发达国家推进海洋经济发展的经验借鉴*

■谢丽威

发达国家推进海洋经济发展的经验借鉴*

■谢丽威

当前，我国正处于全面推进海洋事业、加快发展海洋经济的重要机遇期。学习借鉴国外先进的海洋经济发展经验，从加大财政投入支持力度、加快法律法规的健全完善、重视海洋高新技术的应用与发展、统筹规划海洋资源的开发利用、提高海洋综合管理能力、明确政府在海洋经济发展中的作用以及推进海洋生态文明建设等方面，着手推进我国海洋经济的持续健康发展。

海洋经济先进经验有益启示

“十二五”时期，“海洋经济”被提到前所未有的高度，大力发展海洋经济已上升到国家发展战略层面。党的十八大报告提出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”建设海洋强国是我党准确把握时代特征和世界趋势，站在海洋事业新的历史起点上，所做出的战略选择，是我国经济社会可持续发展的必由之路。而科学合理地开发利用海洋，发展壮大海洋经济则是海洋强国的必然要求和重要标志。当前，从中央到地方对发展海洋经济的重视程度日益提高，然而海洋经济发展模式对于我国而言还是一种新的尝试，把发展区域海洋经济作为国家发展战略的时间相对较短，相比国外发达国家，在海洋的开发和保护方面经验不足。为此，借鉴国际成熟的海洋经济发展经验和做法，可以为我国探路海洋经济提供有益启示。

国外发展海洋经济的主要做法

（一）完善投入体系，支持海洋经济发展

1．强大的政府扶持力度。美国用于海洋资源开发和利用的财政预算投入每年超过500亿美元，对有益于海洋生态环境保护和海洋可持续开发利用的项目开展和技术研发，政府财政会给予更大的支持。例如，2009年，奥巴马政府提出“大力提高美国海洋能产业的国际地位”，并计划从2009年到2013年，大力支持海洋能产业发展，加强对海洋药物研制的支持，加大对海洋生物工艺学术界和产业界的奖励投资，并且对海洋生物工程技术研究及海洋生物环境研究大力补助。日本整个国民经济对海洋的依赖性极强，政府及国民对海洋重要性及其经济作用的认识由来已久，每年投资于海洋开发的预算接近9000亿日元，海洋对国民经济的贡献超过50%。

2．有力的金融政策支持。美国十分重视建立海洋经济发展的长效投入机制，在《2000年海洋法》中提出建立国家海洋信托基金，该基金的资金主要来源是联邦政府收取的海洋使用费，专项用于海洋经济的循环发展和海洋管理的改进工作。日本重视海洋循环经济发展，基于对市场主体资金需求的充分了解和调研，日本政府推出了一系列的金融支持政策，包括积极引导商业银行银团贷款，引导银行运用浮动利率杠杆，针对不同的企业采用不同的贷款利率水平，尤其对有利于海洋循环经济发展的相关企业活动给予信贷优惠，以此提升企业对海洋进行科学开发利用的意识和能力，促进海洋循环经济的健康发展。

3．完善的风险控制机制。在海洋渔业保险方面，早在19世纪中期，美国就成立了美国鱼类和渔业委员会，赋予其管理海洋资源和进行海洋项目补贴的职能。一方面，对鱼类加工等新技术提供减免税收的优惠措施；另一方面，向远洋舰队提供直接补贴，这些措施都是有利于海洋渔业的风险控制。日本渔业的保险制度通过补偿生产成本，使渔民在面临重大损失后能够继续生存，并为其不确定的作业环境提供一个稳定的因素。该制度的运作方式是渔民参与渔业合作社运营和管理的互助保险机制，中央政府进行一定的保费补贴，行政补贴作为后备保险为特别灾害进行特殊资助，集三者为一体的运行体系。

