新型城镇化的驱动模式转换与改革政策调整

康远志

（韩山师范学院 数学与统计学系，广东 潮州 521041）

新型城镇化的驱动模式转换与改革政策调整

康远志

（韩山师范学院 数学与统计学系，广东 潮州 521041）

新型城镇化是驱动未来经济增长的重要引擎，中国的城镇化经历了从中央到地方，从乡镇企业到跨国公司推动的历程。在城镇化的动力呈多元化的局面下，城镇化应充分发挥大城市和城市群的聚集效应，遵循生产效率的分布和人口流动的方向，打造环渤海、长三角和珠三角三大城市群和欧亚大陆桥通道、长江黄金水道城市带。政府应在尊重经济规律和市场规则的基础上，通过推进财税、土地、户籍等制度创新和公共政策配套改革，释放城镇常住非户籍人口的消费潜力，实现农民工市民化、公共服务均等化和城乡发展均衡化发展。

新型城镇化；市民化；城市群；消费潜力

发达国家和地区的发展历史证明，人口的流动和城市化是经济增长与经济发展的重要因素。而中国的城镇化有着非常特殊的厉程，1949年至1978年，城镇化进程总体速度非常缓慢，城市人口的比重仅由11.2%上升到17.9%，严重滞后于工业化；1978年至1992年，受农村体制改革的“制度性红利”释放和乡镇企业、城市改革双重推动，沿海地区小城镇发展迅速，城市化率由17.9%上升至26.9%；1992年至2011年受地方政府工业产业园建设、城市基础设施建设和改造驱动，城市化率由27.5%提升至51.27%，几千年来中国城镇常住人口首次超过农村人口，进入了诺瑟姆曲线第二阶。预计到2030年，中国城镇化率将达到65%～70%。然而，以常住人口比例计算的城镇化率无法真实地反映中国城镇化进程。“农民工”只是“半城市化”的常住人口，呈现的是“候鸟式”的就业转移模式，在医疗、社会保障等公共服务方面与户籍城镇居民不同。在人口规模和人口结构、城乡二元分割、地方政府GDP锦标赛等因素影响下，新型城镇化在驱动模式和政策方面到了转换、调整和再平衡的新阶段了。

一、中国城镇化的驱动模式

经济增长和产业结构调整对城镇化进程的驱动得到了大量研究的支持。改革开放以来，中国城镇化的空间格局、经济社会背景都发生较大变化，历史背景的多样性也决定了中国的城镇化存在区域差异，最明显的例子就是深圳在改革开放背景下30来年的从无到特大城市的飞速崛起。在不同的发展阶段，城镇化进程的模式存在差异。但总体而言，宏观上经历了从中央政府主导到地方政府推动，微观上经历了从乡镇企业到跨国公司拉动，当前的驱动力愈加多元化。

（一）从中央政府主导到地方政府推动

建国后，我们选择了经济赶超发展战略，在赶超战略资源约束下经济实行计划管理体制，国家在很短的时间内建立了相对齐全的工业体系，但城市化非常慢。优先发展重工业的赶超战略，扭曲了各种要素的价格，户籍管理等配套制度的分割形成了城乡隔离的二元经济结构和二元社会，农村人口向城市的流动是非常不自由的，且城市吸纳的农村就业人口非常少。期间政府是城市化动力的主体，支配了中国20世纪50年代至70年代的城市化进程。[1]

改革开放后，城镇化发展更多来自地方政府有意识的主动推进。地方政府及地方官员在政治意义上的晋升机会和经济意义上的财政收支最大化激励下，都试图将地方GDP或GDP增速最大化。对上级负责的政治体制使GDP成为考核的重要指标，再加上分税制改革后，地方政府为了财政收入或财政开支最大化选择尽可能将税基做大，将GDP做大。我们看到的是各级地方政府针对本土、外地或境外企业的大规模的“招商引资”。由于地方政府组织的基础设施建设很容易得到银行贷款，土地又掌握在地方政府手中，于是“经济开发区”、“产业工业园”遍地开花，加快了工业化、土地城镇化和农民非农就业的速度，成为各地城镇经济增长的新生长点。

（二）从乡镇企业到跨国公司

以‘苏南’地区为代表的乡镇工业在的中央政策推动下80年代出现了迅猛增长，期间国家对人口流动政策放宽，农民加速向小城镇流入推进了城市化进程；崔功豪和马润潮[2]等认为乡镇企业发展推动的城镇化是一种“自下而上”城市化。即以乡村集体或个人为投资主体，由基层政府和农民自主推动，以农村乡镇企业的发展为动力，以农村劳动力就近就地转移为模式，建立小城镇的城市化过程。

