关于我国基层检察室制度设计的思考

徐 宏，万善德

(1.华东政法大学，上海 201620；2.上海市虹口区人民检察院，上海 200082)

关于我国基层检察室制度设计的思考

徐 宏1，万善德2

(1.华东政法大学，上海 201620；2.上海市虹口区人民检察院，上海 200082)

常设于乡镇、街道社区等的基层检察室，是一级检察组织的派出单位，肩负着延伸人民检察院的法律监督职能，服务基层司法的作用。但我国现行基层检察室运作过程中存在法律定位不明晰、职能定位不明确、队伍建设不重视等问题，亟待解决。

基层检察室；法律地位；职能定位；队伍建设

一、基层检察室的发展简史和哲学思辨

基层检察室作为我国法律监督机关——人民检察院的重要组成部分，其发展历程大致可以划分为三个阶段，即初创期、停滞期、发展期。

初创期，时间大致是20世纪80年代初至20世纪90年代中期。20世纪80年代初，根据中央精神，部分地方检察机关开始试点设置基层检察室。1993年4月，最高人民检察院制定了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，基层检察室工作有了规范性文件的指导。截至1993年，全国已设置乡镇检察室1020个，税务检察室2613个，这些基层检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。〔1〕

停滞期，是从20世纪90年代中期至2010年。时至90年代初，全国各地基层检察机关派驻的基层检察室弊病频现。由于设置准入规定过松，导致了盲目设置；由于权限设置不明确，导致了权限肆意扩张，甚至出现非法介入经济纠纷等现象发生；由于缺乏有效的管理制约，导致了基层检察室人员专业素质偏低，工作效率低下。于是，中共中央以及最高人民检察院相继发文限制甚至撤销基层检察室，基层检察室的设立陷入中止状态。①中共中央办公厅于2001年3月24日印发中央编委提出的《地方各级人民检察院机构改革意见》以及1998年《最高人民检察院关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》等文件，这些文件的基本精神是：各地根据实际情况，合理调整基层检察室布局，作用不大的，予以撤销；确实需要的，报省级院批准，报最高检备案。

发展期，是从2010年至现在。伴随着司法体制改革号角的吹响，基层司法服务和司法工作再次得到了中央政策上的支持。尤其是最高人民检察于2010年10月下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检务下沉工作的指导意见》以及2011年3月下发的《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，集中强调了检察工作要创新工作方式和方法，检察工作要深入基层，深入人民群众，积极探索派驻乡镇、街道以及社区检察室的科学工作方法。

辩证唯物主义原理告诉我们，符合客观规律的事物，其发展道路是曲折的，前途是光明的。只是每个事物都是矛盾的统一体，摆脱不了对立统一的基本属性。基层检察室的发展历程是符合客观规律的，其发展的积极面和消极面在不同历史时期占据着不同的分量，呈现出不同的影响力。其最终得到认可并予以积极推广落实，代表了事物发展道路的应然轨迹。矛盾哲学原理还要求我们，敢于承认矛盾、分析矛盾、解决矛盾。基层检察室的存在和发展符合我国实践的需要，全国基层检察机关作为基层派驻检察室的直接实践者，要严格遵守矛盾哲学原理，敢于承认当下我国基层检察室发展过程中存在的问题，通过客观、理性的分析判断，探索符合我国发展实践的基层检察实践道路。

二、基层检察室设置存在的问题

基层检察室作为基层司法机构的重要组成部分，其有效运行关系着全国基层司法的贯彻落实，牵动着广大基层群众的诉求和利益。正如前文所言，处于发展阶段的基层检察室难以避免其面临的各种困境和问题。关键在于正视问题、分析问题，分析问题在辩证唯物主义上被称为认识世界，它是人类改造世界的前提。当下，我国基层检察室设置中主要面临以下几个突出问题：

