党内权力运行体系的演变与党内民主建设的科学化*——以历届党章的修正为研究角度

周福振

（中共江西省委党校，江西 南昌330003）

权力是一把双刃剑，既可以用来服务人民，也可以产生腐败。中共早期采取的比较集中的权力运行体系，有利于集中弱小的力量取得革命的胜利，但是随着改革开放和社会主义现代化建设的不断深入，自上而下逐级管制的权力运行体系越来越制约着党的建设的科学化水平。在这种情况下，党采取了逐步推进党内民主建设的方法，甚至党的十六大明确提出了“党内民主是党的生命”的重要论断。从历次修正的党章来看，党内民主的因素越来越多。虽然党内民主在现实中还有很多令人不满意的地方，但是党内民主是一种秩序，必须循序渐进，稳步推进。

一、在权力设置上从不断强化自上而下的权力体系到逐渐扩大自下而上的渠道

权力体现在各种社会关系中，是一个共同体赋予领导主体（领导者个人或领导集体）支配公共资源的一种资格。如果权力过分集中在一个人或某些人手中，那么权力就会趋向专制、独裁。从这种意义上说，党内民主变得非常有必要。因此，要提高党内民主建设的科学化水平，必须理顺党内各种权力关系，改变权力过分集中的现象。

中共一大通过的纲领开始确定中央和地方的自上而下的权力关系，即全国代表会议——（临时）中央执行委员会－－地方执行委员会。它指出，有五名以上党员的地方必须建立地方委员会，超过三十人之地应选出一个执行委员会，超过五百人或同一地区有五个委员会时必须成立执行委员会，全国代表会议应委派十人参加该执行委员会，如果这些要求不能实现，必须成立临时中央执行委员会。这与孙中山在辛亥革命时期成立的革命党完全不一样。孙中山在美国游历多年，非常向往美国式的政党，因此第一个全国性的资产阶级革命党中国同盟会在成立之初就采取了西方的三权分立模式，设立执行、评议、司法三部。但是，正是这种权力运行体系导致同盟会内部纷争不止，派别斗争非常严重。后来，孙中山认识到了这个问题，也想建立一个自上而下的权力运行体系，在重新组织中华革命党时，他要求党员按手印服从领导。但是，这种行为遭到了许多党员的坚决反对，黄兴等老一辈革命党人拒绝加入，使本身弱小的革命力量进一步减弱。这反而使孙中山更进一步地认识到党内有一个坚强领导的重要性，于是他转向接受苏共和共产国际的帮助。苏联的前身俄国是一个专制大国，与中国国情有些相似。布尔什维克正是靠着自上而下建立的坚强的领导才在二十多万党员的时候取得了二月革命的胜利，在三十多万党员的时候取得了十月革命的胜利。中共在其帮助下建党时就很容易地接受了自上而下逐级管制的权力运行体系，这也有利于集中弱小力量办大事。

从历次党章的修正看，党章逐渐确定和强化了自上而下的权力关系。中共二大通过的第一部党章明确规定党的全国代表大会为最高机关，在闭会期间，中央执行委员会为最高机关，然后是区执行委员会和地方支部。第三次党章修正案将权力进一步细化，指出中央委员会选举一人为总书记，中央委员若干人组织中央政治局指导全国一切政治工作，中央政治局互推若干人组织中央常务委员会处理日常事务，各级党部最高机关为全体党员大会及代表大会，各级委员会在大会闭会期间为该级党部最高权力机关。中共学习苏共以自上而下的原则建立政党，在国内外反动势力非常强大的情况下有助于发展自己的力量，但是正是由于自上而下的权力关系，使党的领导人不能直接由党内同志公选而主要来自苏共的意志，如中共六大上苏共为了强调工人阶级政党的纯洁性强行把向忠发推举为党的最高领导人，结果向忠发被捕之后很快叛变。后来，共产国际又支持在中国没有实践斗争经验的王明等人担任了党内最高领导，使王明教条主义错误得以在全党内漫延，使党几乎遭到了灭顶之灾。这也使毛泽东等党内领导人认识到独立自主进行革命的重要性。

