警务社会化路径之非营利组织的可行性探析

单桔平

（湖南警察学院，湖南 长沙410138）

警务社会化路径之非营利组织的可行性探析

单桔平

（湖南警察学院，湖南 长沙410138）

警务的目的是供给安全的社会秩序。警务社会化是政府职能转变背景下为提高公安机关安全供给效率的未来警务变革的趋势。非营利组织成为警务社会化的路径之一，不仅顺应了政府治理理念变革的要求，而且可以推进警务社会化的进程；非营利组织成为警务社会化的路径之一，是因为非营利组织具有预防社会犯罪、调节社会纠纷、减少社会矛盾等多方面的社会效用，与警务安全社会秩序供给的目的具有较高的吻合度；非营利组织成为警务社会化的路径之一，是在社会问题增多和警力不足的现实困境中，公安机关创新安全秩序供给方式的结果。

警务社会化；非营利组织；安全供给

一、警务社会化与非营利组织

随着经济发展和社会进步，社会问题层出不穷，社会矛盾与日俱增，社会安全秩序的供给面临巨大的挑战。传统的安全供给主体——警察，在供给社会安全过程中愈渐表现得捉襟见肘。随着政府改革的不断推进，警务改革势在必行。政府改革秉承“小政府、大社会”的宗旨，建立政府与社会良性互动、合作的关系。公安机关作为政府的职能部门，必然要顺应政府变革的趋势，因此中外学者普遍认为警务社会化是未来警务工作改革的方向。

警务社会化即通过动员社会公众参与警务工作，实现公安机关和社会各种防范资源的良性互动，以实现最大限度供给安全社会秩序的目标。有效的安全社会秩序的供给除了警察这个主体力量外，还需要借助其他的社会力量共同完成。因为，相对于人口数量众多、情况复杂多变的社会而言，警察的数量和监控制裁的作用总是有限的，要提高警务工作的效率必须动员社会力量的参与，而警务社会化打破了传统上安全的社会秩序由警方单一供给的现状，通过建立多元化的供给机制以提高安全社会秩序的供给效率。我国警务社会化还处于起步摸索阶段，目前的主要形式是发展保安服务公司、治安承包、建立社区警务机制等，而作为民间社会的主体组织的非营利组织在安全供给中的角色与作用未被普遍察觉与凸显。

非营利组织即非政府组织，也称为“非政府组织”、“第三部门”、“志愿组织”、“慈善组织”、“民间组织”、“社会组织”等，不同的称谓是从不同角度来定义的，但这些名称在内涵与外延上基本是一致的。本文中的非营利组织，指在内涵上具有非政府性、非营利性、志愿性和公益性四个特征的组织。非政府性指非营利组织是独立自治的组织，尤其是独立于政府体系之外；非营利性指非营利组织不以营利为目的且组织利润不得在组织成员间进行分配；志愿性是指非营利组织以公民自愿参与、不求回报的志愿精神为背景；公益性指非营利组织是以造福他人造福社会为宗旨。在我国，非营利组织包括依法在民政系统登记的社会团体、民办非企业单位和基金会，也包括未在民政系统登记的另外五类组织，即工商登记非营利组织、城市社区群团组织、农村基层民间组织、境外在华非营利组织、其他新型社群组织。改革开放30多年来，我国非营利组织在数量上和质量上都发展显著，中国社会科学院发布的2012年《民间组织蓝皮书》指出，截至2010年底，全国共有民间组织44.6万个，吸纳社会各类就业人员 618.2万人，比上年增长了13.5%。非营利组织在质量与数量上均获得了长足发展，在推动社会进步中的作用已得到广泛认可。

