抗战时期国民参政员的政治外交思想——以参政会关于外交问题的提案为中心

黄利新

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410081）

·人文视野·历史·文化

抗战时期国民参政员的政治外交思想
——以参政会关于外交问题的提案为中心

黄利新

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410081）

抗战时期的国民参政会是这一时期重要的民意机关。在国际反法西斯统一战线形成前，参政员主要建议国民政府采取各种措施争取国际援助，揭露日本帝国主义的侵略野心，促使国际反法西斯统一战线早日形成。在国际反法西斯统一战线形成后，参政员主要建议国民政府利用有利的国际环境维护国家的利益，并关注战后国际局势的发展。这些提案反映了国民参政员积极进步的外交思想，并对国民政府的外交政策产生了重要的影响。

抗战时期；参政员；外交思想

1938年7月成立的国民参政会，是由国民政府邀请各党派、各社会阶层重要代表参加的全国最高咨询机构。根据国民参政会组织条例，参政会成立的目的是“为集思广益，团结全国力量”。国民参政会共四届十三次大会，1948年3月宣布结束。在这十三次大会中，在抗日期间召开的有十一次，战后有两次。依照有关规定，国民参政员在出席参政会期间有权听取国民政府的施政报告，向政府提出询问，提交议案，参与审议政府报告和各项议案等。

在每次参政会上，参政员都向国民政府提交了大量的关于外交及国际问题的提案。参政员大都是当时中国社会各党各派各行各业代表人物、是社会的精英阶层，因此，这些提案的内容反映了在抗战时期复杂的国际背景下中国社会精英丰富的外交思想。但目前学术界对此鲜有论述，基于此，本文以国民参政会的档案资料为依据，对参政会通过的关于外交和国际问题提案进行了整理和分析。

一、国际反法西斯统一战线形成前的参政员对国民政府的外交方面的建议

在世界反法西斯战线形成以前，参政员建议国民政府采取各种措施加强外交机构，通过各种途径向世界宣传日本帝国主义的罪行和野心，尽量争取外援，呼吁世界反法西斯力量的团结，早日实现世界反法西斯统一战线,具体体现在以下几个方面：

（一）积极培养和选拔外交人才、充实外交机构。

采取各种手段加强外交机构。在第一届第一次大会上，程希孟等提出了“调整外交机构刷新外交阵容案”。在第一届第二次大会上，参政会审查外交等议案的第二审查委员会提出了“培养及充实外交人才案”。在这些提案中，参政员提出了一系列建议：首先是培养优秀的外交人才，“充实各大学外交师资及设备，造就青年外交人才”，对已在外交部门工作的优秀人才，要加以培养、重用，“在部内及使馆任职若干年，具有成绩之人员，应互调服务，沟通内外”，以增见见闻，成为优秀的外交人才。[1](p379)其次是小心选拨、考核外交人员。在选拨外交人员上，“应尽量任用考试及格人员”。[1](p379)对于大使、公使人选要“注意其声望、品格政经知识及外交手腕等条件”，对于普通的使领馆人员，也得“注重品格、政经常识、外国语文及容貌体格等条件”。[1](p232-233)对于现有的外交人员加强监督考核，“外交人员应定期考绩以定升黜”。[1](p379)“外部铨叙部会同组织‘现任使领人员甄别委员会’考核现任使领人员”。[1](p233)对于优秀者予以提拔，不合格者予以淘汰。

国民政府对这些建议进行了认真的答复,外交部称,1938年1月24日,外交部会同铨叙部订立现任使馆人员甄别委员会章程,对于驻外人员之不称职或品行欠佳者,随时根据其主管长官之报告或派员调查之结果,令其回国,另派合格人员接充”,“对于历届考试及格分数人员、均予以录用”，“使馆之参事、一等秘书及领馆之总领事等中坚人员，尽可能范围内，罗致国内各方面已著有成绩而适于外交职务人员充任”。[1](p630)

