基于公众参与视角的环境治理中群体事件发生机制研究

贾 鼎

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、研究背景与问题的提出

近二十年来，我国经济社会快速发展，经济总量也跃居到世界第二的水平。在如此短的时间内取得如此快速的发展让世人瞩目，但随之产生的问题也无法回避。传统粗犷的发展方式使环境问题严峻地摆在了我们的面前。严格意义上讲，我国的环境问题并非近些年才出现，而是随着我国经济社会的快速发展，传统的经济发展方式在完成阶段性使命后已逐渐表现出不适，并于20世纪70年代开始凸显。特别是我国目前已经进入环境污染高发期，而由环境污染问题引发的群体事件近些年在全国各地也开始大量涌现。

2008年6月30日，云南丽江市华坪县政府根据节能减排要求，关闭了高源建材有限公司因技术落后而应淘汰的立窑生产线。7月下旬，高源建材有限公司与华坪县定华能源有限公司协商企业转让事宜，群众得知此事后，担心原高源建材公司业主在经营期间向他们承诺解决的环境、水源污染等问题得不到解决，遂围堵高源建材有限公司大门，要求解决劳务用工、饮用水、污染补偿费等问题，由此引发严重群体性事件。2009年广州番禺数百群众聚集城管委门前，手举白纸黑字标语，抗议垃圾焚烧项目，并声称不要被代表，要求攻破利益集团。2011年8月14日大连市发生了民众针对二甲苯（化工业简写PX）化学污染工程项目的抗议运动。此事件参与人数已突破中国近年来相似事件的最大规模。该事件促使中共大连市委和大连市人民政府于当天作出将福佳大化PX项目立即停产并搬迁的决定。2011年9月15日至17日，海宁市袁花镇红晓村部分村民因环境污染问题，连续三个晚上在浙江晶科能源公司门口聚集。事件发生后，海宁市委、市政府高度重视，浙江省、嘉兴市领导紧急指示，迅速组织力量进行处置。2011年，华电丰盛发电项目正处于前期论证阶段，当地部分群众担心该项目建成后对环境造成污染，开始在海门镇政府聚集，之后又前往深汕高速公路海门收费站聚集，阻止车辆进出，造成高速公路海门路段堵塞。

从上述资料回溯中可以看出，近些年有关环境保护的事件频繁发生，其所带来的经济和社会后果越加严重，这就随之产生了一系列问题：为什么一个原本为促进当地经济发展，解决居民就业的项目上马最终会演变成为抗议、示威活动甚至最终导致暴力冲突事件的发生？这些事件为什么都会有相似的行为演绎过程？这些事件的背后究竟隐藏着一个怎样的群体事件触发机制？本文希望对以上问题试作解释。

二、环境治理中群体事件发生的理论基础与假设的提出

解释环境治理问题中群体行为的演化过程和发生机制是一个非常复杂的系统，很难用一种理论以述之，它是多种影响因素相互作用的结果。所以解释过程的辨析要寻求多视角理论的整合。

（1）委托——代理理论。委托——代理理论认为“当经济交易双方就交易内容达成一项契约后，委托人与代理人便以该契约为基础结成了特定的委托——代理关系，代理人因此承担了在约定前提下为委托人提供服务的契约责任”。[1](p33)但是在委托代理过程中产生的诸多问题导致代理人承诺的责任往往难以得到完全兑现。因为在每一层委托代理关系中，委托人和代理人都存在着信息不对称的情况，“代理人往往会采取逆向选择和道德风险的方式，在委托代理关系中去减损最初的承诺，推卸应付的责任或是谋取更多的利益”。[2](p410-443)

委托——代理理论经常被用于解释政府行为，其行为主体的经济人假设虽然一直遭受诟病，以一种边缘姿态发展，但其理论对于微观层面的现实却具有很强的解释力。委托——代理关系是一种契约关系，在这种关系中，政府使用公共权力的前提必须是发挥保护公民权利的作用，承担提供公共服务的责任。但是由于信息不对称情况的存在，作为委托人的公众无法确切地知晓政府运行中的信息、知识、能力等要素。同时，由于技术上的制约，随机因素的干扰以及成本方面的考虑，公众也不能对政府的工作行为如努力程度、有无机会主义等做法进行全面的监督。而“代理问题的产生是源于信息不对称，而不当的委托代理关系又加剧了委托代理中的信息不对称”。[3](p403)此时作为个体经济人的政府，在公共利益和自身利益的选择中，必然倾向于后者。在公共责任和个体责任的推卸中则选择了前者。因为在公共治理中没有任何“看不见的手自动地促使个人行为来服从公共利益”。[4](p216)

