我国环境公益诉讼费用规则之构建

2014-04-06龙克琼

湖北警官学院学报 2014年8期

关键词：诉讼费用私益被告

龙克琼

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

我国环境公益诉讼费用规则之构建

龙克琼

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

新《民事诉讼法》第55条对民事环境公益诉讼作出了原则性规定。现行诉讼费用规则不适用于以维护环境公共利益为目的的环境公益诉讼，这是环境公益诉讼正常运行的瓶颈之一。为了促进环境公益诉讼的正常运行，应建立独立的公益诉讼费用规则。构建环境公益诉讼费用规则应坚持公共负担原则、平等原则和经济合理原则，同时可借鉴国外经验，建立原告奖励制度。

环境公益诉讼；诉讼费用；公共负担

一、环境公益诉讼“零受案率”的反思

2013年1月1日施行的新《民事诉讼法》第55条规定，法定机关和有关组织对污染环境等损害社会公共利益的行为，有权向人民法院提起诉讼，即环境公益诉讼。该规定被媒体誉为“为环境公益诉讼打开了一扇门”，“使我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步”[1]。各地纷纷成立了专门的环保法庭，以应对即将出现的大量的环境公益诉讼案件。但从新《民事诉讼法》施行至今，环保法庭受理案件数量十分少，已陷入形同虚设的困境。昆明市中级人民法院环保法庭正式挂牌于2008年12月11日。截至2013年10月，该环保法庭受理的环境公益诉讼案件仅为6件。[2]福建省于2013年4月9日才受理首例环境污染公益诉讼。[3]经统计，截至2013年12月3日，我国各级法院共受理环境公益诉讼53件。[4]我国每年发生的环境污染案件有上千起，但能进入诉讼程序的寥寥无几。[5]受害者的环境权益得不到保障，而污染企业却不需要为污染的生态环境埋单，利用环境公益诉讼保护环境的最初目标几近落空。

很多学者都对环境公益诉讼“零受案率”的出现原因进行了探讨。有学者认为，法院受理环境公益诉讼案件的动力机制存在缺陷，相关法律依据不足。[6]有学者认为，原告主体资格在很大程度上限制了我国环境公益诉讼制度的发展。[7]也有学者认为，环境公益诉讼“零受案率”“不过是公共选择理论中的‘理性冷漠’现象在环境维权领域中的具体体现，是经济人追求自身利益最大化的必然结果”。[8]不容置疑，这些都是制约环境公益诉讼正常运行的重要原因。但我们也应该看到，在司法实践中，要提起环境公益诉讼，最现实的障碍之一就是诉讼费用问题。在现有的诉讼费用规则下，原告需要预交案件受理费等诉讼费用及支付巨额的律师费、鉴定费等其他费用；如果败诉，还需要承担被告的相关费用。环境公益诉讼在一定程度上成为原被告双方经济实力的较量。高额的诉讼费用和其他相关费用让很多想提起环境公益诉讼的机关和组织望而却步。德国学者奥特马·尧厄尼西曾经指出，诉讼费用数额的确定与分担“具有很大的政治意义，因为昂贵的诉讼费用会加重权利追诉和权利防御的负担”。[9]H·盖茨也认为，“原告应否起诉的决定，多数情况下是与诉讼费用相关”。[10]现行诉讼费用规则是为人们提起私益诉讼而设置的，已经无法适用于以维护环境公共利益为目的公益诉讼。

二、现行诉讼费用规则的局限性

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马法时期，其程序诉讼就有了公益诉讼和私益诉讼之分。现代公益诉讼主要指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。[11]私益诉讼是公民、法人或其他组织认为自己的合法权益受到侵害或者与他人发生争议，向法院提起诉讼的活动。公益诉讼和私益诉讼最主要的区别在于二者的直接目的和起诉主体不同：私益诉讼以维护“私益”为目的，公益诉讼以维护“公益”为目的；私益诉讼的起诉主体是和案件本身有直接利害关系的公民、法人或其他组织，而公益诉讼的起诉主体却无此限制，既可以是和本案有直接利害关系的个人和组织，也可以是没有直接受到违法行为侵害的组织和个人。正是这两大区别导致适应私益诉讼的现行民事、行政诉讼费用规则的制度设计不能适用于环境公益诉讼，具体表现在以下几个方面：

第一，原告可能因无力预付高昂的案件受理费而放弃诉讼。根据我国《诉讼费用交纳办法》的规定，财产案件根据诉讼请求的金额或者价额缴纳诉讼费用。通常情况下，环境污染涉及范围大，受损的直接利益和间接利益巨大，诉讼请求的赔偿数额也很大，导致案件受理费过高，原告难以支付，也不愿意支付。