（二）提高改进国际宣传工作，积极争取外界的同情和帮助。

官方外交与民间外交相配合。在政府方面，在第一届第一次大会上，参政员杭立武等提出了“拟请本会推派参政员五人至七人前往欧美各国从事访问案”；王冠英等建议“增加驻英美法苏德意各使馆经费”，[1](p235-236)利用使馆作为阵地加大宣传力度。除了正常的使馆人员之外，黄建中等还提出：“请政府加派特使赴美转英多方接洽与法苏方面之活动齐头并进以促进法苏英美各民主国家之积极行动”。[1](p239)针对众多的外交提案，参政会决议：“政府调整国际宣传工作，并统一其方针，对现有之国际宣传机构，如中央宣传部国际宣传处，外交部情报司，及中央通讯社，应扩大其权利，充实其内容，一切国际宣传工作，应责成各机关，通盘筹划，以收事权统一之效”。[1](p235)在民间方面，在第一届第二次大会上，中共参政员吴玉章等建议：“加强国民外交推动欧美友邦爱好和平的民众敦促各国政府对日寇侵略者予以制裁”，鼓励民众代表团积极与各种国际组织取得联系，争取国际组织援助，在各使领馆的配合下，宣传我国的英勇抗战及日本帝国主义的残暴。[1](p381-383)

注重各国特点，以收实效。在第一届第一次大会上，外交部长王世杰指出：“（欧美）各国实业界与银行界左右政治之力极大，我国国际宣传对此应予以注意，参政会如推派参政员访问英美，其中应推派实业界与银行界数人，以便到各国分头接洽。”[1](p235)参政会在对外交建议案决议中也指出：“欧美各国社会极为复杂，其舆论之形成，多以金融、工业、商业、农业、劳动、宗教各界为其发动力，而各界利害关系，有彼此又不尽一致。”因此参政会建议“我国应遴选多数银行、工业、劳动、宗教及其他各界领袖，派往欧美各地，分别访问各界，晓之以正义，动之以利害，必能事半功倍”。[1](p237)

上述提案国民政府非常重视，国防最高委员会决议，“拟交中央宣传部、外交部、军事委员会、政治部、筹议实施方案”。外交部等部门很快就制定了“中央国际宣传委员会组织大纲及工作计划”，准备成立以“中央宣传部、中央海外部、外交部、政治部、军令部、军事委员会参事室、中央通讯社组织”的中央国家宣传委员会，该委员会“研讨国际形势，拟具意见，建议中央”，并且通令有关机关及团体，今后国际宣传工作，由中央国际宣传委员会统一指导与督率下进行，指派驻外重要使馆宣传特派员”，“树立国际通讯网”，宣传特派员以驻外使馆馆员兼任，先由外交部电令重要使馆，就馆员中推荐妥员兼办，由宣传部加委，其工作方针，办事纲领及其费用都由中央国际宣传委员会核发。对英、美等重点邦交国家的宣传特派员更是非常重视，中央通讯社于1939年4月底前完成。[1](632)

（三）建议在推动对友邦外交的同时，不忽视其他国际因素的利用。

在抗战初期，由于法西斯国家之间利益的差别，德国和中国还保持一定联系，尤其是贸易的往来。在抗战初期的四年中，中国“进口的商品主要来自于美国、德国和英国……来自德国的主要是化学品、五金、机械、纸张等”，[11](p57)德国还同中国在很多方面保持联系与交往。在第一届第一次大会上，李圣五等提出了“对德意外交应积极注意案”，要求加强对德意外交，得到了大会的通过。从提案的发起人李圣五后来成为了汪精卫叛国的帮凶来看，李圣五的提案反映了“汪派”的亲法西斯倾向。但对于广大参政员来说，在当时复杂的国际背景下，为了最大限度地维护国家和民族的利益，参政员的态度是一种尊重现实、爱国的态度，这反映了外交复杂的一面。随着国际上两大阵容的日益形成，中德关系的日益恶化势在必然，1942年12月10日，国民政府对德正式宣战。

（四）加强对华侨的统战，争取华侨为抗战多作贡献。

华侨是抗战的重要力量，抗战头三年，华侨向祖国捐款总数达20亿国币，平均每月6000万元，占当时全国军费开支的85%。国民政府对团结海外华侨抗战非常重视，在参政会中共200名参政员，其中就有华侨代表6名。其代表由“曾在海外侨民居留地三年以上著有信望，或熟谙侨民生活情形，信望久著之人员”担任。[10](p46)陈嘉庚等侨界领袖当选为国民参政员。

