我国环境警察机构设置探析

吕中诚

(湖南警察学院，湖南 长沙 410138)

自2008 年11 月昆明市公安局成立我国首个公安局环境保护分局并在环境保护领域取得不小的成效后，全国不少地方纷纷效仿，组建了类似的机构，开始了环境警察的执法实践。2013 年全国“两会”期间，环保部副部长翟青同志表示，环保部已在河北省开始了组建环境警察的试点工作，一直从省里建到了市、县，而且还将进一步扩大试点范围。环境警察的出现，在很大程度上能够有效克服我国环保领域长期存在的环境执法“难”与“软”的顽疾。而科学合理的机构设置是环境警察执法的独立性、权威性、专业性与高效性的基础和保证，是组建环境警察必须首先要考虑的问题。目前有关我国环境警察的机构设置问题，理论界研究很少且观点不一，实践中的做法也不尽相同。为此，有必要对环境警察的机构设置问题进行探讨，以期有益于我国环境警察制度的理论与实践。

一、国外环境警察机构设置模式

自上世纪九十年代以来，世界许多国家和地区为了应对日益严重的环境问题，根据本国环境状况纷纷建立了自己的环境警察制度。通过对国外环境警察机构设置的考察，主要有三种模式，即独立模式、隶属于警察机关模式及隶属于环保机关模式。

(一)独立模式

这种模式的代表是俄罗斯。早在1996 年，莫斯科就建立了一支能够直接介入环境保护的警察队伍，正式名称为“莫斯科预防环境违法警察管理局”，简称环境警察局［1］。该局是由莫斯科市政府出钱，内务部出人的办法组建的独立机构。这种独立的机构设置模式能够把分散在各部门中的环境管理权和执法权集中起来，充分发挥警察的强制执行力，一改环境执法力度不够的弊端，使得一些环保部门难以处理的环境违法犯罪案件得以迅速处理，有效地保证了环境警察执法的权威性和独立性，提高了环境执法的效率，取得了可喜的成效。但这种模式也存在着不小的缺陷:其一，设置成本高。因为是独立的机构，所以需要单独且数额不菲的财政拨款，比如莫斯科市政府每年给环境警察机构的拨款就高达4000 万卢布。其二，法律障碍大。独立执法机构的设置不仅要有组织法上的依据，而且在执法上也需要具体法律规范的指引，存在着很大的法律障碍。比如俄罗斯的不少部门就认为环境警察局的成立缺乏法律依据，因为相关法律条款中都没有这个机构的位置，进而对环境警察存在的合法性提出质疑，且关于环境警察的立法方案至今难以统一。其三，部门协调难。环境警察执法涉及多个部门甚至是警察机关内部所管辖的范围，因职权交叉而产生的矛盾时有发生，这必然会导致环境执法工作或重复干、或没人干、或抢着干的混乱局面，无法形成跨部门、跨区域的环境联合执法机制，从而大大降低环境综合执法的效能。其四，专业难保证。由于环境案件涉及面广、专业性强且取证困难，使得环境警察不仅要掌握警察业务技能，又要精通环保领域的专业知识，而这些专业知识的获得又非一蹴而就的，这是独立模式下的环境警察机构必须面对的问题。这些缺陷使得莫斯科的环境警察曾一度遭到解散，后经过一定的改进才得以重建。

(二)隶属于警察机关模式

其代表为法国和德国。法国的环境警察即所谓的绿色警察，全称是“打击环境违法行为中心局”，编制上隶属于内政部［2］。这是一个部际警察局，受与环保有关的各部门的共同领导。德国的环境警察设置于联邦内政部专门负责环境保护的环境司，并根据环保业务的不同设立多个不同的专门机构。这些发达国家的内政部在执法意义上相当于我国的公安部。这种机构设置模式有利于避开部门保护主义和地方保护主义，保证环境执法的独立性和高效性。但这种模式也有一定的缺陷:其一，专业性问题。由于环境执法具有很强的专业性，需要专业的环保知识，而设置于警察机关的模式首先要解决的就是执法人员的专业素养问题，要么是执法人员的专业性不够，要么是达到专业性的要求但却需要付出大量的培养时间和成本。其二，执法协调问题。由于环境保护涉及多领域、多部门乃至多区域，环境执法综合协调尤为重要，而单靠警察机关一己之力是很难保证的。其三，警力问题。由于警察机关担负着众多的社会职责，将环境警察专门设置于警察机关，势必分散警察机关本来就不够的警力，同时也很难保证环境警察环境执法的专职化。