（二）调整产业政策，优化海洋产业布局

1．制定海洋产业发展政策，适时调整战略规划。进入21世纪，在海洋新秩序的建立和全球经济一体化加快发展的背景下，美国重新审视过往的海洋发展政策，着手制定更有利于海洋高技术产业和新兴产业发展新政策，于是在1998年和2000年分别召开了两次国家海洋工作会议，通过了海洋法案，成立了国家海洋政策委员会，重新审议和制定了促进海洋产业发展的新政策。此外，美国还制定了《全国海洋经济计划》，为政府和企业进行海洋经济活动提供了统一的行为标准和可靠的决策依据。随着世界形势的不断变化，日本深感现有的海洋产业政策不足以支撑海洋经济的持续发展和海洋强国目标的实现，因而提出“海洋开发规划”，确立短、中、长期发展战略，并且根据经济形势的变化跟踪反馈政策实施的效果，以此为基础，每年对海洋产业战略规划的内容和方向进行修正、更新、完善。

2．优化调整海洋产业结构，大力发展海洋高新技术产业。纵观全球经济发展进程，进入20世纪80年代，世界各国逐渐将更多的目光投向了海洋，大力发展海洋产业，优化调整海洋产业结构，变海洋资源为经济产品，已成为世界各国的共识。至20世纪90年代，世界海洋经济第一、第二、第三产业的结构调整为1∶7.8∶4.4，第二产业成为支柱产业。资本支撑和科技创新对海洋产业的兴起和发展起着重要的推动作用，其中日本和美国在调整优化海洋产业结构、力推海洋产业转型升级方面的做法值得借鉴。日本的海洋产业沿着从第一产业兴起，逐渐向第二产业转型的演进轨迹推展开来。发展初期，日本的海洋经济主要依靠渔业资源开发和海运业，随着技术的研发和推广，造船等海洋制造产业兴盛起来，并在造船领域领先于世界先进水平。美国的海洋产业依托资本雄厚的海洋石油开发而建，海洋环境监测和海洋生物高新技术正成为美国进军的新领域，而海洋石油开发等产业已向国外转移，以其资本和技术优势，开辟资源丰富的发展中国家海洋市场。

3．建立技术转让机制，推动海洋技术转化为现实生产力。“要实现海洋经济跨越式发展，必须在体制机制方面大胆创新突破。”美国通过创新机制，鼓励企业进行海洋技术研发和应用，加快实现海洋资源转变为海洋经济产品的目标。美国于1986年和1989年分别颁布了“联邦政府技术转让法”和“全国竞争性技术转让法”，形成了三种转让机制：全国技术转让中心（NTTC），主要负责向企业合作伙伴介绍联邦政府实验室的核心技术优势，以便将研发成果进行商品化开发；联邦政府实验室财团（FLC），主要职责是帮助企业合作伙伴与联邦实验室技术转让代理保持联系；联邦政府部门“合作研究与发展协议”（CRADAS）数据库，随时报告全国政府实验室正在执行的“合作研究与发展协议”，据此，需要者可以了解公司与政府实验室合作进行的具体技术开发项目。

（三）深化海洋管理，促进资源开发利用

1．科学规划，有序开发和利用海洋资源。荷兰被公认为海洋开发和利用最成功的国家之一。围海造陆在荷兰具有悠久的历史。1932年，该国完成了须德海工程，建成了须德海大堤。荷兰的围海工程，是以科学规划来协调水利、交通、建设、农业、环保等涉海部门的利益，从而实现国家的战略目标。20世纪90年代以来，美国先后制定了《1995—2005年海洋战略发展规划》、《美国海洋战略计划NOAA2005展望》、《转向海洋：美国海洋的未来》、《美国海洋政策》等多项中长期海洋开发规划。澳大利亚是世界上最先通过区域性海洋经济发展规划来实施海洋经济管理的国家之一，通过制定区域性海洋规划，来综合协调开发利用海洋资源。