七大修正的党章是中共独立自主制定的第一部党章，它第一次规定了中央书记处的相关问题，指出由中央委员会全体会议选举中央政治局与中央书记处，中央书记处在中央政治局决议之下处理中央日常工作，中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席。这次党章标志着中共开始脱离苏共的控制和束缚，但是强化了党内自上而下的权力。毛泽东担任中央委员会主席、中央政治局主席、中央书记处主席，使毛泽东的权力在党内达到了至高无上的地步。这有利于确立以毛泽东为代表的核心领导，有利于取得抗日战争和解放战争的胜利，但是个人权力过大则不利于党内民主的发展。因为这时候能否发展党内民主，党内民主发展到何种程度，主要由当时的领导人毛泽东等人决定。然而，这时，党的力量正处于上升时期，自上而下逐级管制的权力运行体系的弊端还没有完全展现出来。

八大修正的党章略有变化，并没有指出中央委员会主席一定要担任中央书记处最高领导。八大是一次充分发挥党内民主的大会，毛泽东当选为中央委员会主席，邓小平则为总书记。这个时候的党的最高领导是主席，总书记则主要处理党内日常事务，相当于现在的中央书记处第一书记。这实际上是将七大上确立的毛泽东的权力缩小了，但是并没有真正限制住他的权力。正是由于毛泽东的权力过大，加上党内权力运行体系是自上而下逐级管制为主，以及党内民主秩序还没有确立，才使毛泽东能够发动一系列“左”倾错误，而其他抱有不同意见的党员的意志则不能得到体现，甚至有许多人被迫害致死。1966年文化大革命爆发时，中央书记处也被撤销了。九大、十大、十一大修正的党章都没有使党内权力过分集中的现象得到改变。1980年2月，党的十一届五中全会才恢复设置了中央书记处，并推选胡耀邦为总书记。后来，十二大修正的党章才将中央书记处的相关职责明确写入党章，并将党的最高领导的名称由“主席”改为“总书记”，一直沿续至今。

十二大修正的党章是一次比较完备的党章，改革了党内权力过分集中的运行体系，清除了文化大革命等一系列错误，摆脱了个人崇拜，加强了集体领导，为其后历次修正的党章所遵循。经过长期的较量，党内权力逐渐形成和完善了阶梯式的自上而下为主的权力运行体系，即全国代表大会（最高权力机构）——中央委员会（全国代表大会的执行机构，在全国代表大会闭幕期间行使其权力和执行其决议）——中央政治局（党的中央组织和中央领导机构，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使其职权）——政治局常委会（在政治局闭会期间，是中央委员会闭会期间最高权力机关）——中央书记处（中央政治局和它的常务委员会的办事机构）。从这个权力关系来看，基本上是合理的，因为它从上面理顺了党内权力的关系，但是在实践中却有不足之处。党的全国代表大会每五年召开一次，会使权力由全国代表大会旁落到中央委员会；中央委员会全体会议每一年才召开一次，又会使权力再次下移到中央政治局；中央政治局也不是经常在一起开会，权力又会落到政治局常委会手里。这就是说，权力会一次一次的下移，使现实中的权力关系与党章规定的权力关系呈现出相反的性质。实际上，党中央也认识到了这个问题，曾经在十七大修正的党章中为了保障党内民主，新增加一条“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”，在地方权力运行上也新加一条“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”。这是党中央防止党内权力下移的一个重要措施，为十八大修正的党章所遵循。

可以说，在革命时期，自上而下逐级管制的权力运行体系有利于取得革命的胜利。当革命胜利之后，这种权力运行体系的弊端反而暴露了出来。建国初期，党中央没有及时解决这个问题，使权力滥用现象得以迅速发展。从邓小平开始，党认真总结经验教训，不断改革党内过分集中的权力运行体系，特别是任期制的实行，促进了党内自上而下与自下而上的权力相结合。虽然，现在自上而下逐级管制的权力运行体系还有令人不满意之处，但是相对改革开放以前已经改变了不少。我们必须要知道，权力运行体系的改革必须在和平稳定的环境中进行。