(三)隶属于环保部门模式

其代表为澳大利亚、越南、以色列等。澳大利亚的环境警察隶属于环保部门，是环保部门的一个内设机构，专门负责环境执法工作。越南于2007 年成立了环境管理警察机构，隶属于自然资源和环境部。以色列的环境警察则是其环境保护部内主要的环境执法机构。将环境警察设置于环保部门的优点是有利于整合现有的环境执法资源，确保环境执法的专业性，但如果不能及时获得警察部门的支持，环境警察的设置可能将流于形式。

二、目前我国部分地区环境警察机构设置模式

目前，我国不少地方已经开始了环境警察的执法实践，综合考察其机构设置模式，主要有以下两种:

(一)设置于警察机关模式

其代表为“昆明模式”，即由公安部门设立隶属于公安部门的环境保护机构，由公安部门领导，其人员编制也属于公安部门。采取“昆明模式”目前是我国各地环境警察机构设置的主流。其执法模式基本上有两种，即独立执法和协同执法。独立执法模式下环境警察的立案来源主要有三:其一是环保部门根据前期的监测，发现够得上刑事案件标准的，交由环境警察侦办。其二是环境警察对自行发现的案件主动实现介入调查取证，但仍然需要环保部门出具权威监测报告认定是否具备刑事立案的标准。其三是根据群众的举报，由环保部门鉴定后决定是否立案。显然，这种执法模式下基本上是环境警察独立办案，环保部门只是做一些技术配合工作。协同执法是指对一些环境违法案件由环保部门作为执法主体，在执法遇到阻力时，环境警察予以协助。

(二)设置于环保机关模式

2012 年，河南省滑县成立了环境警察大队，是由环保局与公安局共同协商成立的，人员由县环保局抽调4 人，县公安局抽调2 人共同组成，办公地点设在滑县环保局。由环保局统一调配工作，履行环境执法职责，查处环境违法案件，加强日常巡查力度［3］。这种机构设置模式虽然目前在我国很少见，但却能够有效保证环境警察的专业性和专职化。

三、环境警察机构设置应遵循的原则

环境警察的机构设置应以其环境保护的职能为核心，以环境警察执法所应具有的权威性、专业性、综合性和高效性的要求为目的，遵照“明晰职责、整合资源、优化配置、降低成本、提高效率”的总体指导思想。为此，应遵循以下基本原则。

(一)因地制宜，注重实际需要

由于我国各地经济和社会发展水平存在较大差异，环境污染和生态破坏的状况也各不相同，这就需要根据各地地情和环境实情采取不同的保护策略。因此，环境警察的设置应该遵循因地制宜、注重实际需要的原则。综观目前我国设置环境警察的地区，无一不是因为现实的迫切需要。这就要求环境警察机构在设置与否、组织架构、规模和人数等方面都要因地制宜、符合环保的实际需要，而不必要求上下级之间、地区之间都一致。

(二)明晰职责，注重资源整合

众所周知，设置机构都是为了该机构能够承担某些职能，完成某些任务的。环境警察的机构设置也是如此。因此，设置环境警察机构必须充分考虑到环境警察的工作任务和基本职责，必须将环境警察与普通的人民警察及其他警种区别开来，以保证环境警察执法的专职化。同时，由于我国现有的环境保护实行的是环保部门主管、统管与其他相关部门分管相结合的体制，这就使得环境警察执法时必然会涉及环保部门乃至其他相关部门的管辖范围，而且这些管辖范围已有明确的法律规定，设置环境警察时如果不考虑这些因素，当其环境执法涉及与环保部门及其他部门的管辖范围时，在法律依据上就输了一大截，必然会遭遇法律上的尴尬。因此，设置环境警察机构时必须有利于环境警察执法时能够充分利用现有的法律规定，有利于整合环保部门和其他各分管部门的资源，实现环境执法资源的优化配置，以便形成部门联动的环境执法大格局。

