强镇扩权背景下中心镇行政执法体制改革的路径选择——浙江省宁波市卫星城试点镇行政执法体制改革的启示

孙琼欢

(中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012)

在城镇化已经成为我国统筹城乡发展、全面建成小康社会的重要战略支点的背景下，乡镇在城镇化发展战略中扮演日益重要的角色。与镇一级政府承担起越来越多的社会公共事务和相应的行政执法任务相对应的却日益滞后的行政执法体制，成为乡镇发展的体制瓶颈。浙江省宁波市先在8个卫星城试点镇进行了行政执法体制改革，为全面改革先行试点。卫星城试点镇行政执法体制改革积累的经验，对当前进一步推进中心镇行政执法体制改革有着重要的启示作用。在十八届三中全会提出了进一步深化行政执法体制改革要求的背景下，在总结卫星城试点镇行政执法体制改革经验基础上，找准中心镇行政执法体制改革方向，进一步推进中心镇行政执法体制改革，对其转型发展、提升基层政府依法行政水平具有重要的意义。

一、宁波卫星城试点镇行政执法体制改革的基本做法

行政执法体制是关于行政执法的组织制度，也就是关于行政执法权力如何配置、怎么运行的制度体系。行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。从发展方向上看，扩权背景下镇的行政执法体制所要达到的目标，就是《国务院全面推进依法行政实施纲要》所明确的“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”；“建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”。改革的根本目的是科学合理配置行政执法权，实现行政执法权力在基层社会公共事务管理中的科学、合理介入。因此，根据既定的改革目标，浙江省宁波市在卫星城试点镇先行试点行政执法体制改革，并通过政府规章形式制定了《宁波市卫星城市行政执法管理办法》，赋予卫星城试点镇及有关组织可以成为受托执法的行政执法主体，可以受委托行使行政许可权、行政处罚权和其他相关行政执法权。

1.变革行政执法组织制度，健全基层行政执法机构

行政执法的组织制度作为行政执法体制的重要内容，镇一级行政执法体制的改革首先是在行政执法组织制度上的改革。从有关立法的制度设计上看，大量行政执法领域的执法机构往往从中央到县(市)区一级层层设置，但基层却出现了行政执法机构的空虚，尤其在环保、产品质量、食品药品、卫生监督等民生领域。由此，此次宁波在推进行政组织制度变革方面，县(市)职能部门在卫星城试点镇设立了国土、规划、环保分局和工商分局等派出机构，其大部分与卫星城试点镇政府的综合性办事机构合署设置。同时，为了承接县级政府的下放权限，镇一级又组建了农业技术服务中心、经济发展服务中心、社会事务服务中心、安全生产监督管理所等事业单位。与此同时，在卫星城试点镇设立了与市行政审批中心职能相对应的便民服务中心，并把行政管理、计划项目审批、建设规划等部分市级审批权限下放到中心镇，减少了审批环节，简化了审批程序。

2.明确了行政执法权下放的原则、内容和形式

从我国行政执法权纵向配置来看，行政执法体制改革的一个重要内容是行政执法权由县级和县级以上的职能部门向基层的科学合理的介入。由此，确定行政执法权下放的原则、内容和形式对于保障整个放权过程规范有序显得尤为重要。

第一，确定放权原则。一是坚持能放则放的原则。即把在现有的法律框架范围内可以直接下放的并在卫星城试点镇政府承接能力范围内的行政执法权，尽可能地下放给卫星城试点镇。二是坚持便民高效原则。凡是属于民众对公共服务诉求范围内的，基层发生频率高的需政府灵敏回应的执法事项都应下放给试点镇政府。三是坚持权责一致的原则。凡是下放给卫星城试点镇的执法事项，都要建立严格的管理制度和责任机制，坚持放管结合、权责一致，做到分工明确、责任清晰、职责统一。