二、在组织机构上从逐渐明确自上而下的组织系统到不断扩大自下而上的关系

中共在组织机构的设置上采取下级服从上级的模式。从第一部党章到四大修正的党章基本上确立了自上而下的三级组织系统，即中央执行委员会——区执行委员会——地方支部。第一部党章规定，三到五人可成立小组，隶属地方支部，如果所在地无地方支部，则由区执行委员会指定隶属邻近支部或直隶区执行委员会，如果所在地未有区执行委员会，则直接受中央执行委员会指挥监督。三大修正的党章将第一部党章中规定的三到五人可成立小组改为五到十人均得成立小组，并指出不满五人的亦当有组织，属于附近区或直属中央。四大修正的党章又规定，三人以上得成立支部，隶属地方执行委员会，不满三人的设一通信员，属于附近之地方或直属中央，如果支部人数过多可分为若干小组。这就确定了党的最基层单位是支部，而小组是鉴于支部人数过多而分出来的。

从第三次党章修正案第一次将党的组织系统分为五个层次开始，组织系统呈现出越来越复杂的趋势，但是自上而下的组织关系却越来越严格。第三次党章修正案规定了党的五级组织系统，即全国（全国代表大会—中央委员会）——省（省代表大会—省委员会）——市或县（市或县代表大会—市或县委员会）——区（区代表大会—区委员会）——生产单位（支部党员全体大会—支部干事会）。六大修正的党章在沿续了五级组织系统基础上，增加了特别区的组织机构，它由省委决议成立，包括几县或省之一部分，领导机关是特别区代表会议—特别区委员会。七大修正的党章规定的组织系统又有所变化，即全国—全国代表大会—中央委员会—全国代表会议；省、边区、地方—代表大会—委员会—代表会议；县—县代表大会—县委员会—县代表会议；城市—市代表大会—市委员会—市代表会议；城市中或乡村中的区—区代表大会（或区全体党员大会）—区委员会—区代表会议；基层—全体党员大会—支部委员会—支部代表会议。为了更加方便地指导各地工作，党章还规定中央委员会按情况需要，在数省或几个边区范围内成立中央局与中央分局（这是中央代表机关，由中央指定，并对中央负责）。这就进一步加强了自上而下的组织系统。八大修正的党章进一步强化了自上而下的组织关系。一方面，将全国组织系统分为四部分，即全国—全国代表大会—中央委员会；省、自治区、直辖市—代表大会—委员会，自治州—自治州代表大会—自治州委员会；县、自治县、市—代表大会—委员会；基层单位—基层代表大会或党员大会—基层党委员会、总支部委员会或支部委员会。另一方面，党章还规定，中央委员会可在几个省、自治区和直辖市的范围内设立中央局，省、自治区、直辖市、市、县、自治县委员会也可相应地设立自己的代表机关。这样的设置，可以使上级通过自己的代表机关更好地了解下级的情况，但是从另一方面来说，上级也能更好的约束和束缚下级组织。

九大、十大、十一大修正的党章将全国组织系统进行简单地归类，分为中央组织、地方和军队中的组织、基层组织三种。九大、十大修正的党章规定的地方和军队的组织为地方县以上、人民解放军团以上，而十一大修正的党章则明确规定为地方县和县以上、军队团和团以上。十二大修正的党章将全国组织系统确定为中央组织、地方组织（省、自治区、直辖市、设区的市和自治州、县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区）和基层组织三类，为其后历次修订的党章所遵循。