2．综合管理，充分发挥涉海部门的组织协调作用。美国政府于2004年发布的《海洋行动计划》中明确了海洋综合管理方法，鼓励联邦政府与地方政府之间以及各相关部门之间的协调与合作，并建立了联邦跨部门海洋政策委员会，以更好地协调与整合现有的海洋管理网络体系与管理体制。澳大利亚政府重点监督和管理制定海岸带的综合管理战略，协调各个部门的海洋政策，加强部门的责任性和运营能力的管理。

3．政府管制，与市场配置共同促进海洋经济可持续发展。美国的海洋经济发展战略强调政府的服务作用。例如，收集有经济价值的海洋情报，提供技术支援，实施持续管理计划，奖励新兴海洋产业的生产等。荷兰在实施“围海造陆”工程中政府担当着主要角色，进行了必要的干预。例如鹿特丹港口建设和沿河工业带开发，是世代持续、投资巨大的系统工程，没有政府高瞻远瞩的规划、立法，以及巨额基础设施投资，仅靠市场驱动是难以完成的。

（四）重视环境保护，构筑和谐海洋生态

1．维护海洋生态健康。澳大利亚是世界上最早提出国家海洋保护区代表系统的国家，早在1991年就出台了《海洋拯救计划2000》，目的是通过国家海洋保护区代表系统建设计划来建立并管理一个综合的、充分的和典型的海洋保护区系统，全面推动长期的海洋与河口系统生态稳定性，保全澳大利亚海洋生物多样性。早在20世纪70年代，英国苏格兰发展局为了开发北海石油和天然气资源制定的《北海石油与天然气：海岸规划指导方针》，其基本原则就是海洋油气业对海岸区域的利用只能在指定区域内进行。

2．重视海洋污染防治。日本在推进海洋环保上，采取了一系列措施：一是防患未然对策。例如，依据《海防法》的规定，对油污、有害液体及废弃物的排放与焚烧等进行规制。二是健全油污染防除体制。为防止油污染事故，海政部门还强制执行国家管理体制，并形成“官民一体”的油污染防除体制。三是充实油污损害赔偿保障制度。四是加强海洋环保的调研与技术开发。五是对海上环境违法进行查处等等。欧盟努力保持在碳存储技术领域的世界领先地位，并采取示范行动，减少气候变化对沿海地区的影响，积极支持国际社会为减少船舶大气污染和温室气体排放而做出的努力。

3.寻求和谐经济效益。荷兰注重自然环境建设，创建自然保护区生态和谐社会。在南芙莱沃兰德垦区的规划中：1/2土地用于农业、1/4用于城镇开发、余下的1/4是自然区域，自然区域包括森林和河湖水面，其面积达1万多公顷。日本2007年制定的《海洋政策基本法》提出要大力推动日本的海洋资源开发。日本以促进基于海洋生态系统的海洋资源开发为现代海洋经济开发的主线，强调对捕捞业的合理化管理，强调保全渔业资源，也关注海洋矿产资源和海洋微生物资源的科学合理开发利用。

借鉴国外先进经验，加快我国海洋经济发展

（一）加大财政投入支持力度

发达国家的经验表明，财政投入是发展海洋经济所需资金的重要来源，这主要是因为海洋产业是技术和资本密集型产业，具有高风险、高投入、回收周期长、专业性高的特点，单靠企业自身的力量不足以支撑海洋产业的大规模发展。更为重要的是，海洋资源具有较强的公共性和外部性。在市场失灵的情况下，海洋经济技术创新和研发成果容易被模仿，当知识产权得不到保障、“搭便车”行为普遍存在时，较低的海洋资源开发利用率和严重的海洋资源浪费将导致海洋产业发展难以形成规模优势，海洋生态环境难以得到及时治理和维护。因此，政府应加大对海洋产业的投入力度，设立海洋经济发展专项资金，集中支持海洋重点产业发展和海洋生态环境治理、维护以及基础设施建设等，以财政资金的支持引导社会资本的进入和有机整合，促进海洋经济可持续发展。