(一)法律地位不明晰

有法可依是依法办事的前提和基础，检察机关作为履行法律监督职能机构是宪法赋予的，但创设基层检察室延伸检察监督职能是否于法有据尚不明确。最早提及人民检察院派出机构的是《人民检察院组织法》第二条第三款*该条款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院作为派出机构。”，有学者认为该条款最早确立了我国基层检察室制度。〔2〕但该条款只是规定了人民检察院派出机构的设置，而该“派出机构”是否包含基层检察院派驻街道、社区等检察室不无争议。1993年的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》首次明确提及了基层检察室的设置，检察室工作的开展似乎有了法律依据。但该条例制定于我国基层检察室的初创期，由于我国基层检察室随后经历了90年代后期和21世纪初的停滞期，该条例基本上处于“瘫痪”状态。换言之，该条例对于当前我国基层检察室的工作开展和基层司法实践指导的科学性和时代性值得商榷。虽然之后最高人民检察院陆续发布了一些有关检察院基层建设工作的指导意见，但并不能据此确定基层检察室的法律地位和依据。相较之下，同样服务于基层司法的基层法庭、公安派出所在存在与发展方面有着明确的法律依据。*基层法院派出法庭设置依据有《宪法》第124条、《人民法院组织法》第19条等，公安派出所设置的依据有《公安机关组织管理条例》第3条、《公安派出所组织条例》第6条等。这就导致了基层检察室在理论界和实务界丧失应有的法律权威性，得不到应有的尊崇和信奉，进而直接导致了基层检察实践工作开展的困难。

(二)职能定位不明晰

《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第三条对基层检察室的主要职能作了规定，主要包含以下几类：刑事案件侦查职能，非监禁刑执行的监督，接受举报、控告、申诉以及自首，社会治安综合治理以及法制宣传。目前全国范围内的基层检察室的设置模式主要有“职务犯罪侦查模式”、“公诉办案模式”和“服务社会管理模式”。〔3〕从全国范围来看，我国基层检察室的职能运作比较全面，但其职能定位并不明晰。有的只负责社会治安综合治理和法制宣传；有的只承担接受举报、控告、申诉、自首等窗口性工作；而有的检察室兼顾所有职能运作，但重点性工作不突出，多重职能不能统筹安排，导致基层检察室的运作效率低下、管理无序。

(三)队伍建设不重视

基层检察室作为一级检察机关的派驻机构，由于其职能定位不明确，加之其设置地点往往远离一级检察机关的总办公地点，其队伍建设往往得不到应有的保障，进而导致了派驻检察室不能有效延伸检察监督职能、高效服务基层司法。具体表现为：一是人员“物质性”结构缺陷。很多地区的基层检察室大多是一级检察机关各部门退下来的老干警，基层检察室成了干警退休前的“养老”岗位。二是人员的“技术性”结构缺陷。基层检察室或是作为一个独立科室设置(如上海市虹口区人民检察院下设社区检察科)或是一级检察机关派驻乡镇检察室。但不论是哪种形式，其干警人员一般不是根据基层检察室的职能需求对口招录，而只是简单地从一级检察机关调拨，人员的素质和技能不能契合基层检察室工作要求。三是人员素质培训缺乏。基层检察室相对独立其被派出的一级检察院，缺乏与一级检察院类似的定期业务培训，人员的业务素养不能与时俱进。

三、 基层检察室的制度完善

认识和分析问题是为了解决问题，认识世界是为了改造世界，并最终实现人类社会的进步和发展。基层检察室作为检察机关延伸法律监督职能、服务基层司法的重要载体，承载着化解群众矛盾、促进社会稳定、维护公平正义的职责，其存在和发展体现了历史的必然性。尽管其在制度设计上存在着种种问题，我们认为，可以从以下三个方面完善我国基层检察室制度。

(一)明确法律地位，做到有法可依

近十来年的司法实践告诉我们，派驻街道、社区、乡镇的检察室在化解群众矛盾、加强国民法律意识、强化基层执法监督方面其作用不可小觑。因此，明确基层检察室的法律地位是当前在全国范围内开展基层检察实践工作、有效服务基层司法的当务之急。多数观点认为，应当适时对《人民检察院组织法》作出修改，增加设立派出检察室的明文规定。笔者认为，在《人民检察院组织法》上明确基层检察室的法律地位和效力是一种法治化和科学化的制度设计，因为以较高层级的法律渊源来设计司法制度是我国《立法法》的精神体现。《立法法》第八条第二款、第四款、第五款规定，各级司法机关、犯罪与刑罚以及诉讼仲裁制度是法律规定的绝对保留事项，该规定足以表明我国对司法制度管理的严肃性。虽然我国检察机关是四级体制，基层检察室是由各级检察机关根据实际需求依法派出的组织，但基层检察室制度作为我国司法制度重要内容之一，也应当由较高层级的法律渊源来确立其法律地位。

