中国特色官邸制的若干认识误区及解析

张文风

(广东交通职业技术学院，广州 510650)

党的十八届三中全会表决并通过了举世瞩目的纲领性文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》明确提出：“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房……探索实行官邸制。”官邸制作为时下中国相对新颖敏感的名词，从提出的那一刻起便“一石激起千层浪”，从政界、学界到民间乃至虚拟的网络，众说纷纭，莫衷一是。国人的关注与热议表明对改革期望的热度，从另一方面来讲，国人的“仁者见仁，智者见智”，也更反衬出中国改革凝聚共识之艰难。

一、推行中国特色官邸制的意义

所谓官邸制，简单说来就是国家为一定级别的官员提供在任期间居住的住所所构建的一项制度。相对于“私邸”而言，官员对“官邸”不享有所有权只享有使用权，只能在任职期间居住，当官员调任离任时“官邸”继续留给下一任官员使用。推行中国特色官邸制的意义主要有：

1.实行官邸制是国际社会的普遍做法。世界主要发达国家如美、德、法、英、日、韩等均实行官邸制，虽然针对的主体范围不一，实施细则略有差异，但官邸制确已成为一道亮丽的国际“风景”。更为重要的是，主要发达国家实行官邸制均取得了较好效果：一是重要“官邸”成为政府甚至国家的象征，增加了国家旅游资源；二是官邸制为改善国家和政府形象、增进官民交流提供了重要载体平台，如美国白宫的“国宴”、“狂欢圣诞节”、“第一夫人邀请小朋友白宫种菜”等都取得了相对较好的效果；三是能够遏制官员住房腐败，是建立廉洁政府的内在要求。

2.实行官邸制是遏制官员以权谋房的根本途径。长久以来，很多官员在任期间的住房由当地政府提供，但随着官员异地交流和任职情况的增多，一名官员占有多套住房的现象日益突出，并容易滋生住房腐败问题。在目前的制度设计中，官员的住房可以在市场上进行买卖，容易出现国有资产流失。官邸制的直接目标，是将职位和住房相挂钩，形成“铁打的房子流水的官”的制度，以此作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项有效措施。

3.官邸制是中国全面深化改革的有益探索，对于加强吏治、改善政府和官员形象、厘清政府和市场边界、促进官员福利显性化、规范化等具有重要意义。官邸制的实行，往往会配套官员财产申报等系列制度建设，这些配套制度的建设将进一步加强我国制度反腐的威力；官邸制的实行要区分市场和保障，减少官员住房问题中“超国民待遇”，最终将官员的住房问题按市场规律办，进一步厘清政府和市场的边界。同时，官邸制能够促进官员在住房上的隐性福利逐步转型。

二、中国特色官邸制的若干认识误区

《决定》中提出的官邸制，民众探讨的热度还未消退，但部分探讨只停留在事物的表象上，在探索中国特色官邸制的各种建言中，仍然存在不少认识误区，主要有以下几种：

1.官邸制是大国强国的“标准配置”，探索中国特色官邸制的主要目的是与世界接轨，尽显大国风采。部分学者和民众认为，探索实行官邸制，是为了更好地与世界接轨，更好的复制“世界惯例”。世界主要发达国家如美国、俄罗斯、英国、法国、德国、加拿大、日本和印度等均实行官邸制，比如美国白宫、英国唐宁街十号、法国爱丽舍宫、韩国青瓦台、俄罗斯克里姆林宫、日本首相公邸等“官邸”早已在世人脑海中留下深刻印象。这种观点偏重于官邸制的外在特征和形象意义，相对忽视了官邸制对于国家改革的内在需求和现实意义。