第二，明确权力下放内容。卫星城试点镇的行政执法权下放仍属政府主导下的政策性放权，由县(市)政府通过一系列协商程序，拟订下放清单，明确下放内容。对不能下放的权限也予以明确规定：涉及面广、影响大、技术性强的行政执法权，卫星城试点镇不具备承接能力的，不宜下放。对有关法律法规已经规定了严格的实施主体的执法事项不能下放给中心城试点镇人民政府实施。主要包括：限制人身自由的行政执法权，经省人民政府批准实施的相对集中行政处罚权，涉及公民、法人或者其他组织资格资质的行政许可权、行政强制措施权等。

第三，规范权力下放的形式。《宁波市卫星城市行政执法管理办法》明确规定：县(市)、区人民政府及其有关部门根据中心镇经济社会发展需要,可以通过依法交办、委托和机构延伸的方式，将其在产业发展、项目投资、规划建设、安全生产、环境资源、市场监管、社会保障、民生事业等管理领域的行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权、日常监督管理权等行政执法权下放，由试点镇人民政府及其有关事业组织具体承办。由此，县(市)级政府相关部门依法委托乡镇政府行使的执法权，县级政府相关部门在乡镇设立派出机构进行行政执法，政府服务延伸的办法成为当前卫星城试点镇行政执法体制改革的三种重要形式[1]。宁波市有关县(市)政府按照“能放则放”的原则，借助以上三种形式，把大量行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权委托下放给卫星城试点镇。

3.设置了行政执法权运作、考核和监管的机制，规范权力运作

宁波市在推进卫星城试点镇进程中也设定了行政执法权的运作、考核及监管等制度设计，为行政执法体制改革提供了系统的制度支撑。

第一，整合执法主体，相对集中行使行政执法权。根据宁波市出台的《宁波市卫星城市行政执法权管理办法》，组建镇一级的行政执法局，受市水利局、民政局、农林局、文广局、卫生局、国土局、规划局等职能部门委托或专人联系，行使行政执法权，推进城市的综合执法。此模式有效增加了试点镇对职能部门的协调力，缓解了以往管理中的条块分割问题。

第二，拟订了行政执法考核机制，促进权力规范化运作。实施了行政执法评议考核办法，该考核办法以国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》为依据，对于行政执法主体的资格、执法行为以及决定结果的合法性、合程序性进行一系列考核评议，并把此项考核结果作为机关公务员的一项重要考核内容。对于评议考核中发现应当追究行政执法责任的，应该依照《行政过错责任追究办法》处理。

第三，构建对行政执法机构的日常监管机制，提升镇的协调力。卫星城试点镇对派驻机构行使属地管理权，包括财政管理和机构。从人事制度设计来看，派驻机构主要负责人的任免必须经过书面征求试点镇党委的意见，机构和人员纳入镇考核。从运作方式看，镇党委对镇域范围内的派驻机构的行政执法活动有统筹协调权，也有权责令行政执法局对镇域内的违法行为进行制止和处罚。诸如此类的机制设计，不仅强化了对驻派机构行政执法权行使的监管，同时也加强了镇的统筹力，缓解了条块分割的体制问题。

总之，通过一系列的组织、机构和制度设计，镇一级的行政执法体制改革在科学划分不同层级政府行政执法权限的基础上，实现行政执法权重心下移，同时促进行政执法权在基层运行的规范化、程序化。

二、中心镇行政执法体制改革应处理好的几重关系

卫星城试点镇为进一步推进中心镇行政执法体制改革积累了丰富经验，但因中心镇与卫星城试点镇的政策扶持、承接能力、经济社会发展对执法权限的种类和需求程度均存在一定差异。由此，中心镇需在借鉴卫星城试点镇已有经验的基础上，结合实际、稳步推进，着重处理好以下几重关系。

