加强社会管理基本职能的路径选择

刘文光，杨滟

(云南民族大学管理学院，昆明650031)

社会管理是为了保证社会正常运转和全面发展，以公共组织为核心的多元管理主体，依照相关社会政策和法律法规，通过履行社会管理职能所进行的管理活动。加强社会管理基本职能是维护中国社会和谐稳定的根本要求，是在新的历史条件下实现中国梦的现实需要。社会管理基本职能是在社会管理活动中以公共组织为核心的多元管理主体所应该履行的基本职责和功能。中国社会管理的基本职能主要涉及规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等七个方面，本文试图从这七个方面入手，就加强中国社会管理基本职能的具体路径问题进行分析。

一、发挥社会管理规范社会行为的功能和作用

社会行为是在某一社会群体中，通过不同社会成员的分工合作，并共同维持该社会群体生活的、由群体成员思想支配而表现出来的具体的外表活动。通俗地讲，社会行为就是人们在社会关系、社会交往、社会工作以及社会活动中所表现出来的思想、言语、举止和行动，是人们为了自身的生存和发展在与他人或者组织交往发生关系时所表现出来的行为。人的社会行为从社会心理学的角度来看，可以分为三类:一是在受到外界因素影响之后，由个人所体现出来的社会行为，如人的感觉状态、思维方式等等;二是由个人所体现出来的并属于群体性的社会行为，如人的从众行为、社会态度等等;三是由群体共同体现出来的社会行为，如人们相互合作或者竞争的行为等等。因为人们在社会中的行为不能随心所欲，所以就要对人们的社会行为进行规范。所谓“规范”，就是规定、规制。规范社会行为，就是运用社会习惯、道德、宗教和法律，确立社会成员在社会关系、社会交往、社会工作以及社会活动中所应遵循的基本准则，规定人们什么行为该做，什么行为不该发生，让社会成员明确自己在社会中应该具有什么样的言行，才符合社会行为规范的要求。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理规范社会行为的功能和作用呢?社会管理规范社会行为，必须充分发挥法律规范、纪律规范、宗教规范、习俗规范、道德规范的功能和作用。从发挥法律规范的功能和作用来看，健全法律制度，培育法治文化，增强公民法律意识，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从发挥纪律规范的作用来看，需要社会组织和团体加强包括劳动纪律、组织纪律、群众纪律、保密纪律、宣传纪律等基本纪律要求以及各行各业的特殊纪律在内的职业纪律建设，通过严格执行职业纪律规范，使社会组织和团体成员的行为符合纪律要求，维护正常的生产生活和工作秩序。从发挥宗教规范的功能和作用来看，需要在公民宗教信仰自由的基础上，支持和鼓励宗教组织，完善宗教原则、教规教义和礼仪，充分发挥宗教在规范人的外部行为和内心世界方面的作用。从发挥习俗规范的功能和作用来看，需要政府引导公民抛弃传统习俗中的糟粕部分，发扬光大传统习俗中优秀部分，使之发挥规范人们社会行为的积极作用。从发挥道德规范的功能和作用来看，需要加强以社会公德、职业道德、家庭美德为主要内容的全方位的道德建设，全社会的公民组织和个人都应该鄙视和唾弃道德失范行为。

二、发挥社会管理协调社会关系的功能和作用

人类社会产生以后，各种社会关系也随之产生。可以认为，社会关系就是人类社会中人与人之间所形成的各种关系的总称。它主要表现为个人与个人之间的关系、组织与组织之间的关系、阶层与阶层之间的关系、民族与民族之间的关系，以及个人与组织之间的关系、个人与国家之间的关系、组织与国家之间的关系等等。各种社会关系涉及政治、经济、文化、法律、宗教、军事等领域。虽然社会关系表现形式不同，但其本质集中体现为一种利益关系，因此协调社会关系的关键是协调社会利益关系。在中国，随着改革的深入发展，社会结构日益复杂，社会阶层日益分化，利益主体日益多元，社会利益关系的不协调因素已经显现。协调社会利益关系，切实维护社会稳定已经成为社会主义和谐社会建设的关键。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理协调社会关系的功能和作用呢?从协调目的来看，必须把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。从协调内容上看，主要是协调好不同阶层、不同群体、不同组织、不同团体、不同地区、不同行业之间以及与国家之间的利益关系。从协调机制上看，要想协调各种社会利益关系，就需建立畅通有序的社会利益诉求机制、科学有效的社会利益协调机制、积极稳妥的社会利益分配机制、有效管用的权益保障机制。从协调方法上看，必须采取综合协调手段，充分发挥法律、政策、经济等手段和教育、协商、疏导等办法在利益协调中的作用。