2.中国特色官邸制会推高中国房地产价格。部分学者和民众认为，对房地产行业而言，十八届三中全会提出的探索实行官邸制有可能会推高中国房地产价格，认为官邸制的潜在含义是默认“市场管市场的，保障管保障的”，极有可能助推商品房涨价。具体原因有以下三个方面：一是房地产调控最为有效的方式是增加土地供应、探索扩大房产税范围、清除长期累积的官员住房腐败。只有斩断官员群体继续享受“超国民待遇”的非市场化住房的渠道，让官员和百姓同等条件下进入房地产市场、同等感受房地产市场，房地产调控政策的制定者——官员群体于“公”于“私”都会有真正降低房地产价格的意愿。媒体解读十八届三中全会的主流姿态是：“以放权市场应对房地产越调越涨”,农地流转的短期效果并不明显[1]。官邸制的提出既不能够从根本上扼制官员的住房腐败问题，反而为官员提供了解决居住问题的又一条“蹊径”，对于中国房地产价格不是“浇水降温”而是“添油助威”；二是中国特色官邸制的探索极有可能采取“自下而上”的路径，部分地方政府和官员可能会“上有政策、下有对策”，以建立官邸制之名行大兴土木和劳民伤财之实，乘机摄取个人财富开建抢盖官邸住宅区等，官邸的开建甚至会带动周边房地产新一轮的价格上涨潮。三是相关利益集团、地方政府和官员才是房地产价格高涨的真正受益者，官员买不起房也只是一个悖论，不管是“尊重市场”还是只做以官邸制为代表的住房保障房，都不应高估各级政府和官员“壮士断臂”的勇气。

3.中国特色官邸制会打压中国房地产行业。另一种截然相反的观点则认为，探索实行官邸制将会大大打击爆炒的中国房地产行业，持此种观点的理由在于：一是探索实行官邸制，其背后的真实逻辑是规范中国官员的住房制度，打击官员住房腐败现象。实际上，官员住房腐败现象常常和城市规划如影随形，如部分党政“一把手”深陷楼市腐败，四川省委原副书记李春城被称为“李拆城”、安徽省原副省长倪发科被称为“扒市长”、南京市原市长季建业被称为“季挖挖”。打击官员住房腐败现象可能会减少部分地方政府和官员超前城市规划行为，减少城市拆迁行为，进而会降温大力发展房地产业的意愿。二是十八届三中全会已经明确提出“市场对资源配置起决定性作用”，并强调“建立城乡统一的建设用地市场”，市场调控将成为房地产市场调控的新思路。而官邸制恰好某种程度上解决了官员的“后顾之忧”，完全交由市场的房地产行业，如果真正落实三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“加快房地产税立法并适时推进改革”的药方，中国绝大多数地区房地产行业持续上涨的动力已然不足。三是官邸制的实施常常以官员住房信息公开为前提，官员群体拥有较多房产已是各方私下揣测的共识或者即是事实，少数官员拥有几十套乃至上百套住房，住房信息公开或者官员财产申报制度的实施完善，极有可能引起部分房产的抛售潮，官邸制配套的住房信息公开制度会成为压倒房地产行业这头“骆驼”的“最后一根稻草”。

4.中国特色官邸制是根治住房腐败乃至腐败现象的良方。部分学者和民众认为，住房腐败现象主要表现为“以权谋房”，利用“自有土地自建房”等名义建设自有住房，以职权交换，集体决策低价“团购”住房，甚至将本应针对低收入困难群体的经济适用房和保障性住房“定向”供应公职人员。其最直接的后果主要表现在两个方面：一方面让普通百姓进入住宅市场去面对高企房价，另一方面让少数特殊群体继续享受非市场化的住房“超国民待遇”。探索实行官邸制后，将会进一步厘清政府和市场的界限，官员的住房问题将会逐步交由市场解决，官邸制在解决部分官员住房的“后顾之忧”同时，与官邸制相配套的官员住房信息公开、财产申报和监督制度，都会进一步地压缩住房腐败的空间。因此，这部分学者和民众把根治住房腐败的希望寄托于官邸制。甚至有部分民众天真地认为，官邸制还是遏制腐败的有效手段，因为实行官邸制后,除了官员之间可以更好地相互监督外,行贿人进出官邸势必被亮相。此种观点将住房腐败和腐败现象处理简单化，大大低估了腐败现象的复杂性和行贿受贿者的智商。