1.处理好行政执法权下放与遵守现行法律的关系

推进中心镇行政执法体制改革，应当在目前的政治体制架构和法律制度范围内进行，不能突破法律的规定自行调整行政执法主体和职权。行政执法权的下放，要根据行政许可法和行政处罚法等法律的要求，出台政府规章，通过依法交办或者委托的形式授予中心镇人民政府实施。依法委托必须符合《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，依法交办必须依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，依法进行。

2.处理好行政执法权下放与中心镇的承接能力和差异性需求的关系

受委托实施行政许可权、行政处罚权的中心镇必须具备相应的承接能力，如，具有执法主体资格的行政执法人员(包括相应的专业技术人员)、技术设施装备、经费等的技术支撑和保障等。就现状而言，当前的中心镇在承接和依法实施行政执法权能力的差异性客观存在，呈非均衡性。与此同时，中心镇与卫星城试点镇不同的是，不同的中心镇在产业基础、经济总量、可用财力、基础设施建设及对周边的辐射力等方面差异性较大，由此决定了处于不同的经济社会发展阶段的中心镇对行政执法权的种类和需求程度也呈现差异性。基于此，中心镇要根据镇域实际，处理好权力下放与中心镇差异化发展和个性化需求之间的关系，不能“能放则放、一放了之”。应当根据分类指导、因地制宜的工作原则，把下放行政执法权的具体管理领域和权限范围交由所在县(市)、区人民政府决定，实行梯度放权。

3.处理好行政执法权下放与权力监管的关系

强镇扩权背景下，大量行政执法权下放，一旦权力监督机制缺失就很有可能会产生一系列违规行为。究其原因，随着权力的进一步下放，试点镇作为拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织的这一特征日益明显。在纵向监管和横向问责缺失的情况下，纵容镇域范围内违法违规行为的可能性增加。由此，随着强镇扩权的进一步推进，处理好权力下放与权力监管关系，构建更为有效的监管体制是我们当前必须面对的一个重要问题。对行政执法权的监管主要有两种形式：一是自上而下的权力监管，即委托执法的相关县级职能部门通过各种方式对委托中心镇人民政府实施的行政执法活动加强监督。二是以人大为核心的横向的监管问责系统。当然发挥媒体、社会团体等社会监督力量的功能对于保障行政执法权的规范运行也是必不可少的。

4.处理好行政执法权下放与政府职能转变的关系

行政执法权的下放与基层政府职能转变和服务方式的变革是同一进程具有密切逻辑关联的两个方面。行政执法权的下放不仅仅涉及市镇两级政府分权，更是必须涉及政府与社会、政府与市场两者的分权，即政府职能边界的明确。后者是前者逻辑前提，如果没有政府职能边界的清晰界定，市镇两级分权的科学性、合理性就无从谈起。由此，政府要改变原来全能主义视角下的政府模式，减少政府职能，变原来深度介入的发展型政府为服务型政府。与此同时，在权力下放中进一步改革政府提供服务的方式，切实发挥社会组织的作用，对涉及财务、审计、宣传培训、项目评审、资产评估、行业评比等专业性、技术性、事务性的工作，可以通过政府购买服务等方式，依法交由社会组织承担。

三、进一步推进中心镇行政执法体制改革的路径选择

中心镇的行政执法体制改革应该放到 2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制的大目标和大框架下来谋划推进。推动中心镇行政体制改革， 合理界定县镇两级政府的职能和事权，合理配置执法力量，着力提高基层政府执法能力，需要从以下几个方面着手进一步推进。按照浙江省政府办公厅《关于开展小城市培育试点的通知》要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