(三)适应实战，注重执法实效

环境警察的出现不是偶然的，也不是为了赶时髦，而是为根治我国环境执法领域长期存在的“软骨症”应运而生的。因此，适应环境执法实战、注重执法实效是其存在的正当性基础。这就要求环境警察在机构设置上要考虑如何最大限度地发挥其刚性执法作用。比如，我国相关的一些法律都将一些环境污染和生态破坏行为界定为犯罪，并要求追究行为人的刑事责任，但在实际中，一般是环保部门先管，发现够得上刑事案件的标准时才移交司法机关，这就使得公安机关很难及时介入，导致很多环境案件的责任追究仅停留在行政制裁上，环境污染和生态破坏行为的违法成本较低，无法有效遏制环境违法犯罪案件的发生;另一方面，即便是公安机关直接立案的，是否构成环境刑事案件，技术上还得依赖环保部门，这也是“昆明模式”下环保公安分局面临的问题之一。因此，环境警察的机构设置必须着眼于适应实战、注重实效，使环保和公安能够真正做到“双剑合璧”。

(四)讲究专业，注重人员素质

环境问题的复杂性决定了环境执法的专业性，也决定了环境警察机关应该是一个由高素质、专业化的人才组成的专业性很强的机关。尽管世界各国环境警察的机构设置各不相同，但大都具有强有力的执法手段，其原因之一就是环境警察的专业化和精英化，能够适应环境执法的需要和不同的环保任务，从而有效地开展环境执法工作。因此，设置环境警察机构时要其组成人员的专业知识背景尤为重要，这样才能有效保证环境执法的专业性和高效性。而目前就环保专业知识而言，环保部门的优势是公安部门无法相比的，对环境案件中环境污染和生态破坏程度的判断，只有环保部门能够做到。这些都是环境警察机构设置时应该考虑的因素。

四、我国环境警察机构设置模式的构想

目前，关于环境警察机构设置问题，理论界大都认为应设在公安机关，践行环境警察的地区绝大部分也将其设置在公安机关。笔者认为，环境警察的机构设置是否科学合理是环境警察能否高效执法的关键。为此，必须对环境警察的机构设置进行充分的论证和精心的构思。

(一)明确设置的宗旨、原则和管辖范围

环境警察的机构设置必须首先考虑环境警察设立的宗旨，即是为了强化环境执法的力度，更好地打击环境违法犯罪行为，以便更为有效地预防和解决环境问题。因此，设置时应当紧紧围绕最有利于实现该宗旨的原则进行。除了应遵循上述原则外，还要确保环境警察能够对环境违法犯罪行为作出迅速反应，有权依法进行相应的检查、调查和强制。在管辖范围上不宜过于宽泛，应主要限于环境行政和刑事执法。

(二)理顺隶属关系、组织层级及与其他相关部门的关系

在我国现行体制下如何理顺环境警察机构的隶属关系、确立其相应的法律地位，使其能够充分发挥应有的作用也是一个很关键的问题。从现有的观点来看，有的认为应在公安部门中设立独立的环境警察大队或者公安环保分局，隶属于公安部门单独管辖，并将部分警员分驻到环保、城建、土地规划等相关部门［4］;有的认为应设立独立的环保警察机构，使其隶属于我国公安部，采取与相关政府部门联合执法办案的方式［5］;有的认为应将环境警察置于警察机关和环境行政主管部门双重领导之下，行政归属隶属于双方，或者行政归属上隶属于警察机关，而在业务上接受环境行政主管部门指导的模式［6］。而笔者认为，由于环境警察是从事环境保护的警察，应该将其设置在环保部门内，隶属于环保部门，受环保部门和公安部门的双重领导。众所周知，我国的公安机关承担着广泛而又重要的社会职能，如果再将环境保护中十分繁杂而又极具专业性的事务完全交由公安机关，势必会在一定程度上分散本来就十分有限的警力，进而影响到公安机关维护国家安全和社会治安秩序、打击各种违法犯罪活动等基本职能的发挥。而且，就公安部与其他部委对警察领导管辖划分的已有经验来看，将适当的专业化警察管理权限外放，有利于各部门之间通力协作，也有利于各自发挥专门职能、提高行政效率，如铁路警察、航运警察、林业警察、缉私警察等。因此，将专业性很强的环境警察交由环保部门直接管理，使其隶属于环保部门，人事财政及日常管理由环保部门负责，业务上受环保部门和公安机关的双重领导。这种机构设置既可以整合现有的环境执法资源，也可以整合公安机关和环保部门的力量，执法和司法力度最佳，能有效避免设置在公安机关而受到的人员、经费和环保业务水平的限制。