三、发挥社会管理解决社会问题的功能和作用

一般来讲，社会问题是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距。美国当代社会学家乔恩·谢泼德和哈文·沃斯在他们的代表作《美国社会问题》一书中指出，当一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变时，这种不理想或不可取的社会状况就可以被认定为社会问题。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理解决社会问题的功能和作用呢?由于中国的社会问题大部分是在社会发展的过程中产生的，因此，要解决中国的社会问题，关键就在于发展。只有实现全面、协调、可持续发展，才能为解决社会问题奠定良好的物质基础和社会条件。解决社会问题需要政府和公民组织共同努力，密切配合，协同治理。政府组织作为社会管理的主体，在解决社会问题过程中扮演着重要的角色。这需要政府善于通过察觉、界定、描述等环节对社会问题进行确认，在经过“公众议程”(公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程)之后及时将严重的社会问题上升为“政府议程”(政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程)，制定社会政策加以解决。此外，还需要政府在解决社会问题时掌握社会问题的成因，区分其性质和类型，采用综合治理以及标本兼治的办法加以解决。对于结构性社会问题(结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象)，需要政府纠正制度缺陷，通过完善制度安排，从源头上杜绝社会问题的产生。另外，政府还要按照轻重缓急的原则，抓住主要的、关键的、关系全局的，人民最关心、反映最强烈的对社会稳定和发展影响较大的社会问题加以解决。政府也可以动员和鼓励社会以及公民积极参与社会问题的解决，这就需要政府对社会组织的审批进行松绑，正确处理政府与社会的关系，让社会组织进行自我管理、自我约束、自我解决存在问题，实现政府、社会与公民的协同治理。

四、发挥社会管理化解社会矛盾的功能和作用

矛盾是在两个或者更多陈述、想法、行动之间的不一致。社会矛盾是人们在社会交往、生活、社会关系中产生的人们之间、人们与组织之间、组织与组织之间的不一致、不协调现象，是社会内部的不同个人、群体、区域相互之间存在的既对立又统一的社会关系。随着改革的深入和利益格局的调整，中国进入了矛盾的凸显期，各种社会矛盾层出不穷，化解社会矛盾的任务显得异常繁重。现阶段，中国社会的基本矛盾仍然是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾，社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾，具体形式表现为:快速增长的公共需求与基本公共服务相对短缺的矛盾，人口、资源与环境之间的矛盾，经济发展与环境保护之间的矛盾，地区发展不平衡的矛盾，贫富差距拉大的矛盾，收入分配不公的矛盾，征地拆迁引发的社会利益矛盾、劳动力无限供应与有限的就业容量之间的矛盾，以及城乡矛盾、劳资矛盾、医患矛盾等等。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理化解社会矛盾的功能和作用?首先，要化解社会矛盾必须准确判断社会矛盾的性质。这是有效化解社会矛盾的前提和基础。若是敌我矛盾就必须使用专政的方法加以解决;若是人民内部矛盾则需采用民主的方法加以化解。中国社会的矛盾绝大多数属于根本利益一致的非对抗性的人民内部矛盾，因此可以采用民主协商的方法加以化解。其次，化解社会矛盾必须按照标本兼治的原则进行。就治本来说，就是要从政治、经济、文化、社会、生态等领域全面查找矛盾产生的根源，解决产生社会矛盾的源头问题。从根源上解决社会矛盾，关键是从源头上实现科学决策、民主决策、依法决策，把维护群众根本利益作为制定政策和执行政策的出发点和归宿点。就治标而言，就是要建立科学有效的矛盾化解机制，包括建立健全超前联动的矛盾排查调处机制，建立健全矛盾发生时的合力化解机制，建立健全预防和处置矛盾的利益协调机制，建立健全矛盾调处中的督查督办工作机制。再次，化解社会矛盾必须完善矛盾调解工作机制。这主要是建立健全由行政调解、民间调解和司法调解组成的调解体系，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机结合，力争把矛盾化解在基层。最后，化解社会矛盾必须利用综合手段和方法加以解决。对此，需要运用政策、法律、经济、行政等手段化解社会矛盾;运用教育、协商、调解等方法解决纠纷，及时、合理地化解各种社会矛盾，维护社会稳定，促进社会发展。