那么，如何从作为基本法律的《人民检察院组织法》里找到设置基层检察室的合法性依据？笔者认为应通过解释论方法来解决，而不是直接修改法律条款。《人民检察院组织法》第二条第三款规定：省一级人民检察院和县一级人民检察院根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院作为派出机构。一是扩大解释。该语境下的“人民检察院”能否扩大解释为包括各级人民检察院和基层检察室，关键在于作此解释有没有超出用语本身可能具有的含义，而将解释作此限制的最终目的是为了限制对用语作出不合理的扩大解释，超出国民的预测可能性，损害国民合法权益。很显然，全国范围内很多街道、社区、乡镇都设置了基层检察室，街道、社区、乡镇的民众一提及检察院一般指的就是设置于街道、社区、乡镇的检察机关派驻检察室。可见，在国民的一般认识中，人民检察院是完全可以包括“基层检察室”的。此外，将该法条中的人民检察院扩大解释为包括“基层检察室”的检察机关并不会对国民带来任何法益的侵害，甚至在用语理解上都不存在障碍。二是体系解释。“整体只能通过对其部分的理解而理解，但是对其各部分的理解又只能通过对其整体的理解。”〔4〕该论述阐明了整体与部分的关系对于体系解释的意义。笔者认为广义的体系解释指的不仅是一部法律中某一条文与其他条文间的相互作用性，同时还讲究同一条文不同分句之间的相互作用性。为更加清晰地理解该条文的三个分句，我们将《人民检察院组织法》第二条第三款简化为“省、县级人民检察院可以根据实际情况在特定地区设置人民检察院”，换言之，县级人民检察院可根据实际情况在特定地区设置人民检察院。但是，《人民检察院组织法》又明确规定我国检察机关分为中央、省、市、县四级，县级人民检察院已经是我国最低一级检察机构。因此，从体系解释角度理解也必须对该条款中的“人民检察院”扩大解释为包含“基层检察室”。

(二)明确职能定位，统筹配置各项职能

基层检察室职能定位不能脱离我国人民检察院的基本法律性质，我国《宪法》第129条确定了人民检察院是国家法律监督机关。司法实践中，检察机关面对复杂的工作和执法环境，充分发挥司法能动性固然是与时俱进的时代要求，但绝不能脱离法律监督职能主线，不合理地介入无相关性领域，要在宪法框架内延伸法律监督触角。基层检察室职能定位需要统筹配置以下几个方面：

1．限制侦监职能。侦监职能由一级检察机关的反贪部门、侦监部门履行，基层检察室可以在辖区范围内配合检察机关的自侦部门展开职务犯罪侦查工作。具体包括刑事案件立案前协助侦查和立案后协助侦查，而不是行使独立的侦查职能。究其根本，赋予基层检察室部分侦查职能是基于其贴近基层和一线的优势，有利于收集第一手办案线索，开展初查工作。此外，基层检察室作为派出职能部门，其办案条件尤其是侦查技术方面比较薄弱，由其独立承担侦查职能不具备客观条件。

2．限制审查起诉职能。浙江省绍兴市、台州市等地的基层检察室承担的公诉办案职能较为突出，主要办理轻微刑事案件，他们的公诉办案人员一般是从一级检察机关的公诉部门抽调。这种模式在一定程度上缓解了派出检察院公诉部门的业务负担，同时也产生了很多负面影响。一方面，检察室办理的公诉案件与派出检察院的案管中心衔接难度大。公诉案件需要先通过一级检察院案管部门再起诉至同级人民法院，检察室远离一级检察机关，不利于对其所办理案件的事前、事中、事后监督。另一方面，检察室限于其业务人员和办案条件，一般只办理轻微刑事案件，但这仍然需要从一级检察机关分流相应的公诉业务人员，客观上导致了公诉业务人才价值的浪费。因此，应当剥离基层检察室的审查起诉职能，仅保留刑事和解职能，发挥其贴近群众的优势。