因此本文提出假设1：信息不对称的程度越高，环保事件发生的可能性越高。

（2）利益相关者理论。利益相关者最初是作为公司治理的一组概念1965年由斯坦福研究所提出，其挑战的是传统股东至上理念。但到了20世纪80年代，经济的快速发展，社会的多元化、政治民主化进程不断深入，民众参与决策的情绪不断高涨，公众对于自己享有的权利和应该行使的权力更加重视，由此利益相关者作为公众参与政府治理的一种趋势进入了公共政策领域，成为了解释公众参与与公共决策的重要理论基础。最早把这一概念引入公共政策领域的是韦唐，他认为利益相关者包括的范围有决策者、不同政见者、主管官员、中介机构、公众等。而在具体环境决策情境中，利益相关者是指所有被环境政策影响的人，这些人都应该有机会参与到环境决策中来。这种影响不仅包括身体和健康方面的影响，还要包括社会经济地位的影响。而通过利益相关者的参与可以增强参与者与参与者之间，参与者与专家之间互动知识的产生，并且会提升使用这种知识的能力。[5](p175-192)同时这种参与过程也是社会信任建立的过程，在参与者中间建立共同的基础和信任需要其相互学习欣赏对方观点的合理性，而参与的进程也将改变敌对关系，并帮助参与者找到一起工作的新方式。[6](p39)通过把公众的利益和所关心的事项最大限度地纳入考虑范围，可以使项目在设计阶段包含更多的想法和观点来满足相关区域公众的要求，从而使项目得以顺利实施。[7](p259-275)

因此文章提出假设2：利益相关者的参与决策程度越低，环保事件发生的可能性越高。

（3）行为理论。勒庞的非理性感染理论认为作为个体的人虽然各不相同，但一般都是有理性、有教养和负责任的。但一旦聚合在一起，随着聚众规模的逐级增大，他们之间就很可能相互影响，并最终导致原本不相同的个体在思维和行为方式上趋于一致，变得愈发非理性（irrational）。也就是“个人一旦进入集体状态，集体情感马上会在个体之间相互传播”。[8](p35)在勒庞的理论中，从众、暗示、传染、匿名等心理特征是交织在一起的：大量人群集合在一起，人们保持着高密度的接触，个体通常处于亢奋、激动的状态，使得他们失去了理智的分析判断能力，呈现出一种趋同和从众的状态。[9](p11-14)在这种高亢、兴奋甚至带有野蛮色彩的情景下，个人具有很强的“被暗示性”，周围人的话语、表情、动作乃至现场的氛围，对个人都会成为有力的暗示刺激，并且这种暗示会使得观念、情绪和行为以异常的速度在人群中传染开来。经过这种从众、匿名、暗示和感染的综合作用，一种情绪或观点会迅速支配整个人群，并迅速引发整个人群的激烈行动。

在科尔曼的控制转让理论中，他认为在正常情况下每个人都控制着自己的行动，而在集合行为中，人们已经将控制自身行动的权力转让给他人。转让行动的控制权并不一定会导致混乱，但接受行动控制权的一方如果无法控制形势，或者在一定的情景中扮演着加剧形势混乱的角色，那么最终会导致一种群体性行为。该理论从行动者角度理解集体行为，如恐慌或动乱，是因为其成员把对于自身行动的控制已经转让给他人，群体成员在转让控制时，涉及的内容不同，转让的程度也有所不同。在群体内部，大多数成员转让控制并非必然导致恐慌或聚众生事，也可能导致某种秩序井然的活动，究竟出现哪种情况，取决于处于哪一种集体行为的情境中。但是在充满敌忾的群体行为中，当具有共识的成员数量增多时，每个成员都意识到控制自己行为的旧有规范对自己目前的行动已失去控制力，此时众多成员对某一成员行动的肯定，会增加其行动的勇气，并使其摆脱原有权威或规范的控制，成为扮演加剧混乱的角色。在充满敌对的群体中，个人采取行动的收益是参与行动成员数量的函数。

图1显示了收益作为参与行动成员数量函数的特殊模式。从图中可以看出，尽管收益与数量成正比，但收益的起点低于零。N代表的是相当的临界值，如参与行动的成员数量大于N，参与行动便会收益。在充满敌忾的行为出现时，个别成员首先采取行动不仅影响他人的行动，而且通过影响他人，最终对自身的利益也会产生影响，所以在此种行为中理性的行动者不仅是以他人行动为依据决定自己的行动，而且包括尽量劝说他人参与行动。