华侨问题是历届参政会提案的重点。在太平洋战争爆发之前，参政会主要从两个方面来对华侨进行统战。

第一，积极加强对华侨的领导，增进华侨与祖国的联系。

参政会在历次会议中建议政府采取各种措施教育华侨，培养海外华侨与祖国的感情。如在第一届第四次大会上,参政员刘立明等提“请政府组织华侨访问团案”,要求“政府速派代表,分别至欧美及南洋群岛侨胞群集之地区,宣达中央的意旨,联络起对祖国的感情”。协助华侨进行母语教学，在第一届第二次会议上，参政员胡秋原提出“推广边疆及南洋语文教学训练边疆及南洋经营人才案”。[1](p1084)邝炳舜等提出“扶助及改进美洲华侨学校以宏教育”，在这一提案中,在学生学习的教材上,要求政府组织人员“编定华侨中小学课程及教科用书”；在教师的人选上,要求政府“订定教员赴美发给护照章程,请美政府饬令驻华使馆遵办”；对华侨学校进行监督,“在美学校设置华侨学校视察员或督学以资督导”，对于成绩优良的学校，“政府酌给补助”。[1](p1073)侨生界，由于出生地在他国，与祖国大陆联系比较少，因此和祖国的感情不免生疏，针对有些侨生界不懂中文，参政员宋渊源等在一届第四次大会中提出，由政府派人筹办英文报予以宣传。[3](p133)

抗战爆发后,各地华侨爱国热情高涨,成立了许多革命团体,例如在抗战期间美国华侨一共设立了95个救国团体，在华侨众多的南洋各地更是成立了许多抗战组织。这些“因历史与环境种种关系，华侨团体未臻于健全，尚属不少，各地派别对立，复杂分歧，有时工作重复，有时发生纠纷，不肖分子挑拨离间”，在抗战的关键时刻，要求整个民族共患难，共生死，容不得半点内耗，容不得半点马虎，因而，在第二届第一次大会上，高廷梓等提出“请政府加强华侨组织以增厚抗战力量案”,“请政府注意调剂华侨派别,设法消除其纠纷,加强团结”。

第二，积极引导华侨在经济上支援祖国。在第一届第四次大会上,参政员秦望山等建议:“为建议华侨赞助抗战永垂不朽起见,应由政府办领在各属建筑纪念馆内,将捐款人姓名、籍贯、捐款数目,勒碑存于馆内,以垂久远。”[3](p91)

第三，积极与华侨所在国进行友好沟通,为华侨援助国内创造条件。

在抗战初期，华侨的捐款是国民政府重要的外援。但是华侨的捐款受到当地国家的种种限制。到第一届四次大会的时候，“英法统制金银，禁止外汇，已在施行中”。参政员认为这些“关系吾国抗战及侨民经济，影响甚大”。针对这一情况，在第一届第四次大会上，周士观向政府提“拟请政府提向英法交涉侨胞向国内汇款案”,认为我国同英法“同为反侵略的抗战国家，应请政府亟向英法交涉，以维侨胞向国内汇款，并鼓励游资归国”。[3](p131)

在南洋各地，华侨的经济已构成当地经济重要的组成部分。华侨热情为国捐款，数额颇大，对华侨所在国的经济势必会造成影响。因此，当地政府往往用强制手段限制华侨向国内捐款，如限制一定时间内捐款的总量。针对这一情况，在第二届第一次大会上，参政员秦望山等提“请政府与华侨驻地政府交涉提高汇款数额案”。[4](p206)针对南洋各地对中国抗战的重要，参政员要求国民政府积极改善和南洋各民族、各政权的联系。在第一届第一次大会上，参政员陈守明等提“请政府注重联络南洋诸民族案”，建议“由外部侨委员会及有关机关派专员和组织机关，设计推进指导西南民族之友好方法”，并为加强对南洋人民了解，增进双方感情，“令各馆人员研究土人语文，组织社交机关联络其社会领袖”。[1](p240)在第二届第一次大会上，参政员马毅等更提出“为建议设立中南文化学院以造就对缅、暹、印各种工作专门人才案”。[4](p261)这些建议一方面着眼于促进中国同南洋各国的友好关系，为抗战创造一个良好的国际环境；另一方面更着眼于改善在南洋生活的华侨和当地的土著的关系，为华侨创造一个良好的外部环境，促使华侨能为抗战多作贡献。

