权”被写入刑事诉讼法，检察机关的职能被进一步强化和完善，内设机构的改革又面临着新的时代要求。

二、检察机关内设机构改革的前置因素

有评论者指出，“内设机构是检察权分解的组织形态，是检察官行使职权的行政组合，是连接检察机关和检察官的中间环节。”[3]纵观检察机关内设机构的嬗变轨迹，其与检察权的科学内涵、司法理念以及我国国情息息相关。

（一）检察权与检察内部机构设置

检察机关如何设置内部机构与如何行使检察权是一脉相承的。“一般来说，宪法和法律规定的检察机构各项检察权都应当有相应的内设机构来承担，不能使检察权在组织层面落空。同时也应当防止内设机构过度配备而不适当地发展检察职能。”[4]事实上，“中国检察权的根本特点在于，它是一项以法律监督权为本质属性的集合性权能。以横向划分，检察权由侦查、起诉、诉讼监督等职权构成，这些权能是需要彼此制约，同时也有不同的运行规律的职权。比如侦查强调一体化、起诉强调检察官的相对独立性、诉讼监督包括多个环节的监督，需要不同的监督途径和监督手段，更需要协调进行等等。”[5]

（二）检察属性与检察内部机构设置

检察机关的内部机构设置与我国检察机关的性质、传统、体制、成本以及资源等因素紧密相关。检察机关是宪法规定的法律监督机关，法律监督职能的行使需要靠内设机构来承载。内设机构之间行使职能需要体现检察规律，不能天马行空，任意发挥，需要讲求与其他司法机关内设机构的分工负责、互相配合、互相制约。事实上，内设机构只是检察机关的子系统，其设置模式除了受制于检察机关自身的发展之外，还会受到当地政治气候、经济水平、人文环境和司法资源的制约。

（三）基本国情与检察内部机构设置

检察机关内部机构设置需契合我国国情，要有目的性支配，要避免检察工作出现异化。从以往内设机构改革来看，各级检察机关都能立足于我国的国情，坚持党对检察机关的绝对领导，不搞西方的“司法独立”。但是，在内设机构的改革中，各级检察机关会汲取西方的有益经验和“合理内核”，回应社会发展，拓宽检察触角，延伸检察职能。与此相适应的，就要对内设机构进行整合或重构，目的是更大限度地彰显检察正义的理性光芒。

三、检察机关内设机构改革的基本类型

笔者认为，我国检察机关的内设机构改革大致呈现三种形态：机构对应型、职能适应型以及监督回应型。这是以检察权的某项重点职能为依据来分类的，三种类型之间没有绝对界限，存在一定交叉，所以，这种分类只具有相对意义。

（一）机构对应型

1979年《人民检察院组织法》第20条明确规定：“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。”毋庸置疑，该条是检察机关内部机构设置的法律依据。条文中的“相应”可理解为上下级内设机构的对应。所以，很多人认为上下级检察机关内设机构环环对应是理所当然的事。1983年全国人大修改了《人民检察院组织法》，第20条被修改为：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”即修订后的法律不再硬性规定检察机关的内设机构组成，而只是作了一个较为弹性的规定。也就是说，最高人民检察院对内部机构设置有了更大的自主权。

需要指出的是，尽管1983年人民检察院组织法对检察机关内部机构设置开始“放活”，但第20条仍有“相应”的字眼表述，这意味着“对应模式”仍有存在的必要。笔者认为，内设机构采取上下对应模式的原因可能有三：一是我国的上级检察机关与下级检察机关是领导与被领导的关系，这一点不同于上下级法院之间的指导关系，上级检察机关领导下级检察机关是由检察权的性质所决定的。检察权作为一种法律监督权，属于中央事权，行政性色彩比较浓厚。上命下从符合检察机关的司法环境，上下级内设机构对口和呼应是必然之举。二是大多数人认为上请下达有利于全面开展工作，便于灵活统一把握法律精神和政策尺度。最重要的是，上级机关可适时监督下级机关，避免下级误断，防范下级僭越。三是很多人都有“路径依赖”的惯性思维，认为上下级内部机构设置彼此对应的“存在”只要有效，即被认为是“合理的”，打破常规、标新立异的内设机构改革势必会破坏现有的利益关系。于是，上下对应的“主流”设置模式成为共识，成为一种不损害任何部门既得利益的稳妥模式。