1.明确执法权下放的基本原则，不断优化县镇两级政府的行政执法权的配置

向中心镇下放行政执法权可以借鉴卫星城试点镇的已有经验，但同时又要根据实际，遵循以下原则。

第一，系统设计的原则。行政执法权的下放是涉及行政组织制度、运作体制机制制度变革的系统性工程，需要强调顶层设计的系统性和协调性，使变革制度之间具有契合性和逻辑性。

第二，梯度放权的原则。宁波市应基于不同发展阶段的中心镇对公共服务和行政执法权限的诉求的差异性，实行分类梯度下放。

第三，综合执法的原则。在横向上，应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一[2]。

第四，权力下放与政府职能转变相结合的原则。优化市镇两级政府行政执法权应以政府与市场，政府与社会的分权为基点，通过明确政府权力的边界来明确政府的职能范围。政府与市场的分权在于政府权力在市场的某些领域主动退出，还权于市场，恢复市场的自生自发秩序。政府与社会的分权即“把原本属于政府的部分行政权力，分给非政府的社会组织去行使”[3]，减小政府的权力负担。

2.严格行政执法责任制和运作程序，促进行政执法权的规范运作

行政执法体制改革不仅涉及执法主体及权能的再造，还必须完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，全面落实行政执法责任制，规范行政执法权的运作[4]。

第一，明晰行政执法权目录。中心镇所在的县(市、区)人民政府经过一系列的调整，优化县镇两级行政执法权的配置，明确中心镇人民政府管理的具体事项目录。按规定程序报经批准后公布实施，使中心镇的行政执法权的行使有章可循，权力明晰。

第二，科学分解行政执法权。按照执法依据科学合理地分解执法职权，通过机构设定、岗位配置和工作流程的设计来进一步推进行政执法权的落实。以分解和落实部门执法职权为基点，进一步明确每一位执法人员的执法范围、内容与执法责任，并通过政务公开提高行政执法的透明度。与此同时，通过惩戒制度设计，提升执法主体规范行政执法行为的自觉性，推进依法行政。

第三，进一步规范行政执法权的运作程序。行政执法程序建设作为深化行政执法体制改革的重点工作，要求行政执法人员严格按照针对行政执法行为制定的具体执法细则、裁量标准和操作流程，如《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》，行使行政执法权，促进执法的规范性。

3.完善行政执法权纵向监管和横向问责体制机制

为了消解权力下放过程中，镇级政府基于地方保护主义出发的对违法违规行为的纵容，有待于进一步加强纵向的监管系统和横向的问责系统。纵向的权力监管，即加强县级职能部门的条条监督。一要推进工作流程的制度化、程序化建设。市级各职能部门，通过设置标准化的工作流程、办理时限及办理要求，从而规范下放权力的运作，用建章立制的方式促使权力运作的制度化。二要通过信息化建设加强实时监管。充分发挥现有的信息化管理系统的优势，通过信息化的管理系统来动态掌握下放事项的执行情况，实现实时监管，从而来进一步规范行政行为。三要建立健全对下放事权的监管机制，建立健全动态跟踪和检查评估机制，通过实施“月度检查”、“季度查”，“定期评估”及“不定期抽查、互查”等方式加强对下放事权运作的监督管理。从横向问责来看，即不断加强以人大、司法系统为核心的横向问责机制。明确地方人大、司法系统在整个政治系统的定位和角色，充分保障人大监督功能的发挥，并加强司法监督的力度。通过公民权的扩张和司法权的实施，实现权利制衡权力，来达到对行政执法权进行监管的最终目的。

总而言之，强镇扩权背景下的中心镇行政执法制改革改变了以往乡镇在行政执法中存在着“看得见的管不着，而管得着的却看不见”的体制困境，也为中心镇的经济社会发展带来了体制空间。作为中心镇行政体制改革重要内容的行政执法体制改革需要进一步增强其合理性、合法性、系统性和协调性，是一个需要不断加以探索的系统性工程。

参考文献：

[1]杨必明.深化小城市培育试点镇行政执法体制改革[J].浙江经济，2011，(11).

[2] 袁曙宏.深化行政执法体制改革[N].光明日报，2013-11-27.

[3] 胡明.平衡论视角下的我国行政执法体制[J].广东第二师范学院学报，2011,(4).

[4]马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制[J].中国党政干部论坛,2013,(12).