乡镇企业在20世纪90年代中期开始衰落，而同期全球化进程加快，全球产业分工调整，欧、美、日本等工业国家制造业大量向亚太、拉美地区转移。上海浦东、苏州工业园、深圳富士康等东部沿海地区的“开发区”和“工业园区”吸引了大量跨国公司资本，外资企业和出口型制造业快速发展，吸引了大量农村劳动力“离土离乡”的大规模跨区域流动就业。地方政府为吸引外资而设立的经济开发区、出口加工区等成为我国经济发展的重要空间载体，与城市空间和城市布局共同演进。跨国公司在中国沿海地区城市化进程上发挥了特别的作用，在跨国资本引领、城乡扩散、开发区经济集聚等力量的共同作用下，跨国公司集聚地区的经济发展和城市建设发展发生了巨大变化，形成了一种“外向型城市化”。[3]

二、新型城镇化的驱动模式转换

（一）遵循生产效率分布和人口流向，推动大城市及城市群（带）发展

在城市经济学文献中，已经有不少关于城市规模、聚集效应、空间效应的论证，说明存在最优城市规模和城市间的空间正向作用。国内学术界关于中国城市化是“小城镇”还是“大城市”模式曾有争论，1983年，费孝通发表《小城镇大问题》，指出了“离土不离乡”的村镇工业和小城镇发展模式是发展农村经济、解决剩余人口就业出路的一个好途径。同时有不少学者指出“小城镇论”忽视城市规模效益，提出对发展大城市的重视。李迎生[4]研究表明百万人口及以上大城市的经济效益各项指标显著高于中小城市，王小鲁[5]利用600多个中国城市数据对不同规模城市的聚集效应进行了测算，发现人口规模在100万至400万人的大城市，净规模收益最高。十七大报告提出要“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群。“十八大报告提出要“科学规划城市群规模和布局”。

从全球范围来看，尽管各国城镇化具体模式不同，但大城市和城市群(带)发展是必经阶段。大城市发展带来了规模效应、聚集效应、专业化分工、知识和技术外溢，大城市和城市群充分发挥了产业和就业的聚集效应，对推动经济增长和城镇布局发挥了重要作用，吸引了大量人口向大城市流动。这从动态上提高了劳动生产率，支撑了大城市的生产活动和市民的生活并带动周边小城市（镇）的发展，使之形成合理的产业分工和联系。[6]这在欧洲、美国、日本等发达国家和韩国、巴西等新兴经济体城镇化历程中表现得很明显。日本城镇化率在1950～1970年进入50%～70%的城市化快速发展阶段后，城镇化发展主要由东京、大阪和名古屋三大都市圈驱动，三大都市圈人口占全国总人口比重从30%提高到47%。这些年来，中国大城市的经济规模和人口规模增长迅速。中国的人口流动也主要流向北京、上海、广州、深圳及各省会和计划单列市等大城市，统计显示人口超过100万的大城市数量从2008年的122个到2013年已经增加到160多个。2000年居民超过800万的城市人口占总人口比重为2.1%，到了2010年比例上升了差不多三位达到了5.9%，第六次人口普查数据显示，全国非户籍就业人口80%集中于上海、深圳、北京、东莞、广州等50个城市，且排名前十的城市的人口流入占比达到了44%；以长三角、珠三角、京津冀环渤海地区为代表的三大城市群已具规模，经济总量2012年已占全国约40%。但从国际比较来看，中国的大城市数量仍偏少，中国总体仍是城市数量众多，人口规模不足。6.9亿城镇常住人口中，只有60%左右居住在650多个城市（省、地、县），有40%左右即2.8亿居住在近2万个镇区”。著名城市经济学家亨德森（Henderon，2007）认为中国城市人口规模的不足影响了生产效率，地级城市的规模如果扩大一倍，可使单位劳动的产出增长20%～35%。[7]就800万人口及以上的大城市和特大城市而言，东京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%；首尔人口占韩国城市人口的25%，而GDP占24%；而上海人口只占中国城市人口的3%，GDP占全国的4.4%，我们认为我国800万人口以上的大城市和特大城市整体而言仍有提升的空间。未来城镇化的空间布局应服从生产效率和产业结构的分布及并体现人口流向。从城市空间的相互作用看，长三角、珠三角沿海地区的小城镇因邻近大城市，交通方便，能够享受到产业聚集在城市间的溢出效应，表现出很强的活力。当前人口主要流向环渤海、长三角和珠三角三大城市圈和郑州、武汉、长株潭、皖江、成渝“十字”城市带。[8]未来应着力打造环渤海、长三角和珠三角三大城市群和欧亚大陆桥通道、长江黄金水道城市带。