应当说，内设机构上下对应在很大程度上有利于检察权的平稳运行。为了使检察机关的监督权与公安机关的侦查权以及法院的审判权协同配合，相互制约，就需要检察机关上下是“一体的”。而“一体”的外化就是上下级检察机关统一行使检察权，从而体现出检察权的对外一致性。“把权力的要素粘合到一起的是强烈的秩序感和一致性的欲求。当然，在较大的组织中，最高的权威不可能亲自作出每一项决策，会把相关的准备和执行工作留给自己的下属。”[6]这样说来，上下对应模式实际上暗含有政治性或政策性考量。另外，社会对检察权的分解亦无刚性需求，加之各地可利用资源的匮乏，各级检察机关内部机构虽是上下对应的，但对应地较为粗放，一个部门统一行使多项检察职权，也没有部门下的“二级机构”。反贪、反渎、预防机构不分、批捕与公诉职能不分、控告与申诉不分，这些职能分别由三个部门囊括，综合开展各项检察工作。

当然，机构对应型模式也有缺点。囿于可能受上级机关的钳制，这种模式在一定程度上抹杀了下级机关自发性改革的动力。另外，在某些地区，下级检察机关为了与上级职能机构相对应，即便管辖的业务并不是很多，也可能“麻雀虽小，五脏俱全”，造成了“领导多、办事人员少”的局面。

（二）职能适应型

1996年最高人民检察院下发了《关于地方各级人民检察院机构改革意见的实施意见》。该文指出：地方各级检察机关要科学配置职能，通过职能分解，理顺内设机构间的关系。省级人民检察院的必设机构一般应与最高人民检察院对口。地市级人民检察院和县级人民检察院的必设机构不强求与上级院对口。这意味着地方各级检察机关开始尝试新一轮的内设机构改革，原有的内设机构上下对应模式开始在基层院和分（市）院之间有所松动。2000年最高人民检察院制定的《检察改革三年实施意见》要求各级检察机关要以业务归口为方向，本着科学、精简、效能的原则充实加强业务部门，合理调整非业务部门。之后，最高人民检察院《关于地方各级人民检察院机构改革组织实施过程中几个问题的意见》进一步指出，地市级和区县级检察院的内设机构不要求与上级检察院完全对应。各地可根据管辖范围、人口数量、经济状况、立案数量等情况，合理确定必要的内设机构。由此，各地检察机关内设机构改革进一步深入，其内设机构主要围绕检察职能来调整和变革。

诚然，内设机构上下对应模式对检察权的平稳运行确实起到了一定作用，但这种作用是宏观的。社会的发展要求检察官的工作要深入到其所管辖的每一个环节，必须微观地体现出检察的职能，这就要求各种内设机构要充分认识检察职权。“检察机关内部机构设置得是否科学、是否合理，直接反映了对检察职权的认识。例如，预防机构独立设置，还是与职务犯罪侦查部门合为一体，也反映了对职务犯罪预防职能的不同观念。”[7]事实上，很多地区的检察院已将立案侦查与犯罪预防相分离、审查批捕与提起公诉相分离、民行抗诉与法律监督相分离、案件办理与案件管理相分离。业务机构设置分为反贪、渎职侵权、预防、侦监、公诉、监所、民行、控申等独立部门。这种以职能为中心来设置机构的模式符合刑事诉讼规律，具有一定的合理性。因为“检察机关既有对职务犯罪的侦查职能，又有公诉职能和监督职能。这些职能具有各自不同的特点，由同一个主体行使会产生交叉和冲突。在机关内部设立不同的部门进行职能划分，可以避免职能交叉、缓解冲突，因而是必要的。另外，检察机关行使的不同职能之间也存在监督和制约的问题。如自侦案件的侦查也要受到监督和制约，这种内部的监督制约机制只有通过设立不同的机构才能得以建立和运行。”[8]

总之，以职能定机构可以实现检察权的全面运行。行使不同职能的内设机构在刑事诉讼的不同阶段可以与其他司法机关内设机构分工负责、互相配合、互相制约，共同完成刑事诉讼的任务。同时，这种模式权责明确、公开透明，对检察官的业务水平提出较高要求。更重要的是它避免了部门之间的推诿扯皮，在一定程度上可以减少冤假错案的发生机率，在实质上体现刑事正义。不过，这种模式亦是利弊共存。检察机关同时身兼诉讼和监督等职能，将某项具体业务职能设置为相应的独立机构，具有一定的合理性，特别是有助于提升检察机关的地位。但是，过于强调各项检察权的自身价值，有失去检察“重心”的危险，一定程度上会削弱检察机关的法律监督职能。