第二，原告可能因无力负担巨额的申请鉴定费而放弃起诉。一般而言，环境污染案件原因复杂。根据“谁主张，谁举证”的原则，要证明被告的行为与环境污染之间的因果关系，原告通常需要采取鉴定、专家分析等手段。这些环节所产生的费用对于个人或某些组织、机关而言往往是天文数字。

第三，原告可能因难以承受过高的当事人费用而放弃诉讼。环境公益诉讼专业性强，时间长，需要耗费大量的人力、物力、财力。这不仅包括高昂的律师费，还包括鉴定评估费、食宿费等。尽管我国的“诉讼费用由败诉方承担”，但诉讼费用并不包含当事人费用。所以，若当事人无力负担该费用，环境公益诉讼就难以进行。

第四，缺乏相关奖励机制会挫伤原告提起环境公益诉讼的积极性。公益诉讼为的是“公益”而不是“私益”。原告不能从诉讼中获得相应的赔偿或补偿，还需要独自承担巨额诉讼费用和当事人费用，同时面临败诉的风险，这些都严重挫伤了原告提起环境公益诉讼的积极性。

三、环境公益诉讼费用规则的构想

（一）环境公益诉讼费用规则的制定原则

1.公共负担原则。环境公益诉讼费用（此处的“诉讼费用”应作广义的解释，包括狭义的诉讼费用和当事人费用，下文中的“诉讼费用”都是广义的诉讼费用）的分配应遵循公共负担原则。环境公益诉讼旨在维护社会公众的共同利益，其中的个体成员并没有遭受直接的利益损害。原告不一定与案件有直接的利害关系，其提起诉讼是为了社会公共利益而不是私人利益。如果由当事人承担巨额的诉讼费用，环境公益诉讼将难以持续开展。在环境公益诉讼中，诉讼费用应主要由国家财政和社会负担。国家公共财政的作用之一就是有效调节资源配置，提高人民生活水平。环境公益诉讼旨在维护广大社会公众的利益，理应得到国家财政的支持。环境公益诉讼的受益者是社会公众，但人民法院不可能直接向社会公众收取相关费用。所以，应设立环境公益诉讼援助基金，其来源主要包括政府拨款、社会公众的捐赠等。原告在需要援助时，可向该基金申请相应的资金支持。

2.平等原则。环境公益诉讼费用在分配过程中应遵循平等原则。第一，环境公益诉讼的目的是为了社会公共利益，当事人、国家和社会应共同承担诉讼费用。第二，在很多情况下，环境公益诉讼的原告与被告相比处于经济弱势地位，即使是国家机关作原告也不例外。国家财政收入虽然很庞大，但具体分配到各个国家机关的国家财政资金是很有限的。所以，在诉讼费用的分配上应对原告予以一定的倾斜。这既是平等原则的要求，也是环境公益诉讼制度目的的体现。第三，应理性看待原告和被告。原告在大多数情况下是为了社会公共利益而提起诉讼的，但也不能排除原告的滥诉之嫌。一般情况下，被告是因为污染环境而被告上法庭的，但不能排除被告没有污染环境之实的情况。所以，诉讼费用的分担不能一味有利于原告。在被告胜诉时，被告的当事人费用也应当予以减免。

3.经济合理原则。环境公益诉讼费用规则应遵循经济合理原则。不论是私益诉讼还是公益诉讼，当事人都是为了利益。这种利益不仅与诉讼结束后所得赔偿和补偿有关，还与诉讼未结束前所要交纳的各项费用相关。当事人提起诉讼，需要向法院交纳案件受理费、申请费、相关人员的交通费等，这些费用的多少直接影响着当事人有没有能力提起诉讼、愿不愿意提起诉讼。有学者在分析诉讼费用对诉讼行为的影响时指出：“作为一个理性的人，原告在选择是否提起诉讼时，通常会进行成本收益分析。只有在能够承担得起诉讼费用，且认为现实的诉讼费用是合理的情况下，民众才会利用司法以实现自己的权利。”[12]所以，在确定这些费用时，需要考虑成本与效益之间的关系，不能因费用过高而让当事人不能提起诉讼，也不能因费用过低而使滥诉出现。在当事人费用方面，应考虑当事人对这项费用的承受能力，在制定诉讼费用规则时应考虑这部分费用的分配方式。同时，应建立原告胜诉奖励制度，以保障原告保护环境公益的积极性，填补原告为诉讼付出的各项成本。