二、世界反法西斯统一战线形成以后参政员对国民政府的外交方面的建议

1941年底，太平洋战争爆发，加速了世界反法西斯统一战线最后形成。在1942年元旦，26个国家在华盛顿举行会议，签署了《联合国家宣言》，世界反法西斯统一战线终于形成。在新的形势下，参政员的外交提案也与时俱进，除了继续要求维持和发展世界反法西斯统一战线外，还出现了新的内容。

（一）利用有利时机，废除不平等条约。

在抗战时期中国人民浴血奋战，赢得了世界人民的尊重，中国的国际地位空前提高。迫于国际舆论的压力和共同反法西斯的需要，英美在1942年中国国庆节时，同时宣布放弃其在中国的特权，并准备谈判签订新约。在这种背景下，如何把握国际有利时机，彻底地废除不平等条约，成为参政员议论的焦点问题。在第三届第一次大会上，对于美、英等国做出的“高姿态”，参政员认识到了其原因在于“我国为正义起而对日抗战，艰苦奋斗，六载于兹，牺牲若千万生命财产，卒得英美联邦对我之真正认识，于本年双十节宣言放弃在华特权，百年大耻，一笔勾销”。马宗荣等提出“盟国与我举行放弃特权谈判时，请政府注意凡与国际公法平等原则不符之利益，均应在取消之列案”，还例举了很多应取消的特权，如“租界、租界地、驻兵权、废弃要塞……”。马宗荣等参政员提议“由本会对于美、英联邦友好之措施表示欣慰”的同时，建议政府积极准备同英、美等国谈判，“由行政、司法两院，广集专家，组织研究机构，以备顾问”。[6](p131)还有的参政员针对某些具体的权益，提出了自己的意见，如刘明杨等提“收回航权提案”，要求政府收回一切沿海航权、内河航权，严禁他国涉足；针对“因经济、物力、人力及工业生产等均不能与他人竞争，当然谈不到互惠，以收回之航权，而谋生存之最要”，要求“绝对不接受沿海内河等等之互惠航权”，以免形式上的平等而实质上不平等。[6](p142)

参政员不仅关心不平等条约的废除，而且也主张在这种有利国际背景下，废除海外华侨在外受到的不平等待遇。在第三届第一次参政会上，何葆仁等提“争取南洋各民族权益平等案”。[6](p132-133)在第三届第二次大会上，马景常等提“交涉废止华人入境案”，[7](p115)要求政府对外进行交涉，以免华人在外受到歧视。

（二）联络友邦击溃日本帝国主义、重建日本。

首先是要求在反法西斯战场上首先击溃日本。在第三届第一次大会上，高廷梓等认为，在事实上“盟邦迄今尚以远东战场为次要”，“如果同盟国先以全力消灭其东亚之敌人，则举东西两半球之人力、物力应付纳粹，同盟国之胜利由此而提早实现”。[6](p134)

其次是要求惩治日本军阀。全世界反法西斯统一战线的建立，使参政员看到了加快击溃日本帝国主义的希望。因此如何处置日本军阀，也成为了参政会开始考虑的一个问题。在第三届第一次大会上，胡秋原提出了“请政府调查统计日寇暴行事实公私损失详情以便研究如何惩罚战争祸首案”。该案指出，“为了防止日寇侵略政策复活，九一八事件再起，确保中国战后安全，解放东亚被日本奴役之民族，及赔偿中国及友邦人民在华公私损失”，要求将来对“日本军部盗魁、中国战区以内日军匪首、特务头目、暴行凶手以及各地傀儡”交由“国际特别法庭”审判。[6](p128)在第三届第二次大会上，王冠英等建议：“通告全国各省、市、县党部、青年团部、报社、各公团及各盟国旅华侨民，搜集各该地倭寇暴行。”[2](p1276)然后将这些情况交由国际法庭处置。在第三届第三次大会上，王冠英等又提出了“请确定处置倭寇之基本原则送交各盟邦参考以备击溃倭寇时作为盟国对倭政策之张本而获致远东永久和平案”。在每次大会上，参政员都表现出要求严惩日本军阀的决心。