二、非营利组织成为警务社会化路径之一的可行性分析

（一）从政府治理理念变革的角度分析，非营利组织成为警务社会化的承担主体之一是否可行

1.非营利组织发展壮大是“小政府、大社会”的政府治理模式的必然结果

邓小平同志曾说，在过去很长一段时间内，我们政府管理很多不该管、管不好的事情，结果是政府疲于奔命，产生了很多弊端，引发了许多社会矛盾。在现代化发展进程中，政府面对日趋复杂的公共事务，需对自身的角色和功能进行重新定位以提高政府的治理能力和效率，“小政府、大社会”的治理理念便应运而生。“小政府”是指管治空间有限、对社会承担的有限责任、权力有确定的边界、受到监督和制约的政府。“大社会”是社会资源组合合理、社会自治程度较高、自我管理能力较强、民主和法治的民间社会。“小政府”与“大社会”是相辅相成、相互促进的：“小政府”是机构精简而行动有力的政府，“大社会”是自由民主而自治力强的社会。在“小政府、大社会”的治理理念下，政府对社会的态度是包容、民主与法治的，民众的自由结社的权利充分体现，民众的维权意识增强，民众的社会参与度高、参与水平提升等等。这些都会带来社会资本的增加，促进社会规范、网络、信任的建立与完善，从而为非营利组织提供发展土壤，促进非营利组织的发展壮大。因此“小政府、大社会”的发展模式的必然结果是非营利组织发展成熟且颇具影响力。这一点在中外社会发展历程中已得到证实。早在1995年，萨拉蒙教授在对全球22个国家的非营利组织研究中发现，22国的非营利部门是一个相当于价值1.1万亿美元的庞大企业，拥有近1900万职工，尤其在西欧和其他发达国家，非营利组织占非农劳动力的7%左右。此外，非营利组织还发挥着重要的社会与政治影响作用，已经发展为一支与政府组织、企业组织并列的社会力量。改革开放后，我国非营利组织整体发育水平有了明显进步，据《2009年民政事业发展统计报告》显示，2008年我国民政部门登记注册的非营利组织吸纳社会各类人员就业475.8万人，固定资产原值合计8058208万元，非营利组织的活动愈加频繁有影响力，组织日趋成熟规范，其社会作用逐渐凸显并开始得到更广泛的认可。在我国香港，政府严格秉承“小政府、大社会”的治理理念，把政府职责范畴之外的工作交给非营利组织管理，政府主要搞好宏观监管与服务，社会管理与社区服务已形成政府、非营利组织和服务机构共同参与的局面。近年来，我国在多个地方逐步试点“小政府、大社会”的治理模式，并将成功的经验进行推广，在这种趋势的推动下，民间的资源与自主权不断增强，与非营利组织相关的法律不断完善。这些都为非营利组织发展成熟创造了条件。

2.非营利组织是警务社会化的助推器

在“小政府、大社会”的改革趋势的推动下，如何正确地厘清自身的角色与功能、提高警务工作效率、顺应改革的潮流成为公安机关面临的一个重要挑战。英国学者艾莉森·韦克菲尔德认为：“观念和政策的变化趋势对于弱化正式的社会控制起到了重要作用，以至于使国家主导的警务工作衰退……维护我们日常生活中所涉及的领域和基本设施秩序的力量不仅有警察，而且有非公共组织和志愿者……这些非公共组织和志愿者的参与不仅体现他们所拥有的知识和服务，而且更为重要的是为公众提供了一张完整的‘安全被’”。[1]这些非公共组织和志愿者就是社会力量发展的结果。社会力量由分散的个人力量和非营利组织力量汇集，分散的个人力量是有限的，非营利组织则是由众多分散的民间力量自发汇集起来，是社会力量的主要载体。非营利组织的成熟壮大是“小政府、大社会”治理模式下的标志与必然结果。在警务社会化过程中，非营利组织至少可以从以下两个方面起到推进作用：第一，促进公安机关治理观念的更新。非营利组织是民众自我管理能力增强、社会民主法治进步的结果，它是自治、民主、联合、包容、信任的体现，这些先进的观念无疑会在社会弥漫，从而影响到公安机关的工作人员，促使他们重新审视自身的作用、自身与社会民众的关系，从心理接受并认同非营利组织所表现出来的积极的社会效应，从而革新治理理念。第二，可以承担部分警务职能。发展成熟的非营利组织具有一定的社会影响力，当涉及到成员共同利益和事物时，能自发组织起来形成对抗社会不良势力的影响力，增强组织成员的安全感和权益实现的可能性，减少公安机关干预不当的次数。有些非营利组织的宗旨是帮扶社会弱势群体，而弱势群体作为社会利益被剥夺者则可能因为生计问题或对社会的仇恨等原因，导致他们也是社会犯罪的高发群体，非营利组织在帮扶社会弱势群体后必然减少这个群体犯罪的动因和可能性。此外，社区自治组织作为一种广泛的非营利组织，在及时发现和处理社区安全问题方面起了非常重要的作用。诸如这些，都有利于促进公安机关明确自己的核心职能，明确自身的责任范围，把部分职能交给社会交给非营利组织承担，加强与社会资源的互动合作，促进警务社会化以适合“小政府、大社会”的改革趋势。

（二）从警务工作的视角来分析，非营利组织成为警务社会化的承担主体之一是否可行

1.从警务工作的内容来看

警务，英文为“Policing”，指一切警察行为之和，译为警察工作。警察具体工作有哪些？美国警学专家塞缪尔·沃克指出：“警察肩负着执行法律、维持秩序以及向社会提供服务等广泛的职能。”[2]德国学者托马斯·费尔认为：“警察的任务远不止是打击犯罪、维护社会治安，服务大众等已成为警察工作的另一个重要组成部分。”[3]我国《人民警察法》第二条明确规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”据此，我们认为警务工作有执行法律、维持秩序和公共服务三个基本内容。执行法律是警察运用法律赋予的权力预防、打击和制止犯罪行为以巩固国家政权，这是核心职责，只能由公安机关承担。维持秩序是警察采取预防性措施，防止违法乱纪行为的发生以维持社会现状进行社会控制。公共服务是向社会提供综合性服务的工作，如交通管理、消防、救助、消除冲突和调解纠纷等。维护秩序与公共服务属于警务工作非核心的内容，可通过职能转变下放给社会并部分由非营利组织承担，如社会救助、消除冲突、调解纠纷等。事实上，居民自治组织在我国是一种较为普遍的民间自治机构，它深入群众基层，在政府与民众沟通中能起到上情下达、下情上达的作用，因此能及时了解并化解矛盾纠纷，有利于社会控制和实施社会服务型的工作。此外，还有众多的非营利组织也在一定程度上具备维持秩序与公共服务的功能。非营利组织承担公安部门非核心的警务工作，不仅有利于公安机关集中有限的警力以高效地执行其核心职能，并能有效地利用民间的资源并调动民间社会自我服务、自我管理的积极性。