（二）加快法律法规的健全完善

近年来，我国在维护国家海洋权益、开发海洋资源、保护海洋环境和开展海上贸易等方面制定和颁布了一些法律法规，初步建立起了我国海洋法律体系。但是目前我国海洋法律制度尚不完善，部分法律制度的欠缺影响海洋经济活动的顺利开展。例如，现行立法对推动海洋循环经济发展的金融支持相关政策法规涉及甚少，使得具有较高外部性的海洋循环经济发展缺乏稳定、良好的融资支持，进而持续发展后劲不足。而美国在2000年制定的《海洋法》中从财政支持、税收优惠、贷款担保、信托基金等发面构建金融法律法规体系，用以支持海洋经济的发展；日本不仅用经济手段刺激和促进海洋循环经济的快速持续发展，而且将政府财政支持海洋经济发展、金融机构提供有效资金支持海洋经济发展、相关企业扩大资金来源发展海洋高技术产业的责任、权利和义务用法律法规发展加以明确和规范。借鉴美国、日本的经验，从我国实际出发，应在坚持海洋循环经济、绿色经济理念的指引下，不断健全和完善海洋经济发展的金融支持政策与法规。

（三）重视海洋高新技术的应用与发展

“海洋三次产业比重和地位的变化，从本质上说，是海洋经济内在矛盾运动的必然结果，反映了在社会生产力发展过程中，随着海洋经济总产值的不断增长，海洋产业质量也逐步提高。”致这种规律发生作用的原因在于社会生产力、科学技术发展水平以及海洋经济成熟度日益提高。海洋高新技术的研发和推广，能推动海洋产业迅速发展，其成效是不言而喻的。例如，上世纪50年代以来，世界海洋技术加快发展，随着深海钻探、勘测和开发技术的日益成熟，随着载人潜水艇、深海拖拽系统、卫星定位系统等海洋先进设备的研发与应用，我们对海洋的认知进一步扩展，开发视线从近海转向深海，产业发展由简单粗放的资源利用向高、精、深加工领域拓展延伸。因此，加大对海洋高新技术的研发投入力度，重视对海洋新技术的应用推广是重要且迫切的。我国应当将政府财政、银行信贷与民间金融结合起来，在积极地引进国外先进的海陆共享的海洋经济新技术的基础上，对国内自行研发的海洋高新技术项目给予信贷优惠，并建立转化与推广新技术应用的相关优惠政策与奖励机制，为我国建立自主创新型的海洋经济发展技术搭桥铺路。

（四）统筹规划海洋资源的开发利用

在规划和实施海洋资源开发利用中，实施海洋整体开发战略，制定海洋保护与开发综合管理措施，是实现海洋资源科学有序利用的首要前提。海洋开发是一项规模宏大的系统工程，涉及产业发展、港口建设、城镇布局、环境保护等诸多方面，需要综合考虑自然、经济、社会等各方面因素，统筹推进各项工作。通过研究、完善相应的海洋经济和海洋事业发展规划，明确我国海洋发展的战略思路，明确海洋生态环境和资源保护的目标任务，明确海洋经济区域布局的要求和沿海地区海洋经济发展的原则，把海洋经济和海洋事业的发展目标与政策措施更好地纳入本地国民经济和社会发展中长期规划，加大海洋投入力度，构建“海陆统筹”的工作格局。

（五）提高海洋综合管理能力

要加大对海洋开发的综合规划，完善并严格执行海洋法律、法规，健全海洋管理机构、机制，强化海洋统一管理。海洋经济的发展涉及很多政府部门，包括水利、交通、科技、环境、国土、建设等，这些部门需要通力合作、相互协调，集中集约制定用海规划、海洋生态保护规划、海岸与海洋空间布局规划、海岛保护规划、海资源利用规划等配套规划，统一于海洋综合管理。政府还需进一步完善海域使用管理的法律制度，科学配置海域空间资源，逐步建成多职能的海上监察执法队伍，形成空中、海面、岸站一体化海洋监察管理体系，保证海洋环境的健康和资源的可持续利用。