再次是希望日本进行民主改革。将日本人民与日本军阀区分开来是参政员的一贯思想。第一届第一次大会宣言，就宣布：“中国民族从不敌视日本人民，至今依然。”[10](p184)在抗战即将胜利在望的时刻，在第三届第二次大会上，参政员胡秋原等提“即与盟邦共同促进‘自由日本’运动以安东亚秩序案”，要求一方面“鼓励日本爱国人民之民主”，另一方面“奠定战后民主日本之始基”。[7](p124)在第四届第一次大会上，傅常等提出了“请提出国际指定日本皇室为战罪犯案”，指出“日本皇室则显明为日本侵略主义之源泉”，“若不除日本皇室，日本民主教育莫能建立，远东和平的基石亦难奠定”，要求废除日本天皇制度，“在日本实施民主主义教育”，待时机成熟，“扶持民治派主政”。[9](p169)

（三）关注战后国际局势，力求在战后国际格局中发挥重要的作用。

在战争中，我国军民的奋勇抗战，为反法西斯的四大国之一，为中国赢得良好的国际声望。大国意味着责任，对世界和平的责任。在第三届第一次大会上，陈锐霆等提“请政府早日拟定太平洋安全方案以树立世界永久和平基础案”，认为中国即“为大国之一，对于太平洋之集体安全，尤关切身利害，本会要求政府早日拟定太平洋安全方略，进而为建设世界永久和平和合之张本”。[6](p131)

根据“近代国际惯例，每次战争结束必举行一国际和平会议”，鉴于“上次世界大战巴黎和会，我国对国际问题，素无充分准备，以致竟致失败”。[7](p120)早在第三届第一次大会上，陈锐霆等建议在政府加强这一方面研究的同时，“参政员同人求自民间，尤应以人民之立场共同探讨俾以所得供政府采择”，“请主席团指定七人，起草组织章程，由秘书处函与会员自由参加并请主席团商请政府随时予以便利”。[6](p121)在第三届第二次大会上，黄建中再次重申“拟请本会组织战后国际问题研究委员会案”。[7](p120)这些建议，体现了参政员对战后国际局势的关注，要求在战后新的体系中维护国家的利益，并为世界和平作出贡献。

在太平洋战争爆发后，国民参政员关注的国际问题除以上所述，还沿袭了太平洋战争爆发以前对国际反法西斯统一战线的团结的关注，要求政府注意对各地区盟国的团结，尤其是对英、美、苏、南洋地区的团结，这是参政员一直关注的重点。1943年，参政会还组织了中国访英团，历时四个月，除访英外，并游美洲及近东各国。同时参政员还建议政府对更弱小的国家给予支持，如在第三届第三次大会上，胡秋原等提“立即承认韩国临时政府，并承认韩国永久中立案”。[6](p174)

三、几点认识

通过上述对国民参政会对国际外交问题的提案的考察，我们可以得出以下几点认识：

第一，抗战时期，外交问题一直是参政员关注的焦点。参政员从不同的角度提出大量的提案，这些提案在大会上都得以通过，体现了在大敌当前，国民参政员克服政治上的分歧，寻求一切有利于抗战的因素，团结一致为中华民族独立而奋斗的决心。这也表明国民参政会是抗战时期具有统一战线性质的组织。