5.中国特色官邸制将会成为特权的象征，甚至会形成新一轮的“政府形象工程”。部分学者和民众认为，正如“再苦不能苦官员，再穷不能穷领导”所批评和揶揄的，在中国经济发展的大背景下，在权力制约相对不足的情况下，部分官员背离党的群众路线，享乐主义和奢靡之风取代了开拓进取和艰苦奋斗，过分追求工作生活中“排场”、“阔气”和“形象工程”，如办公楼要高大宽敞，办公家具要“高端大气上档次”。在官民冲突和社会矛盾激化的背景下，探索实行官邸制的任务交由地方政府“先行先试”，极可能造成部分地方政府为追求“形象”而使得官邸富丽堂皇，甚至以维护政府工作和增强官邸安全为由升级官邸的安保措施，最终会背离探索实行官邸制的初衷，让官邸成为阻碍官民交流的又一道“鸿沟”。

三、对中国特色官邸制若干认识误区的解析

对于官邸制若干认识误区，既有可能影响民众认识共识的形成，又可能会羁绊着相关政策制定者进一步前进的步伐。因此，对于官邸制若干认识误区，有必要作进一步的澄清与解析。

1.中国早有“官邸”之实，实行官邸制既是国际社会的普遍做法，更是国家体制创新和改革的内在需要。一是中国无“官邸”之名，却早有“官邸”之实。存在于各级政府的供官员使用的住房，虽名不叫“官邸”，但与十八届三中全会提出的探索实行官邸制的“官邸”既有相同之处，也有重大差别。二者相同之处就是这些房屋都为国家所建造，财产权均属国家所有；二者不同之处在于前者一旦官员们入住，大多终生享用，甚至还拥有所有权。这些实际存在于各级政府的“官邸”，表现在地方政府一般为“省委大院”、“市长小楼”等等，而中央政府最闻名的“官邸”就是妇孺皆知的中南海，尤以中南海紫光阁的知名度为高。二是探索实行官邸制是国家体制创新和改革的内在需要。中国实际存在“官邸”造就了部分住房腐败现象，部分调任交流的重要官员占有多套住房，造成国有资产流失、政府形象受损，结果是各级政府“官邸”数量不少但使用效率不高，官员薪酬待遇不高但实际得利不少。官邸制的实行可以保障部分政府工作的安全性。因此，官邸制的推出是吏治的内在要求，也是遏制住房腐败现象的重要措施。三是探索实行官邸制体现了党中央解放思想、实事求是的改革精神。凡是被古今中外的历史和现实实践证明行之有效的经验，就要发扬“拿来主义”精神，创造性地吸收借鉴[2]。

2.探索实行官邸制和房地产业价格的上涨和下跌并无内在关系和必然联系，只会影响到部分民众对于房地产行业的心理预期。实际上，抛开房产投机和心理因素，在人口规模和政治环境相对稳定的情况下，影响特定区域房地产价格的主要因素是土地制度及政策、土地出让方式、金融环境、政府财政和税收政策等，官邸制虽然可能起到“蝴蝶效应”，但与房地产业价格的关联度并不需要过度解读。将官邸制重新置于《决定》的具体语境中，应该能够明确探索实行官邸制的主要意图是“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”，并不是打压或者抬高房地产价格。但鉴于中国民众普遍相对脆弱的心理素质，如日本核泄漏即引发中国多地现“抢盐风波”，H7N9禽流感暴发即引发多地板蓝根抢购潮，加上房产买卖始终是中国民众生活中的“重中之重”，官邸制的提出或者实施方案的出台，短期内均可能会影响到部分民众对于房地产行业的心理预期，因此应事先做好相关政策的解读与宣传工作。