图1

虽然勒庞的感染理论和科尔曼的控制转让理论分别从个体非理性假设和个体理性人假设出发解释集合行为的发生，但其理论有一个共同点就是随着参与人数的增多，爆发集合行为的可能性也随之增加。

因此文章提出假设3：参与的人数越多，环保事件发生的可能性越高。

三、基于公众参与视角的环境治理中群体事件发生的逻辑演绎

近年来，各地因环境污染问题导致的群体性事件呈增长之势。这些事件背后，都存在地方政府、企业与居民之间无法互信和缺乏沟通的问题。目前，环境污染引发的群体性事件数量上升很快，而且对抗程度也越来越高。

环保事件形成如此的演绎路径究其原因，首先是长期以来，环境治理一直是政府主导型，公众的参与也是依赖于政府的被动参与。在这样一种环境治理结构中，政府拥有的权力越大，即政府对于整个环境治理的决策权力越大，政府承担的决策责任也就越大。这种责任的追究表现出来的不仅是上级职能部门对于隶属部门的责任追究，而且更多的是当地公众对于政府决策责任的追究。因为在以政府为主导，甚至是垄断的环境治理结构中，公众由于参与渠道的匮乏，不可能了解整个项目的全面信息，地方政府与当地居民委托代理关系中存在着信息不对称，如果地方政府在此类项目上马的决策中没有纳入公众参与的环节，必然会为以后项目的实施埋下隐患。在这当中政府和公众存在一种博弈关系，政府对于有关环保问题采取“不公开”或者“公开”两种策略，公众也表现为“参与”和“不参与”两种策略。为简化博弈过程，假设博弈的前提是完全信息静态博弈，那么双方最终的得分矩阵如图所示：其中，a为政府在涉及公共利益的决策中应当承担的成本（也是公众参与的利益集合），c为公众参与所需支付的成本，f为封闭决策的情况下，环保问题曝光后公众从此事件中得到的补偿。

该博弈期望的均衡分析为:

（a-c+f）+（a-c）-（0+a）=a+f-2a，（-a-c+0）-（-a-a）=a-f

情况 1，当 c＜a+f＜2c，a＞f时，（a-c+f）+（a-c）＜0+a，-a-f+0＞-a-a，期望均衡为（不参与，公开）。

情况 2，当 c＜a+f＜2c，a＜f时，（a-c+f）+（a-c）＜0+a，-a-f+0＜-a-a，期望均衡为（不参与，不公开）。

情况 3，当 a+f＞2c，a＞f时，（a-c+f）+（a-c）＞0+a，-a-f+0＞-a-a，期望均衡为（参与，不公开）。

情况 4，当 a+f＞2c，a＜f时，（a-c+f）+（a-c）＞0+a，-a-f+0＜-a-a，期望均衡为（参与，公开）。

当a+f≤c时，纯Nash均衡为（不参与，不公开）。当a+f＞c时，没有纯Nash均衡，混合Nash均衡为[（a/a+f,f/a+f），（c/a+f,a+f-c/a+f）]。

由此可见，参与成本越高，政府选择封闭信息的可能性越大；政府应当承担的成本和事件曝光后公众应得到补偿越多时，政府封闭消息可能性越小。这是因为这些事件涉及公共利益的体量巨大，公众参与概率也大大增加，政府封闭决策所需支付的成本加大，故而封闭决策的概率减少。

以这些年经常成为矛盾汇聚点的PX项目为例，很多地方政府在此项目的上马过程中（初衷除了追求地方的GDP数据指标外，主观意愿应该说都是好的），公众可获悉的途径较少，即此类项目如果政府没有公开决策，公众一般情况下很少知晓项目的实施与进展情况，加之本身社会就是以虚拟状态存在，个体之间行动分散，很难保持共同的关注点，所以这类项目公众的参与成本很高。而此类项目上马前肯定经过科研机构验证和相关部门的批准，虽然存在风险，但风险发生的概率极低。当一个对环境可能造成严重污染的项目乘以一个很低的概率系数时，结果是这种污染所造成的影响很小，也就是政府所要承担的成本很低。并且项目涉及影响区域在目前的标准下也很难准确划定，也即项目被媒体曝光后，公众也难以寻求利益补偿机制。所以在项目上马过程中，政府很容易倾向于排除公众参与决策这一重要环节，但这一行为的结果也最终使得决策缺少了合法性。如大连的PX项目在进入公众视野的前一年就已经投入生产并试运行，而其却是以台风导致的溃坝而可能引发有毒化学品的泄漏的方式真正进入公众的视野。公众因此更有理由质疑福佳大化的储罐内不仅储藏着有毒化学品，还隐含着其他不为人知的秘密。在这一事件中，事前公众并不知晓，事后公众也没有在第一时间内得到完整真实的信息，而最终导致了次日的人民广场万人抗议。