五、发挥社会管理促进社会公正的功能和作用

“公正”是公平正义的简称。亚里士多德认为，在各种德性中，唯有公正是关心他人的善，为他人好处着想。由此看出，公正是所有德性的精华，是人类整个德性的总结。公平正义被视为是社会的最高道德原则和价值追求。学界普遍认为，社会公平是指社会各方面的利益关系能够得到正确、合理、恰当处理和协调的一种社会行为和社会现象。社会公平具有历史性、具体性和相对性，即社会公平没有恒定不变的标尺，其衡量尺度是历史的、发展的;社会公平必须针对具体问题和具体人群进行具体的分析;社会公平是相对的，世上没有绝对完美的公正。新中国成立以来，中国社会在公平方面取得了明显进步，但随着社会转型和市场经济的发展，原有的社会结构和利益格局发生了很大变化，在政治、经济、社会、文化生活等领域出现了诸如权利、机会、规则、分配等不公平现象。从社会正义来看，社会正义是人类追求的崇高价值，是人们的正义观在社会生活中的落实和体现。凡有利于社会文明进步、维护公共利益和他人正当利益的行为，都是正义的行为;凡不利于社会文明进步、损害公共利益和他人合法权益的行为，都是非正义的行为。可见，促进社会公正是社会文明进步的标志，是社会和谐稳定的基础，是社会管理的永恒话题，是社会管理的价值取向和神圣职责。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理促进社会公正的功能和作用，这需要从公平和正义两个方面加以考察。一方面，由于社会公平主要表现为权利公平、机会公平、规则公平、分配公平四种形式，因此，促进社会公平，必须在大力发展社会生产力的基础上，依法建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。其中，权利公平主要是生存权的公平，它是社会公平的前提，是指每个社会成员不论其出生、民族、性别、职业、身份、地位、财产等状况如何，都平等地享有宪法和法律赋予的各项权利;机会公平主要是发展机会的公平，它是社会公平的主要体现，是指每个社会成员都依法享有平等的参与机会、平等的发展潜力、施展才干的机会;规则公平主要是指制度公平，它是社会公平的重要保障，它要求社会运行规则本身要合乎理性，符合社会发展规律，体现社会成员的平等意愿;分配公平主要是利益分配结果的公平，它是社会公平的核心所在，是权利公平、机会公平、规则公平的最终目的，是指每个社会成员都能平等地获得与其劳动和贡献相当的物质利益。“四个公平”既有区别，又相互联系，构成了完整的社会公平体系。另一方面，由于社会正义主要表现为社会成员对政治、法律、道德等领域中的是非、善恶作出的正确的价值判断，是人们正确的理念、正直的人格、正当的行为、正派的作风在社会生活、学习、工作中的综合反映，人们只有心存正义，崇尚正义，坚持正义，才能驱除内心的丑恶、行为的自私、灵魂的肮脏，敢于同不良的社会现象作坚决的斗争。