（二）从投资拉动向消费驱动转换，释放城市农民工消费潜力

中国城市化长期滞后于工业化的的状态在1990年后开始得到调整，主要表现为90年代后开始的经济重工业化过程，期间重工业增长速度持续快于轻工业。城市化以地方政府开发区建设、工业园（产业园）建设，大中城市基础设施建设和改造为主要驱动力。经济增长的主要驱动因素为城市建设带来的以基础产业、基础设施、房地产建设为主体的投资需求拉动，但较高的投资率和较低的消费率形成了经济结构的不平衡，如果说过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，那么未来的城镇化将更多的体现在消费的增加上，即城镇居民消费的释放，特别是城市农民工消费潜力的释放。

工业化及城市服务业的发展释放了大量就业机会，大量的农村劳动人口进入城市就业。然而，被统计为城市常住人口的农民工及其家属，并没有享受到与城市户籍居民均等的教育、医疗、社会保障等公共服务。在收入水平、福利待遇、社会保障、教育医疗等存在巨大差异情况下，基于对未来的预期，农民工及其家属与城市居民在消费方面，无论从消费水平、消费结构、消费观念与习惯等哪个角度观察，两者都有显着的差异。国务院发展研究中心课题组的调查研究表明：2007年农民工的平均消费倾向为35.9%，而城镇居民平均消费倾向为75%；在农民工的消费支出中，大部分用作食品消费，恩格尔系数平均达56.7%。[9]农民工的非市民化是一种不完全的城市化，妨碍了城市化促进服务业发展和扩大消费需求的城市功能的发挥，抑制了城市化对经济增长和社会发展的促进作用。在当前经济增长的动力转化再平衡进程中，未来的城镇化应转向居民消费潜力的释放，特别是农民工消费水平的提高，其重要性表现为“扩大内需的最大潜力”。这个扩大消费的潜力有多大？我们按城镇常住人口与非农户籍人口数量差异来作一简单推算，2010年中国非农户籍比例为34.2%，而2010年的城镇化率为49.9%，相差约16%。按第六次人口普查中国2010年约13.4亿人口推算，即有将近2.15亿城镇常住农业户籍人口。如果这两亿多人口的未来的消费模式全部城市化，其释放的消费潜力将相当巨大。

三、新型城镇化的改革政策调整

（一）推进公共财税及服务体制改革，实现公共服务均等化

基本公共服务主要是教育、医疗、居住、社会保障等方面。“均等化”包含区域之间相对平衡、城乡之间相对平衡、城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡。人口在城市的聚集导致相当部分城市资源的稀缺程度加剧，需要提供满足城市人口公共品或准公共品消费的供给制度：该制度的特征就是共享城市聚集效应、分工效应、规模效应和知识和技术溢出效应，在该机制的成功运作下，农民可以在城市聚集效应吸引下，进入城市并融入现代城市生活。但公共共享的成本分摊很难协调，在集体行动中，因搭便车广泛存在，“囚徒困境”时常出现。在城市特别是大城市推进基本公共服务均等化面临的核心问题是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。户籍居民出于利益考虑总是不太愿意让非户籍居民平等分享区域内公共服务。当前资金的匾乏依然是地方政府足额供给教育、医疗等公共服务的约束和瓶颈。要实现公共服务均等化的资金需求是巨大的，问题的解决要结合财税制度改革配套进行。可以通过平衡中央和地方政府的财权和事权来进行行政约束，中央层面，增加公共服务开支，使更多资源向民生转移，地方层面，改革充实地方财政体系，通过开征房产税、消费税等确立地方新的主体税种，改善地方政府的短期化行为及对土地财政的依赖。对于可经营性项目建设，应实行市场化经营与使用者付费，积极引入民间资本参与城市公用事业改制和基础设施建设。

在财税制度改革的同时，城市公共服务的供给还应引入新的机制。美国埃莉诺奥斯特罗姆教授提出了“公共池塘”[10]理论，为公共品供给与消费提供了一个制度安排，在公共池塘中利益是分享的，而池塘则是一体化的。比如当前高速公路收费站点多，若将事个路网作为一个“公共池塘”，车辆通过某一集资主体建设路段，不停车缴费，通过电子摄像将信息传递到后台，通行费用由结算中心划归各出资主体。[11]比如中国现在的社会保障制度有公务员、事业单位体系、城镇职工体系和城乡居民体系同时运行，可将原属于不同体系下的社会保障资金，组建统一的社会保障资金池，按照股权制来构建一个全民共享的社会保险机制。