2.从警务工作的目的来看

英国著名的犯罪学研究专家罗伯特·雷纳认为：“警务是指试图通过监控和对危险的制裁来保证社会安全，警务意味着通过一系列的行动确保特定社会秩序或一般社会秩序的安全。”[3]简而言之，警务的目的是供给安全的社会秩序，由谁来供给及如何供给应根据社会的发展变化而调整。非营利组织对于供给安全的社会秩序具有积极的作用，具体体现在：第一，预防犯罪。美国学者霍尔登指出：“维护秩序是执法官员花费时间最多的一项业务，它具有预防性的特点，要求警察采取行动去防止犯罪事件的发生，其结果是以警察维护公共秩序为名所做的许多事情都与法律不符……”[4]因此，警察解决问题的方法应该具有创造性。从以往公安机关案件侦破的情况来看，社会弱势群体是社会犯罪的高发群体，非营利组织以社会弱势群体为救助对象，从而减少因社会阶层分化而累积的社会矛盾、减少社会弱势群体的被剥夺感，对化解社会纠纷和社会矛盾具有一定的预防作用。第二，减少社会矛盾，调解社会纠纷，提高安全秩序的供给效率。相比传统警察“高高在上”的形象，非营利组织更能赢得民众的信任。非营利组织是由民众自下而上自发组建起来的，扎根基层，了解民情，具有深厚的群众基础，因此它可以触及警力难以触及的社会角落，有利于发现并解决社会隐藏的问题。第三，降低民众对警察的心理期望，提高民众对安全供给的满意度。在安全供给中，应改变警察作为单一诉求对象的传统，转移民众的注意力，提高民众对社会安全供给的满意度，缓解紧张的警民关系。第四，提高社会公共道德以减少社会纠纷与犯罪。非营利组织以志愿精神为特征，弘扬互助互爱的社会风气，对社会道德建设具有良好的示范效应，有利于消除以逐利为特征的市场经济给社会公共道德所带来的消极影响，从而减少社会矛盾和社会犯罪。

（三）从我国社会矛盾增多与警力不足的现实困境来分析，非营利组织成为警务社会化的承担主体之一是否可行

伴随着经济体制改革的推进，我国经济建设飞速成长，而法律政策与社会管理相对滞后，导致在社会结构和利益格局调整的过程中，人民内部社会成员在个体利益和群体利益之间、眼前利益和长远利益之间、局部利益和整体利益之间的矛盾日益复杂、增多，并在社会各个领域广泛大量地凸显出来。作为解决社会矛盾的主体——公安机关，却呈现出警力不足的问题：首先是警察数量相对不足。相对于全国总人口而言,万分之十二的比例,其配置仅仅是西方发达国家的三分之一。其次是警察个体及队伍的战斗力不强，警力配置严重不合理。由于在体能、技能、战术和装备等方面存在着不足,再加上机关人员闲置，直接承担“打、防、控”等公安职能工作的基层派出所、刑侦中队和交巡警中队等一线民警严重短缺。再次，基层民警长期超负荷工作，积劳成疾，付出与回报的不对等致使基层公安民警身心疲惫。警力不足是我国公安机关的普遍现象，尤其是在基层执法机关，警力不足与社会问题增加的矛盾明显，使得社会安全秩序的供给面临巨大的挑战。这要求公安机关不仅要集中有限的警力完成其核心警务工作——打击犯罪，还需大胆创新安全秩序的供给方式，寻求社会资源的途径支持，以共同维护社会安全稳定的目标，而非营利组织作为民间社会的主体，无疑可以发挥其积极的社会效能，为社会安全供给与公安机关形成良性互动。

综上所述，非营利组织成为警务社会化的路径之一，不仅顺应了政府治理理念变革的要求，而且还可以推进警务社会化的进程。非营利组织成为警务社会化的路径之一，是因为非营利组织具有预防社会犯罪、调节社会纠纷、减少社会矛盾等多方面的社会效用，与警务安全社会秩序供给的目的具有较高的吻合度；非营利组织成为警务社会化的路径之一，是在社会问题增多和警力不足的现实困境中，公安机关创新安全秩序供给方式的需求与结果。

[1][英]Alison Wakefield.社会发展与警务变革——公共领域的社会化警务[M].郭太生等译.北京:中国人民公安大学出版社,200 9:1.

[2][美]塞缪尔·沃克.美国警察[M].公共安全研究所外警研究室译.北京:群众出版社,1989:41.

[3][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].益继苍,朱俊瑞译.北京:知识产权出版社,2008:4.

[4][美]塞缪尔·沃克.美国警察[M].公共安全研究所外警研究室译.北京:群众出版社,1989:101.

D631

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1673―2391(2014)07―0016―03

2014-01-21 责任编校：边 草