六、发挥社会管理应对社会风险的功能和作用

“风险”一词的含义是指某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。风险分为政治风险、经济风险、文化风险、社会风险等类别。德国著名社会学家乌尔里希·贝克20世纪80年代在其《风险社会》一书中指出，“风险”是一种威胁人类生存发展的不确定性和可能性。现代社会是一个“风险社会”，而其“风险”主要来源于人类社会自身，主要表现为政治不稳、经济动荡、战争威胁、生态恶化、恐怖主义等形式。学界一般认为，“社会风险”就是发生社会危机并对社会产生损害的不确定性和可能性，具体是指由于没有正确处理某些社会关系、社会矛盾、社会利益而引发的某些社会冲突，其有可能危及社会稳定和社会秩序。应对社会风险，就是建立健全社会风险预防、预测、评估、预警、应急机制，确保社会安全的过程。由于中国社会利益分配不均衡、贫富差距拉大、就业形势严峻、区域发展不平衡、公正诚信问题频发、生态破坏、市场监管不力、群体事件上升等因素导致的各种社会风险日益凸显。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理应对社会风险的职能和作用，总体来说就是要建立健全社会风险预防、预测机制、社会风险评估机制、社会风险预警机制、社会风险应急机制。第一是建立健全社会风险预防机制，就是要通过积极主动地履行规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正等社会管理基本职能，预先采取相应的具体措施，将社会风险化解在萌芽状态，防止社会风险的产生和发展。第二是建立健全社会风险预测机制，就是要通过及时、全面、准确地掌握有关社会风险的指标数据，对社会风险的源头和征兆进行科学分析，预先测定社会风险产生的概率、种类、特征和危害，了解社会风险产生的内外因素及其发展变化，以便为社会风险评估提供依据。第三是建立健全社会风险评估机制，就是通过分析社会风险表现出来的指标体系以及演化趋势，进一步对社会风险的可能性和严重性、社会可承受的能力进行评价和估算，以便为社会风险预警提供科学依据。第四是建立健全社会风险预警机制，要通过社会风险的预测和评估，对社会风险进行识别，科学确定社会风险等级，并向相关公民或者组织准确预报社会风险警级，以便更好地应对社会风险的挑战。第五是建立健全社会风险应急机制，针对社会风险预警机制作出的风险警级，结合实际制定应急处置社会风险预案，包括维护群众权益应急预案、流动人口管控应急预案、公共安全保障应急预案、社会治安管理应急预案、突发事件管理应急预案、生态环境保护应急预案、安全管控应急预案，以便在社会风险爆发后能够立即启动应急处置预案，尽量减少社会风险带来的损失和危害，将社会风险控制在一定范围之内。

七、发挥社会管理保持社会稳定的功能和作用

社会稳定是指一个社会的政治、经济、社会、文化持续地处于某种良性发展的状态。它包括政治稳定、经济稳定、社会秩序稳定、社会成员心理稳定、外部环境稳定等方面。其中，政治稳定是核心和根本，经济稳定是前提和基础，社会秩序稳定是外在表象，社会成员心理稳定是内在保证，外部环境稳定则是重要条件。社会稳定既是一种政治、经济、文化、社会等良性发展的一种平衡状态，同时它又具有相对性、可变性、动态性等特点。从中国目前的形势来看，社会稳定包含着国家政权安全巩固、社会生活安定有序、治安秩序持续平稳、经济秩序运行稳健、安全生产状况稳定良好、人民群众安居乐业等各个方面。中国正处在深度的转型期，人们的思想观念、社会结构、利益格局等都发生了巨大变化，对中国社会的稳定产生了不小的影响，因此中国要保持社会的稳定状态任重而道远。

在加强社会管理基本职能的过程中，如何充分发挥社会管理保持社会稳定的功能和作用呢?按照事物发展的逻辑关系，只要社会管理主体认真履行规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险的基本职能，就能够实现并保持社会的稳定。但是，要想保持社会长期稳定、发展，关键还要从解决中国政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设中存在的影响社会稳定的根源性问题入手。从政治建设来看，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，以保证人民当家作主，增强党和国家的活力、调动人民积极性，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。从经济建设来看，就是要加快完善城乡发展一体化的体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。从文化建设来看，党和政府必须牢牢掌握意识形态工作的领导权和主导权，坚持正确导向，提高引导能力，壮大主流思想舆论，深入开展社会主义核心价值体系的学习和教育。从社会建设来看，就是要以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活。从生态建设来看，就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境。

从以上分析可以看出，加强社会管理基本职能的路径选择已经涉及社会管理的主要工作内容和范畴，它回答了社会管理应该从哪些方面发挥功能和作用，以及应该如何发挥功能和作用的问题。加强社会管理基本职能，关键是从这七个方面的路径着手，重点是充分发挥上述七个方面的功能和作用。