（二）推动农村土地制度改革，实现农村土地财产资本化

尽管城市土地扩张快于人口扩张是全球多数经济体城市化的共性，但因土地制度的差异，表现出不同的特征。中国的城镇化一个显著特征是“土地城镇化”。我国当前农村集体用地转为城镇国有建设用地必须通过土地征收来进行，地方政府在土地市场上保持独家垄断地位。随着城市化进程的加速，农村土地城市化溢价越来越高，但当前的土地征收制度在征地范围、征地补偿、征地程序和对失地农民的安置等方面存在诸多缺陷，在土地用途转变增值收益的分配中，失地农民大约只能得5%～10%，从而引发大量社会问题。城镇居民家庭大都通过房改政策或市场购买持有已增值的住房财产，而因农村土地制度改革滞后，农村居民家庭依托于土地的财产性收入受到很大限制，农民的土地财产效应无法有效发挥，制约了农民收入及消费需求增长。从解决城市化进程用地需求、社会矛盾化解、农民土地财产保障等各方面讲，都应对现有农村土地制度进行改革，主要应包括征地制度、土地增值收益分配、农民承包地流转等方面的探索。应切实保障农民的土地财产收益权，增加农民在农地用途转变增值收益分配中的份额，地方政府应将土地出让收入的大部分定向用于农民工公共服务均等化的提升。农地使用权流转的探索，则要全面地完成土地确权，推动农地流转，促进农地的集约化、规模化运作以符合农业现代化、规模化经营要求，使农民土地财产的收益权得到落实。

（三）建立统一的户口登记制度，实现农民工市民化

建国后，赶超战略扭曲了要素的价格，配套的城乡户籍管理制度的分割了城乡，形成了二元经济和二元社会，市场化改革后，城镇制造业、服务业释放出大量的就业机会，大量的农民工来到沿海城镇就业，但他们仍然是农民身份，形成中国特色的城镇化“欢迎打工，拒绝落户”。当前的户籍管理制度己落后于快速的城市化进程，逐步建立城乡统一的户籍登记制度，实现进城农民市民化是未来的改革方向。从政府已公布的文件看，北京、上海、广州、深圳等特大城市和中小城市（镇）的户籍制度改革有所差异，中小城市、县城落户政策将放宽，京、沪等特大城市将趋严。这里面主要考虑的是特大城市的环境等各方面的承载能力，但当前中国大城市及特大城市的集聚优势和劳动生产率还存在进一步提高的空间。所以特大城市周边的中小城市是未来户籍登记制度改革的突破方向和首要突破区域。未来的应放松北京、上海等特大城市周边中小城市（镇）落户条件，并将周边的中小城市（镇）通过轨道交通与大城市的主城区相连。外来人口要获得当地城市的公共服务，也要通过自身努力实现，如欧美的投资移民、技术移民，或深圳当前的落户积分制。

（四）推进城乡协同发展，实现城乡均衡化

新型城镇化与农业现代化，城镇与农村是一个相互支持、均衡、协调发展的过程。城镇化的结果应是加强农业、富裕农民、繁荣农村而不是相反。乡村的“多样性”和平稳健康的发展，对现代化进程非常重要，构建同一性、差异性共生的协同的城乡发展模式是新型城镇化重要议题。这要求突破和消除城乡之间在社会保障、社会福利等方面的“二元”制度性分割状态，弥补在这些领域的历史“欠账”，在资源配置上要做到城乡均衡，使城乡产业形成融合，使新型城镇化与农村农业现代化协同推进、协同发展。

总的来说，中国城镇化是与经济体制转型是同步推进的，影响城镇化的模式的因素有经济、自然资源察赋、人文地理环境、政府干预等多方面。政府在城镇化进程中起到很重要的作用。通常说来，政府的职能主要是通过对城市空间布局、功能分区、市政建设、公共设施和道路布局合理规划等管理制度创新和公共政策来引导协调城市发展，而市场通过产业结构转换、经济聚集效应引吸人口流动和产业的空间聚集来推进城镇化。尊重经济规律和市场规则是推进城镇化的前提和基础。

[1]周蜀秦.中国城市化六十年：过程、特征与展望[J].中国名城区，2009，（10）：21-25.

[2]崔功豪,马润潮.中国自下而上城市化的发展及其机制[J].地理学报，1999，（2）：106-115.

[3]石忆绍，顾萌青.外资驱动下长江三角洲地区城市化发展[J].现代城市研究，2003，（4）：1-7.

[4]李迎生.关于现阶段中国城市化模式的探讨[J].社会学研究，1988，（2）：36-44.

[5]王小鲁.中国城市化路径与城市规模的经济学分析[J].经济研究，2010，（10）：20-32.

[6]中国投资有限责任公司董事会办公室城镇化课题组.中国城镇化的未来:国际比较、发展模式和政策建议[J].金融发展评论，2013，（5）：1-21.

[7]弗·亨德森.中国城市化而临的政策问题与选择[J].比较，2007（第31辑）[M].中信出版社.

[8]邵宇，王鹏，陈刚.重塑中国:新型城镇化、深度城市化和新四化[J].金融发展评论，2013，（1）：1-37.

[9]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J].经济研究，2010，（6）：4-16.

[10][美]埃莉诺奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海:三联出版社，2000.

[11]江波.论中国城镇化进程中的聚集效应、利益矛盾与公共消费的合约法则[J].改革与战略，2013，（9）：70-77.