相对来讲，在全国组织系统的建设过程中，基层组织建设是变化非常大的，反映了中国社会的变化情况。第一部党章及三大、四大修正的党章规定基层组织是农村、工厂、铁路、矿山、兵营、学校等。第三次党章修正案新加“街道”作为基层组织。六大修正的党章在叙述基层组织时有些自相矛盾，如一处为“工厂、矿山、作坊、商店、街道、农村、军队等”，另一处则为“工厂、作坊、商店、街道、乡村、小市镇、军队等。六大是唯一一次在国外召开的代表大会，它在莫斯科召开，受到苏共和共产国际的严密控制，反映了当时党章修正的不完善性，致使作为根本法规的党章竟然有不一致的地方。七大修正的党章规定基层组织为工厂、矿山、农村、企业、街道、连队、机关、学校等。八大修正的党章将基层组织的范围扩大，为工厂、矿山、其他企业、农村中的乡、民族乡、镇和农业生产合作社、机关、学校、街道、人民解放军中的连队和其他基层单位。九大、十大、十一大修正的党章将八大修正的党章中所规定的基层组织中的工厂、矿山、其他企业改为厂矿企业，将农村中的乡、民族乡、镇和农业生产合作社改为人民公社，新增添了商店。这反映了当时中国正在大规模搞人民公社化运动的情况。十二大党章将十一大修正的党章所规定的基层组织中的厂矿企业改为工厂，新增添了合作社、农场、乡、镇。十三大修正的党章又将人民公社去掉，新增了村。这反映了人民公社作为特殊时期的产物已经在中国消失了。十四大修正的党章将工厂、商店改为企业，将合作社、农场、乡、镇、村为农村，新增添了科研院所。十六大修正的党章新增了社区、社会团体、社会中介组织。这反映了随着社会主义市场经济体制的建立和发展，党要在社会组织中建立党组织。十七大修正的党章直接将“社会团体、社会中介组织”改为“社会组织”，说明党对社会组织党组织的重视。

党的组织系统的自上而下的关系有利于在中共刚成立时将其建成一个坚强统一的政党，有利于反帝反封，但是党内民主在很大程度上受到了长官意志或上级意志的限制和束缚。当上级领导或党组织愿意听从他人或下级意见时，党内民主就搞得好；反之，当上级领导或党组织不愿意听从他人或下级意见时，党内民主就搞得不好。党成为执政党后，各个党组织之间仍然不是明确按照各自的事务来划分权力，而是按照下级组织服从上级组织的要求来进行划分。这就导致了在具体实施上，党的组织系统中存在着放权和收权的问题，而不是分权的问题。不管是放权还是收权，都由上级组织决定，这使党内民主建设的科学化受到一定的限制。

三、在决议执行上从逐渐规定自上而下的工作机制到不断扩大自下而上的诉求

党内民主的科学化很大程度上体现在党的决议执行上。党成立之初就按照苏共模式建立了自上而下为主的决议执行工作机制。这是为了保障建立全国性统一政党的需要。其后，党也进行了一些自下而上的改革，基本上形成了自上而下为主、自下而上为辅的决议执行工作机制，这在历次党章的修正中都有明显的体现。总的来说，主要包括七个方面。

第一，下级在执行上级的决议上的要求越来越严格。第一部党章及三大、四大修正的党章不仅规定区及地方执行委员会执行上级决议，而且规定党员皆须绝对服从全国大会及中央执行委员会之议决。在下级执行上级的决议上，六大修正的党章用了“一定要承认”，“迅速且切实的执行”字眼；十二大修正的党章则用了“必须坚决执行”的字眼。

第二，下级对上级的决议有不同意见时，可以向上级提出抗议或请求改变，但是在此期间仍要继续执行，除非一旦执行会立刻发生重大损失。第一部党章及三大、四大修正的党章规定，党员半数以上对执行委员会有抗议时，可以提请上级执行委员会判决；地方执行委员会对于区执行委员会有抗议时，可以提出中央执行委员会判决；对于中央执行委员会有抗议时，可以提请全国大会或临时大会判决。这说明下级认为上级的决议有问题时，可以提出不同的意见。但是，党章又明确规定，在上级未判决期间，下级均须执行上级命令。十二大修正的党章还进一步规定，下级认为上级的决定不符合本地区本部门的实际情况时，可以请求改变，如果上级坚持原决定，下级必须执行，并不得公开发表不同意见，但是有权向再上一级报告。