在组织层级上，不必像一般的政府组成部门那样自上而下层层组建，各地可以根据各自的经济和社会发展水平以及环境质量现状因地制宜地灵活设置。具体可以在环保部门内环境监察机构的基础上进行设置，同时将其作为公安机关的序列机构。

在与相关部门的关系上，首先要理顺与环保部门其他内部机构的关系，要注意分工合作，环境警察应当只针对需要强力执法的情形;而在与公安机关的关系上，要接受公安机关在警察业务上的领导。其次，在与其他具有资源保护与污染防治监督管理权的部门的关系上，要建立相应的联合执法制度，在环境警察执法时如遇到与其他相关部门的管辖有交叉时，由于环境警察隶属于环保部门，是主管和统管者，可以根据相关法律的规定确定由谁主管以及由谁协助配合，以便切实形成部门间环境执法的合力。在与司法机关的关系上，应当建立环境保护执法联席会议制度，由环境警察作为执法协调的主体，与司法机关定期不定期地就环境违法犯罪案件进行交流、沟通和协调，及时解决环境执法中出现的矛盾和问题。

(三)注重人员的组成及相关保障措施的跟进

为保证我国环境警察的素质和执法效率，应当严格限定环境警察的任职条件。要求不仅要懂一般的警察业务，又要懂得环境与资源保护法、环境科学、生态学、化学等相关学科知识。同时，在技术装备上，很有必要为环境警察配备先进的现代化仪器和设备，利用一些特殊的高科技手段来阻止和侦办环境污染和生态破坏的违法犯罪案件。国外的经验表明，这样的装备能为环境警察带来十分高效的执法。此外，在工资报酬及晋级晋职上，可以比照环保部门和公安机关的情况，采取就高不就低的办法，以鼓励、调动环境警察执法的积极性。

(四)完善执法依据、规范执法程序

在公权力领域，“法无授权即禁止”是公权力行使必须恪守的准则，环境警察行使执法权时也不例外。目前，关于环境警察环境执法权直接的法律依据主要有《刑法》中关于破坏环境资源保护罪的规定、《治安管理处罚法》中关于危害环境安全与秩序的规定以及《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《水污染防治法》中对有关污染实施监督管理权和处罚权的规定等。此外，还有一些法规规章等也有关于公安机关环境执法及环境管理的规定。这些规定对于环境警察执法来说显然是不够的，而最重要的两部法律《人民警察法》和新修订的《环境保护法》中都没有环境警察执法的直接依据，因此，还需要修订或者制定相关的法律法规为环境警察顺畅执法提供足够的法律支撑。在执法程序上，环境警察作为一个新警种，在执法办案时一般情况下应当遵守公安部门有关办案程序以及环保部门有关执法程序的规定，并应考虑环境案件的特殊性，在程序上还可依法作出一些特殊安排，以适应办理环境案件的需要。

总之，环境警察机构设置问题是建立环境警察制度的起点，也是环境警察能否高效执法和健康发展的关键。在设置环境警察机构时应遵循其设置的基本原则，做好比较与借鉴，尽力克服现有模式的不足，努力建立符合各地地情和环境问题实情、符合环境执法实际需要的环境警察机构。

［1］王国琦．俄罗斯环境警察［J］．人民公安，2007，(19):46．

［2］徐辉．法国拟设立绿色警察［J］．全球科技经济瞭望，2004，(11):58．

［3］陈志山．滑县成立全省首支环境警察大队［N］．豫山新闻，2012 －05 －07．

［4］李攀诚等．关于江西省设立生态警察的若干思考［J］．江西公安专科学校学报，2010，(11):29．

［5］曾文革，陈娟丽．国外环保警察及启示［J］．环境保护，2010，(21):66．

［6］孙磊．我国环境警察制度构建研究［D］．哈尔滨:黑龙江大学，2010:33 ～34．