其次，行动者的行为方式是解释群体行为的一个重要途径。从中国当前公众参与环境治理决策的事件来看，公众更多地不是以个体或者自然人的身份来参与，而是以聚众、游行、示威的方式表达其利益诉求，也即个体的参与经常以非理性的方式出现。正像勒庞所提出的非理性感染理论所描述的情况，个体参与者成为群体中的一员时，其独立的价值判断已不存在，非常容易受到其他人的情绪和行为的暗示和影响。如发生在2011年的什邡钼铜事件。

2011年6月29日，预计总投资104亿元、年产值500亿元的宏达集团钼铜多金属资源深加工项目，在四川什邡破土动工。据介绍，该项目是汶川地震灾后恢复重建重点项目、四川省特色优势产业重大项目和四川省“十二五发展规划”重点项目。但是该项目的启动很快成为了一个导火索，由于当地公众担心钼铜多金属资源深加工综合利用项目可能引发严重的环境污染问题，遂开始到什邡市委、市政府聚集。

在7月1日晚，有数百名中学生开始出现在什邡市委门口请愿。到7月2日上午，陆续有市民到什邡市委、市政府门口聚集，反对钼铜项目建设。少数市民情绪激动，强行冲破警戒线，进入市委机关。经当地党委、政府领导及现场工作人员耐心疏导，多数围观市民相继离开，但仍有少数市民继续聚集拥堵。

事件转折点在下午13时30分左右，现场围观人群逐步增多，一些人的过激行为开始感染和影响周围人群，部分市民开始强行冲击市委机关大门，并伴有暴力行为，警民之间的对抗也逐渐升级，最终造成公物受损，多人受伤的情况。

从事件的发展过程看，在最初事态发展的初期，部分群众只是以请愿的方式在政府门口聚集，随着人数这一重要变量的增多，公众表达意愿的方式逐渐发生变化，开始经历请愿、聚集、示威、聚众、冲击过程的转换。

在公众表达意愿的方式转变过程中，一些人已经把自己行动的控制权转让了出去，而掌握控制权的人正在扮演着扰乱公共秩序的角色。当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都有可能触发人们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。[10](p119-125)从事件中可以看到，随着集体行为中人数的不断增加，集体行为演变为群体性事件的可能性不断加大。并且随着群体集合密度的加大，身处其中的个体极易受到感染，个体的行动和思维方式开始趋同，并表现出感性化的特征。此时众多成员对某一成员行为的肯定，会增加其行动的勇气，而这些成员也逐渐成为其他成员行动控制权利的接受者。群体行为就在这种自我行动者和他我行动者的互相强化过程中不断演绎着。当然在这一过程中，另一个主要变量政府危机处理能力也起着关键的作用。虽然钼铜事件是以政府叫停项目，顺应民意收场。但整个事发过程中，一些官员在应急管理时处理问题的能力，也易让公众产生质疑。无论是浙江“海宁事件”，还是四川“什邡事件”，当地党委政府对外披露或公布有关事件信息时，几乎都能看到所谓“不明真相的群众”被“一小撮别有用心的人”蒙蔽迷惑、挑唆和煽动这样的事件定性，而政府工作透明度过低、重大决策排斥公民参与以及在事件发生过程中官员处理危机能力的问题却常常被人忽视。

再次，真实的利益相关者是否能够进入决策系统对于一项政策的合法性将会产生决定性影响。我们可以以大港市民反对“绿色”化工项目事件为例进行简要分析。在2012年的4月3日-13日，一场以“散步”为形式的环境抗议行动，在天津市滨海新区下辖的大港区持续进行。少部分居民在4月3日的开工仪式上即进行抗议。在随后的十余天里，抗议人数日渐增多，4月13日达到高潮，至少数千人参与“散步”。此项行动的目的就是要抗议中沙石化有限公司旗下的聚碳酸酯（英文缩写PC）项目开工。虽然此项目建成投产将会使其成为国内最大和世界非光气法规模最大的PC装置，并且为当地居民的就业提供更多的机会，但当地居民更关心的是环境权益可能遭受到的损害。虽然多位环境专家指出，相比PX（对二甲苯）、垃圾焚烧厂等项目，PC项目污染小得多；并且非光气法生产PC，更是业界公认的绿色生产方式。专家认为只要环境设施到位，措施得当，污染便可控。专家的确认提供了科学的依据，但任何具有合法性的决策不只是建立在科学的标准之上，政策的程序正义可能具备更重要的意义，因为它是一项政策能否顺利执行的关键。而在政策合法性的必要条件中恰恰缺少了与该项目实施有直接利益关系的公众选择（该项目最为关键的环评和安全测评是在未告知当地居民的情况下进行的）。在没有充分考虑真实利益相关者的知情权情况下，具有很大潜力的项目在实施的过程中遇到居民的抵制也是不难想象的。发生在大港的这次事件，实则也是一场典型的邻避运动，居民的诉求通常是“别建在我家后院”（Not in my back yard）。但充分的公众参与和公正的环境评价才是所有国家和地区解决邻避问题的关键。而此类封闭决策，事后公布的方式在现代公民意识不断成长的情况下只会使问题变得更加复杂。