（三）监督回应型

检察机关的内部机构设置完全服务于该级检察机关设置的目的和任务。在俄罗斯，检察机关是护法机关，其作用是保障法律的至高无上和国家利益、人民权益的实现。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，检察工作要立足于法律监督之上。早在2003年，最高人民检察院就提出了“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题。但是，在司法实践中，一些地方却形成了“大侦查、大审判、小监督”的诉讼格局。监督弱化具体表现为立案监督力度不够、侦查监督能力不足、审判监督内容不明、执行监督途径不畅。[9]因此，检察机关必须正视这个问题，为了充分发挥监督职能，内设机构就必须以有利于凸显监督为重点来进行改革。2009年最高人民检察院发布了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》，其中规定：“科学设置基层检察院内设机构，规范基层检察院各业务部门之间职能划分，优化检察职能配置，整合检察资源，使基层检察院的法律监督能力得到进一步增强。”笔者认为，该文也是基层检察机关改革内设结构以监督为本位的明确导向。为有效解决检察监督乏力的尴尬，使法律监督由“虚”向“实”、由“软”变“硬”，最高人民检察院检察长曹建明于2011年在十三检会议上强调，各级检察机关要强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设，坚持以执法办案为中心，努力实现法律效果、政治效果和社会效果有机统一。可见，以监督为抓手改革检察机关的内设机构是新时期的必要之举。2012年全国人大再次修改了刑事诉讼法，对检察机关在监督的广度和深度上提出了更高要求。于是，检察机关内设机构的改革以强化法律监督为落脚点就显得更为迫切。

我国正处于社会转型期，刑事案件多发，腐败犯罪猖獗，社会矛盾较为突出，人民群众对检察监督的力度提出了更高要求。因此，检察机关在强化外部监督的同时首先要加强自身的监督，然后才能更好地履行法律监督职能。内设机构的改革也必须遵此思路。事实上，一些检察院已经或者准备着手以监督为要旨的新一轮内设机构改革。这是因为以往的模式仅注重检察职能的发挥，本意是想通过办案来实现监督，现实中却出现了“办案的不监督、监督的不办案”的情况。再者，以往的模式将职侦、渎职、预防、批捕、公诉等部门分立，导致出现职能交叉重叠、环节过多、合力不强、力量内耗等问题，割裂了法律监督职能的内在联系，导致检察机关原本有限的人力、物力、财力等司法资源的巨大浪费，不利于提高工作效率。[10，由此，效仿国家大部制改革的思路和实践被用以检察机关的内设机构改革。

有学者提出，作为法律监督权的检察权可分三类，即职务犯罪案件侦查权；刑事案件公诉权和民行案件诉讼监督权，检察机关的内设机构应充分体现这三项职能。以这种思路来调整内部机构，客观上会起到精兵简政的效果。[11]目前有些基层检察院已开始“小院整合”试点，将内设机构分为职务犯罪侦查中心、案件管理中心、刑事检察处、民行检察处、政治部等部门。也有一些地方将主要的检察业务部门按照法律监督权进行大规模的整合，即职务犯罪侦查中心、刑事检察中心以及诉讼监督中心等。在笔者看来，这是一种“检察一体化”思路的“大监督”模式。“检察一体有一定积极作用，具有打击犯罪的神效以及防范下级滥权的功能，还有以一般性的裁量规则防范个案恣意裁量之填补功能。”[12]当然，这种以监督为重的内设机构整合模式也有不足，它提高了监督的整体配合，却淡化了内部的相互制衡。

“以监督为本位”的内设机构改革属于回应型司法模式。近年来，很多检察院都设置了新的内设机构：案件管理中心，该机构和已经设置的人民监督员办公室一样，都是回应老百姓诉求的机构。笔者认为，“监督回应型”模式依据法律和政策，强调公平正义，是检察机关行使职能的应有或本真模式。虽然也有一些体制上的不足，但它或许是今后持续的改革方向。

[1][7]张智辉.应当重视检察机关内设机构改革[N].检察日报,2011 -08-19(3).

[2]朱孝清,张智辉.检察学[M].北京:中国检察出版社,2010:279.

[3]徐鹤喃,张步洪.检察机关组织机构设置探析[J].人民检察,2007 (2).

[4]何家弘.检察制度比较研究[M].北京:中国检察出版社,2008:377.

[5]徐鹤喃,张步洪.检察机关内设机构设置的改革与立法完善[J].西南政法大学学报,2007(1).

[6][美]米尔伊安·R·达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序[M].郑戈译.北京:中国政法大学出版社,2004:29.

[8]孙谦.中国检察制度论纲[M].北京:人民出版社,2004:109-111.

[9]王戬.不同权力结构模式下的检察权研究[M].北京:法律出版社, 2011:169-176.

[10]吴建雄.检察机关业务机构设置研究[J].法学评论,2007(3).

[11]徐鹤喃.检察改革的一个视角——我国检察机关组织机构改革论略[J].当代法学,2005(6).

[12]林钰雄.检察官论[M].北京:法律出版社,2008:107.

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2013-10-24 责任编校：郑晓薇