（二）环境公益诉讼费用规则的具体内容

1.交纳标准。笔者认为，环境公益诉讼案件受理费应按件收取。根据经济合理原则，宜收取较低廉的费用。环境公益诉讼的公益性决定了其兼具财产性与非财产性，即一方面，环境公益诉讼原告提起诉讼是为了追究被告污染环境的责任。被告须赔偿一定费用，这体现了财产性。另一方面，这种财产性与《诉讼费用交纳办法》所指的财产性案件又存在本质区别。《诉讼费用交纳办法》中的财产性是指当事人能够从诉讼中获得直接经济利益，而环境公益诉讼中的财产利益是由社会公众共同享有而不是由当事人直接享有的，这体现了非财产性。环境公益诉讼性质的混合性和差异性决定了其不能按照诉讼标的额的大小交纳案件受理费。而且，环境公益诉讼标的额一般较大。如果按照标的额的大小交纳案件受理费，就会挫伤原告的诉讼积极性，不利于环境公益的维护和保障。一些发达国家，如美国、法国在收取环境公益诉讼案件受理费时都是按件收取的，且价格十分低廉，值得我国借鉴。

2.交纳时间。笔者认为，案件受理费仍遵循案前预交规则；申请费、证人的交通费等原则上实行案前预交规则，但当事人可根据自身经济情况，经法院批准后可在案后交纳。案件受理费是按件收取的，且费用较为低廉，不会对当事人的诉权造成限制。同时，交纳案件受理费也是启动诉讼程序的标志之一，故案前预交是合理的。申请费、证人的交通费等原则上也应实行案前预交。有学者认为，这种在起诉时强制性预交诉讼费用的做法会限制公民诉权，使诉讼标的额较大和申请鉴定等费用极高的环境公益诉讼难以启动[13]。其实不然，因为如果当事人有经济能力，可以预交诉讼费用，则规定案后交纳没有必要；如果当事人没有一定的经济能力，让其根据自身经济情况向法院申请案后交纳也未尝不可。同时，原则上实行案前预交还可以防止当事人滥用诉权。我国环境污染日益严重，社会普遍提倡和鼓励环境公益诉讼，很多学者认为不用担心滥诉的出现。但每项制度都应具有前瞻性和预见性，在出现当事人滥用诉权的结果之前提早予以防范，是立法者必须考虑的问题。

3.诉讼费用的负担。如果原告胜诉，则案件受理费、申请费、证人的交通费以及原告的当事人费用都由被告承担，被告应该为自己污染环境的行为埋单。环境公益诉讼的发源地美国最初是由双方当事人各自承担诉讼费用的，没有规定败诉一方应承担对方的诉讼成本。这消除了当事人害怕承担对方诉讼费用的顾虑。考虑到环境公益诉讼的成本巨大，美国后来又引入律师费转嫁条款，即允许胜诉的原告从败诉的被告处获得相关的律师费的赔偿。该条款的引入影响了公益诉讼当事人提起诉讼的意愿，在一定程度上使想要提起公益诉讼的个人、组织、机关不再担心自身将承担巨额的律师费而不愿诉讼，保障了他们提起公益诉讼的积极性。我国不一定要照搬他国制度，但相关成功经验确实值得借鉴。

若原告败诉，诉讼费用及原告的当事人费用由原告、国家和社会共同负担。其中，案件受理费由原告承担，申请费、证人的交通费等由原告、国家和社会按比例分担。其中，原告应承担较小比例的费用。被告的当事人费用应由社会与其共同负担。其中，被告应自行承担较大比例的费用。被告只有在有污染环境之实的情况下才承担诉讼费用。被告胜诉可以在一定程度上说明其没有污染环境之实，但其已经为诉讼耗费了人力、物力，如果当事人费用还要完全由自身承担，显然有失公平；但如果全部由社会、国家、原告负担又不合理，因为在整个诉讼中，社会不仅要分担原告的诉讼费用，还要承担被告的当事人费用，而社会在整个诉讼过程中并未获得任何利益，所以，被告的当事人费用应由国家、社会、原告与其共同分担。

4.建立原告胜诉奖励制度。公益诉讼不同于私益诉讼。原告在私益诉讼中可以期待胜诉之后获得相关经济利益或其他利益，而在公益诉讼中，诉讼的性质切断了原告与诉争案件之间的直接利益关系。原告在付出大量的人力、物力、财力之后，不仅不能从案件中直接获得相关利益补偿，而且还可能面临败诉的风险。公益诉讼彻底失去了传统诉讼制度具有的激励特性。为了解决这一矛盾，我国可以借鉴美国的“赏金猎人”制度：为了弥补公共执法资源的不足，美国政府鼓励公权力机关以外的私人抓捕逃犯，并对成功抓获逃犯的人予以一定奖赏。“赏金猎人”制度从理性经济人思想出发，在保障个人追求自身经济利益的同时，也有效增进了社会公共利益。正因为如此，很多西方国家在公益诉讼相关制度方面都借鉴了“赏金猎人”制度。胜诉的原告可以获得一定比例的损害赔偿金，弥补其之前所支出的费用，如美国规定，胜诉原告可以获得损害赔偿金的10%—30%。我国也可以根据自身情况规定一定的比例。这一比例不仅要保证胜诉原告的合理成本支出得到补偿，还要具有一定的激励功能。