第三，在一些重大问题上，上级未发表意见前，下级不能单独发表意见。第一部党章及三大、四大修正的党章规定，凡有关系全国重大政治问题发生，中央执行委员会未发表意见时，区或地方执行委员会不得单独发表意见。八大修正的党章将“全国重大政治问题”改为“全国性质的政策问题”，并指出各部门、各地方组织和它们的负责人，除了自行讨论和向中央领导机关提出建议外，不许自由发布意见和作出决议。十二大修正的党章则改为“全国性的重大政策问题”，并规定只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张，并指出党员个人代表党组织发表重要主张，如果超出党已有决定的范围，必须提交所在的党组织讨论决定，或向上级党组织请示。

第四，下级对某些问题在上级未决前，可以进行争论，但是上级决定后，必须服从。六大修正的党章规定，党员对党内某个问题，只有在相当机关对此问题的决议未通过前可进行争论，但是对于上级决议应无条件执行，即使某一部份的党员或几个地方组织不同意于该项决议亦应无条件执行。七大修正的党章规定，党的政策及各种问题，在未经决定以前，每个党员均可自由地切实地进行讨论，发表意见，但一经决议以后，即须服从，并须无条件地执行。

第五，下级必须宣传上级的决议和政策。七大修正的党章规定，各级党组织必须保证在自己指导下的报纸宣传中央机关和上级组织的决议与所定的政策。八大修正的党章则规定，各级党组织的报纸必须宣传中央组织、上级组织和本级组织的决议和政策。十二大修正的党章又指出，党的各级组织的报刊和其他宣传工具必须宣传党的路线、方针、政策和决议，这比以前的规定更完善了。

第六，在一定范围程度内，下级可以自行解决问题。第三次党章修正案规定，地方党部对于地方部分问题有自行解决的权利。六大修正的党章规定，党组织在共产国际和党的决议范围内，对于地方问题有自由处决权。七大修正的党章指出，凡关于地方性质的问题，地方组织有自主决定之权，但不得和中央及上级的决定相抵触。八大修正的党章第一次明确指出，中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分，即凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理；凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理。党章并且还指出，上级地方组织和下级地方组织的职权，也应当根据同一原则作适当的划分。十二大修正的党章又指出，上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题，凡属应由下级组织处理的问题，如无特殊情况，上级领导机关不要干预，上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督，党的各级领导机关对下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见。这些内容集中反映了民主的精神，但是在实践中上下级职权的划分并不明确，还是普遍采取下级服从上级的模式，使党内民主受到很大的限制。

第七，党员有权向党组织和领导提出批评和建议。九大修正的党章规定，党员有权向党组织和各级领导人提出批评和建议，党员对于党组织的决议、指示，如果有不同的意见，允许保留，并有权越级直至向中央和中央主席报告。十大修正的党章在此基础上，明确规定党内决不允许压制批评、打击报复。十一大修正的党章在此基础上，又明确规定压制批评和打击报复的人应当受到查究和处分。为了加强党员对党内事务的了解和参与，十七大修正的党章还明确规定党的各级组织要按规定实行党务公开。

前五条决议执行工作机制主要是规定了自上而下的权力运行体系，最后两条内容对改变党内自上而上的权力运行体系、提高党内民主建设的科学化水平有重要意义，但是在实践中由于受到权力自上而下的影响并没有得到真正的贯彻落实。

总的来说，中共是后发型政党，是在一个专制国家民族危机非常严重的情况下建立的政党，而不像西方先发型政党那样是在民主发展到一定程度的时候而产生的。所以，西方政党能以民主为原则建立政党，而中共则不能这样做。孙中山的革命党以民主为原则建立政党没有完成民族解放和人民幸福的任务，便是前车之鉴。中共建立的自上而下逐级管制的权力运行体系对建立新中国有重大意义。但是，中共成为执政党后，民主问题就暴露了出来，因此党试图改革这种权力运行体制。改革党内权力运行体系的目标就是要在党内造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。这在九大修正的党章中第一次得到明确规定，虽然其后修正的党章曾经取消过，但是自从十四大修正的党章明确之后，为其后历次修正的党章遵循。毋庸置疑，只有不断提高党内民主建设的科学化水平，使自上而下与自下而上的权力运行体系相互协调、相互监督、相互制约，形成制度上的合力，才能真正实现这一目标。