（六）明确政府在海洋经济发展中的作用

海洋经济具有高投入、高风险、高科技特性，外部性比较显著。在外部性比较显著的经济发展中，市场与政府应该如何定位？首先，市场对资源配置的效率高于政府控制。可持续发展的海洋经济应该选择市场化的改革方向，海洋经济活动参与的主体归根结底是个人和企业，因而通过运行良好的市场体系能够有序有效地协调私人利益与公共利益。其次，海洋经济的良性循环离不开政府的介入。在对经济外部性的治理方面，市场有时会“失灵”，这就需要政府管制作用的适当发挥。政府应在海洋开发利用的规划研究、信息发布、技术支援、奖惩机制方面有所作为。我国尚处于海洋经济发展的起步阶段，基础设施不很健全，微观主体还没有得到充分的发展。在近短期，加大对基础设施的投入以及政府介入，对海洋资源的整合是很有必要的；在中长期，政府应该逐步强化市场机制配置资源的基础作用，以使政府与市场协调推进海洋经济的可持续发展。

（七）推进海洋生态文明建设

为了确保人与海洋的和谐，必须对人类开发海洋的活动进行科学合理部署，构建出和谐海洋的生态保护总体思路，实行以生态系统为基础的海洋生态文明建设。首先，弘扬海洋生态文化，打造人人参与的生态环境。应充分发挥各种新闻媒体的作用，加强对海洋生态文化的宣传和报道，尤其是运用网络舆论的巨大影响力，促进“海洋生态环境保护与建设”的主题探讨与交流，通过全方位、多角度的弘扬海洋生态文化，使海洋生态文明深入人心，自觉践行，形成全社会关注海洋、珍惜海洋、保护海洋的良好氛围。其次，开展海洋生态治理和修复活动。沿海区域应加快建立海陆一体化污染联动治理机制，搞好海洋环境监测和影响评价，实行严格的海洋环境保护标准和污染物排海总量控制。再次，设计海洋生态规划蓝图。加大海洋保护区建设力度，推动海域保护为主的海洋保护区建设，形成海陆结合、不同类型、不同管理方式和不同保护对象，相互联系和紧密结合的海洋保护区网络。最后，加强制度保障建设。健全海洋资源有偿使用和生态补偿制度，建立海洋生态环境赔偿补偿机制。

注释：

①4个区域海洋经济发展战略上升为国家海洋经济发展战略，包括山东半岛蓝色经济区（2011年1月）、浙江海洋经济发展示范区（2011年3月）、广东海洋经济综合试验区（2011年7月）、福建海峡蓝色经济试验区（2012年11月）。

②商业银行银团贷款是指由获准经营贷款业务的商业银行牵头组织，多家银行与非银行金融机构共同参与构成的银行集团，按照同一贷款协议所规定的期限和条件向同一借款人提供贷款融资的方式。商业银行银团贷款有利于金融机构间的合作以及降低信贷风险。

参考资料

1.胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

2.海洋经济可持续发展战略研究课题组.我国海洋经济可持续发展战略蓝皮书[M].北京：海洋出版社，2012.

3.于保华.国外海洋经济可持续发展现状及我国的对策[C].第二届全国海洋高新技术产业化论坛，2005.

4.邱红，孙凤君.海洋经济管理政策和体制机制创新思路——广东及福建海洋经济发展启示[J].五邑大学学报（社会科学版），2013（2）.

5.李福柱，孙明艳.海洋经济对沿海地区经济发展的带动效应评价研究[J].华东经济管理，2012（11）.

责任编辑：孙铁铭

谢丽威，中共烟台市委党校讲师，经济学硕士）

*山东省软科学研究计划项目“高新技术产业引领山东产业结构转型研究”（项目编号：2012RKA06009）的成果之一。