3.推行官邸制不是根治官员住房腐败问题的良方，却是遏制部分高级领导干部在异地任职时以权谋房现象的有效对策，其最大的意义在于将各级官员的相应待遇以制度化的形式规范化。一是住房腐败现象纷繁复杂，并非单一官邸制所能根治。住房腐败现象主要有：以权谋房，以集资建房和单位自建经济适用房之名，行福利分房之实，这些房产的获得远远低于同期市场的价格；超标占房，在种种权力优势下，部分官员占有着远远超过当地公务员住房标准的房子；以房牟利，通过公权力占有多套远低于市场价格的住房，再通过房地产市场交易获得利益；以房贿赂，以房子作为权钱交易、买官卖官的重要筹码。所以，官邸制不是一个万能的制度，它不能解决所有出现的官员住房问题。二是官邸制是抑制国有资产流失和预防住房腐败的有效对策。官邸制的最大杀伤力，主要体现在异地交流和任职官员人数日益增多情况下，剥夺了部分重要官员对异地官方所提供住所的所有权。现实状态是，某重要官员到某地任职，当地往往为其准备好了住所，这个住所也就成了其个人的资产，而且调离后多数不退，实际上为永久占用[3]。三是中国探索实行官邸制将使官员福利显性化、规范化。探索实行官邸制，直接促进官员在住房这个隐性福利方面开始转型，使官员福利显性化、规范化、制度化。

4.缜密设计官邸制，建立统一的官员住房规范和监管制度，强化对以权谋房的监督与问责，是有效遏制官邸制成为特权和“形象工程”的强力对策。一是建立官邸制必须要妥善解决官员“住有所居”的问题，防止官邸制成为国有资源分配的饕餮大餐。可以采取以下步骤：(1)严格限制政府部门的自建房分房等非市场化行为，防止非市场化的住房供给，扭曲住宅商品化的改革基本取向；(2)大力发展公共租赁房，建设公务员公寓或公务租房，逐步改变我国住宅市场因“只售不租”带来的结构性扭曲，对优化市场结构产生试范效应[4]；(3)规范公务员的工资待遇，完善公务员的住房保障制度和退休后的补偿机制；(4)让公务员进入住房市场，按市场等价交换原则购买和租赁。二是推行官邸制既要立法先行，还需制定完善的实施细则加以明确。如明确官邸制的主体资格、条件、建造标准、资金来源、使用权、所有权关系以及违规违纪责任等。三是以官员财产申报和公示制度为基础，完善官邸制的配套制度。让官员享受相关公职待遇，世界各国早有共识，但其前提是官员任职前的廉洁与否，官员此前个人财产、家庭财产能否“说得清”。同时，强化纪检监察等机关的监督职责、充分发挥网络等新媒体的作用，畅通监督渠道鼓励群众参与监督。此外，官员的海外房产监督应受到重视。四是建立和健全官员住房腐败问责制度，使官员住房腐败受到应有的查处。以批评、教育来根治党政干部的违纪毒瘤无异于隔靴搔痒，用“检查、谈话”去斩断房产市场的黑色链条更如同扬汤止沸[5]。对于官邸制探索实行中的腐败问题，应按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。

参考文献：

[1]乌梦达,王丽丽.三中全会:以放权市场应对房地产“越调越涨”[EB/OL].新华网，2013-11-19.

[2]王硕.评论：实行“官邸制”须有配套机制[EB/OL].中国新闻网，2013-11-18.

[3]汪玉凯. 把建立“官邸制”作为深化政府改革的重要内容[J].决策探索，2010，(7).

[4]汪利娜.公仆还是“公主”?[J].中国房产信息，2010，(6).

[5]杜晓.专家称官员住房腐败界定难致监管制度难产[EB/OL].法制日报，2011-01-07.