从上文的论述中我们可以看到，随着经济社会的发展，环境问题的普遍化和复杂化意味着政府不可能单独依靠自己独立的力量完成这一重大问题，它需要来自政府、企业、第三部门和公众各种力量的支持与参与。特别是近年来，民众环境保护和自身维权意识不断高涨，要求参与决策与环境治理的呼声不断增强。在这一背景下，再把公众排除在决策之外的传统模式已成为过去，探索有效的、系统的公众参与机制已成为环境保护与治理的重要内容。

四、反思与结语

当前环境治理问题有如此演化路径，表面上是政府政策与公众行为之间的一种对抗性行为，实则是政府与公众之间信任机制的缺失，信任链条的断裂。当前有两个问题确需关注：

第一个是参与者的代表性。环境决策面临的一个重要问题就是普通公众被排除在决策过程之外，并且在大多数情况下以一种非正式的渠道影响决策。因此，在决策的过程中更多地引入公众参与到决策中来，使公众从“外部人”（outsider）的角度转化为“内部人”（insider）[11](p143-154)是提升公共决策合法性的重要手段，也将成为公共决策未来发展趋势。把公众从外部人拉到内部决策结构中的过程，公众的代表性是一个重要方面，因为它是公共决策的合法性基础。但是利益相关者的概念在此显得更为重要，从近几年发生的环保事件中不难看出，一些地方引进公众参与的机制，但参与的程序价值大于参与的实质价值。参与在很多情况下没有发挥出真正的意义。而如何设计合理机制，从而真正地把利益相关者纳入听证或是决策系统中才是改变现有环保治理困境，提升公共决策合法性的关键所在。

第二是公共部门的信任问题。当前环保事件频发的一个深层次的原因是政府与企业、公众三者间信任链条的缺失问题。从公众的视角出发，企业肯定是以逐利为第一目的，而政府在公共利益和当地的GDP指标中更可能选择后者。正是基于此种视角，正常的政府、企业和公众三者的信任机制难以建立。如同在大港发生的反对化工项目事件中，该项目已由相关部门认定的机构进行了环境测评，但公众仍对此鉴定结果持否定态度。居民作为非专业人员，没有办法了解项目的整体信息，并且由于专业知识限制也不可能完全理解项目整个运作过程和安全风险。由此公众心理便会产生一种防御机制，即放大某一事件的危害程度，而缩小该事件可能带来的收益。加之此时如果地方政府没有发布相关信息，在这种正常信息渠道不畅通，而非正式的或者是以谣言的形式蔓延信息情况下，公众防御机制的天平支点更可能向项目会产生严重环境影响的方向移动。此外，标准和政策的不连续性也会加剧信任危机的严重程度。信任产生于承诺，承诺的实质在于前后一致。虽然我国现阶段很多机制还不完善，但我国政策变化频繁，稳定性、连续性较低，具体到环保标准则是不断发生变化，特别是问题导向型的变化使公众难于对标准和政策产生足够信任。

中国目前由环境保护引发的群体事件反映的不只是公民社会权利意识日渐长成的结果，更是中国社会由单纯地注重经济效率总量的快速增长向更多地注重经济增长方式、更多地注重经济发展与环境改善的协调、更多地注重代际之间的公平的方向转变的重要历史进程。在这一过程中，政府与社会必须构建起一种互动机制。各级政府要学会用对话、谈判和协商的办法化解利益矛盾，创造平台机制，使政府与公众之间的互动程序化。这需要从思维上首先做起，用全新的思维应对现阶段的社会管理工作，如果逢事都动用公权力的话，只会加剧冲突的激烈程度，事实是，当动员公权力进行维稳时，已没有赢家。

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