第二，大多数参政员具有比较积极进步的外交意识。参政员根据抗战前后期不同的国际形势制定了不同的外交策略。参政员在国际反法西斯统一战线没有形成以前，要求国民政府积极对外宣传，寻求友邦的同情与支持，呼吁世界反法西斯统一战线的早日形成。参政员对外宣传的重点主要集中在以下三个地区。（一）欧美等传统的民主国家，尤其是最有实力的英法美。这些国家虽然暂时对日本采取绥靖政策，但是他们都在远东拥有巨大利益，和日本帝国主义有根本的利益冲突，可能对中国有所援助。（二）苏联。苏联是世界反法西斯重要力量，在抗战初期，苏联希望中国能拖住日本的兵力以削弱对其的压力，防御日本向北侵犯苏联，苏联给予了中国许多援助。（三）南洋地区。南洋地区拥有丰富的物产，拥有重要的战略物资如橡胶、锡等。更重要的是南洋地区是我国广大海外华侨的聚居地，而战争初期，华侨的捐助是我国抗战经费的主要来源之一。但是资金外流，使华侨所在国遭受了一定的损失，因此华侨捐款往往受到了当局的限制，所以有必要对南洋各国展开外交攻势，使之同情我国。国民政府对这些建议是非常重视的，采取各种手段对外宣传，尤其是对美国的宣传。如1938年派遣熟悉美国文化，了解美国国情的参政员胡适担任驻美大使。胡适到美国之后，积极地宣传中国的抗战及日本的罪行与野心。中国政府的这些活动无疑是有助于世界反法西斯统一战线的早日形成。

在国际反法西斯统一战线形成之后，参政员要求政府利用有利的国际形势，击溃日本，废除不平等条约，并积极地关注战后国际局势的发展。在参政员的外交提案中，可以看出参政员重新获得大国地位、树立大国形象的愿望。在抗战过程中，中华民族为反法西斯战争所作出的贡献得到了国际的承认，参政员也看到了自己的实力，并积极地关注战后新的世界政治秩序的建立，要求自己在新的世界体系中拥有一席之地,承担相应的国际义务与责任。

第三，国民参政员对有些问题是非常有远见的，如要求惩罚日本军阀，希望日本进行民主改革，并指出只有这样，远东和平的基石才有可能建立。但是由于战后复杂的国际形势，日本战犯并没有得到应有的惩罚，这也为现在日本右翼势力的重新抬头埋下了伏笔，为当今东亚地区乃至世界增加了不稳定因素，这是引以为憾的事情。

第四,国民政府对参政员关于外交方面的建议比较重视,基本上做到了认真听取，并采纳了一些建议。如针对参政员要求充实外交机构的建议，国民政府1938年公布施行了现任使馆人员甄别委员会章程。对于参政员提出的说服盟国在世界反法西斯战场上实行先亚后欧的战略，国民政府也曾经试图说服美国，但是没有成功。为了加大对外的宣传，国民政府于1943年组织了国民参政会访英团。国民政府还利用有利的时机，在废除了不平等条约方面做了大量积极的工作。国民政府的这些行动与国民参政员在参政会上的呼吁不无关系。这些事实也表明在抗战时期国民参政会还是发挥了很大的作用。

参考文件：

[1]秦孝仪.中华民国重要史料初编——对日抗战时期：第4编战时建设（一）[Z].台北：中国国民党中央党史委员会，1988.

[2]秦孝仪.中华民国重要史料初编——对日抗战时期：第4编战时建设（二）[Z].台北：中国国民党中央党史委员会，1988.

[3]国民参政会秘书处.国民参政会第四次大会纪录[C].1939年印.国家图书馆藏.

[4]国民参政会秘书处.国民参政会第二届第一次大会纪录[C].1941年印.国家图书馆藏.

[5]国民参政会秘书处.国民参政会第二届第二次大会纪录[C].1942年印.国家图书馆藏.

[6]国民参政会秘书处.国民参政会第三届第一次大会记录[C].1943年印.国家图书馆藏.

[7]国民参政会秘书处.国民参政会第三届第二次大会纪录[C].1944年印.国家图书馆藏.

[8]国民参政会秘书处.国民参政会第三届第三次大会纪录[C].1945年印.国家图书馆藏.

[9]国民参政会秘书处.国民参政会第四届第一次大会纪录[C].1946年印.国家图书馆藏.

[10]孟广涵.国民参政会纪实：上册[Z].重庆：重庆出版社，1985.

[11]张静如.国民政府统治时期中国社会之变迁[M].北京:中国人民大学出版社，1993.

责任编辑 申华

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1003-8477（2014）02-0087-06

黄利新（1976—），男，湖南师范大学公共管理学院政治学博士后。