3．充分发挥窗口职能。检察院的窗口部门一般是控申部门，但控申部门设置在检察院内部，其窗口作用相当有限。基层检察室设置在街道、社区、乡镇等地，有着天然的区位优势。便于检察室工作人员深入群众，也便于群众向检察室申诉、控告。因此，基层检察室要深入开展法制宣传工作，实现检察机关专业法律资源与基层群众需求的对接，为一级检察机关的业务部门做好线索收集和案件初查工作。

4．着重发挥检察监督职能。法律监督职能是检察机关最基本、最重要的职能。基层检察室的法律监督职能主要包括一般性执法行为监督和刑罚执行监督。与基层检察室一样服务基层司法的还有公安派出所、派出法庭、司法所。一级检察机关的职能部门在做好对同级公安机关侦查活动、人民法院的审判活动以及司法局的监督的同时，很难再有足够的人力对公安派出所和派出法庭、司法所的行为进行法律监督。派出所承担了大量案件的侦查职能，派出法庭承担了大量轻微刑事案件的审判活动，而司法所则是社区矫正的主要责任机构，《刑法修正案(八)》规定对管制、缓刑、假释进行社区矫正。因此，基层检察室的缺位，必然使得检察监督悬浮于上，与基层执法工作相脱离，很难做到互相了解，互相熟悉以及检察资源的合理配置。〔5〕

(三)优化人才结构，强化队伍建设

最高人民检察院下发了《2009—2012年基层人民检察院建设》，虽然这是阶段性的检察队伍规划，但检察队伍建设是一项处于进行中的工程建设，是基层检察院建设和改革的原动力。基层检察室的队伍建设首先要加强一般性业务能力建设。基层检察室涉及侦查监督职能、审查起诉职能以及包含社区矫正在内的非监禁刑罚执行监督职能等，因此，基层检察室人员要与一级检察机关的侦查监督、公诉等部门一样，重视该领域内业务能力的培训。例如，可以将基层检察室的人员纳入到侦查监督、公诉等部门共同参与各条线的业务培训。其次，加强特殊业务能力建设。工作对象和环境的特殊性对基层检察室人员提出了综合能力要求，除了普通业务的掌握之外，还应具备一定的社会学、心理学、教育学等知识背景。〔6〕因此，基层检察室的人员输入应当根据岗位的需求进行对口招录，而不是简单地从一级检察机关各部门进行抽调。此外，还要对普通检察业务人员进行定期的综合知识普及和培训。

〔1〕李云.设置农村检察室问题研究〔J〕.法治论坛，2009(3).

〔2〕刘宝君.建议重建乡镇检察室——以建设社会主义新农村形势下的北京地区为视角〔J〕.中国检察官，2008(4).

〔3〕周伟大,郭睿亭.基层检察室职能定位调查研究〔J〕.云南大学学报，2013(4).

〔4〕金克木.比较文化论集〔M〕.北京：生活·读书·新知三联书店，1984：243.

〔5〕朱为学，顾浩.基层检察室开展社区矫正检察工作初探——以浙江省长兴县人民检察院的探索实践为例〔J〕.河北法学，2012(6).

〔6〕上海市杨浦区检察院课题组.社区检察室设置的具体设计〔J〕.犯罪研究,2012(3).

(责任编辑 胡同春)

ThinkingaboutSystemDesignofChinaGrassrootsProcuratorateAgencies

XU Hong; WAN Shan-de

(1.East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620;2. Shanghai Hongkou District People’s Procuratorate, Shanghai 200082)

Standing in the villages and towns, streets, communities and other grassroots agencies, is the primary sending procuratorial organization unit, shoulders role of the extension of the law of the people's procuratorates supervision function and service of grassroots justice. But in the process of our current grassroots agencies operation, many problems need to be addressed, such as the unclear legal position and functional position, the poor team building.

procuratorate agency at grassroots；legal status；function localization；team construction

2014-09-22

本文系2014年度最高人民检察院检察理论研究课题(项目编号：GJ2014D15)的阶段性成果。

1.徐宏(1979-)，男，浙江台州人，华东政法大学科学研究院助理研究员、法学博士，主要从事刑事法学研究；2.万善德(1987-)，男，浙江临海人，上海市虹口区人民检察院助理检察员。

DF812

A

1672-2663(2014)04-0104-04