防治腐败:环节论

杜雄柏

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

近些年来，随着现代传媒技术的快速发展，尤其是互联网的广泛普及和使用，使得微博等新型媒体在我国惩治腐败的斗争中也发挥了不小的作用。我们看到许多重大贪腐案件都是经由微博的披露、曝光而受到查处的，以至于不少人主张大力提倡和推广微博反腐，甚至有人将反腐的希望寄托于微博等新闻媒体。而另一部分人则认为，微博的反腐作用尽管不能否认和低估，但也必须看到其所具有的诸多缺陷，因而也不应当不切实际地夸大，并认为从根本上讲，反腐还得依靠制度。

防治腐败必须依靠制度，这几乎也成为社会的共识。不过，我们认为，对这一命题的认识不应仅仅停留在只要制定出一套完好的制度就行了，即把制度当做包治百病的灵丹妙药而走向制度反腐崇拜论。如果是这样，那么不能不说我们对问题的认识和理解还是十分肤浅的。因为如同所有的事物一样，腐败现象的产生和形成也有一个过程，这个过程还可以分为不同的环节或阶段，而每一个环节无论是主观恶性、行为表现、持续时间，还是危害程度和治理难度都各有鲜明的特点。我们常说，解决矛盾和问题应当对症下药，而所谓“对症下药”，也就是说，在处理问题时要根据问题本身的特点或特殊性采用相应的对策措施。因此，我们认为，就治理腐败而言，仅仅依赖媒体或一些制度还是远远不够的，还需要我们从其他诸多方面做出艰苦的努力，也就是要根据腐败产生、发展变化过程中的每一个环节或阶段所具有的特点，运用不同的措施或方法——既要做到全方位、多角度，又要有所侧重地开展防治工作。

从系统的观点来看，腐败其实也是由腐败意念的萌发、腐败行为的运作以及腐败后果的形成这样一种前后相继、相互关联而又各不相同的三种要素，或者说三个步骤、环节构成的一个系统。由此我们认为，我们的防治工作要想取得理想效果，就必须针对腐败演变过程中的每一个步骤或环节来进行。

一、加强思想教育，以阻止腐败意念的滋生

腐败意念，就是意欲实施腐败行为的意识观念，或称念头和想法。作为一种意识类型，尽管是精神性的存在，或者说观念形态的东西，即还不具有实害性，但它却是后续腐败行为及行为后果得以产生和形成的前提或基础。有言道，观念是行为的先导，也就是说，没有腐败意念的存在就不可能有腐败行为的出现。以至于我们还可以讲，腐败行为也就是腐败意识的外化。这是因为在正常条件下，人的所有行为无不是由其思想意识所支配的。而思想意识的形成又无不与社会生活密切相关。俗话说，近朱者赤，近墨者黑。许多研究结果也表明，人是环境的动物。人生之初，其人格或品性并无善恶、好坏之分。后来之所以出现差别，完全是环境、教育等后天因素作用的结果。这一点，连曾顽固坚持“天生犯罪人论”而在犯罪学术史上享有盛誉的意大利学者龙勃罗梭，当他目睹诸多无法否认的事实之后，至其晚年也不得不放弃当初偏颇的理论观点。

腐败意念的萌发事实上有一个由无到有的产生过程，就是产生之后其实也有一个由微弱到强烈逐渐变化的过程。对于遏制腐败意念的滋生和发展，我们认为，尽管因人有主观能动性，或者说有意志自由，从而使我们无法彻底地予以扼杀和阻止，但也并不意味着我们对它就完全是束手无策，无可奈何。就一个人而言，其之所以产生腐败意念或想法，在一些人看来，原因不外乎两个方面:一是内有需求，二是外有条件。内在需求就是某种需要(名或利)还存在缺失(如认为其职位较低或财富偏少)，外部条件就是社会对其监管不力，存在可乘之机。但我们认为，所有这些也仅仅是腐败意念产生的必要条件而非充分条件，最为关键或最具决定性的因素还是个人的思想觉悟和道德情操。因为一个人有了高尚的思想觉悟和道德情操，就会志存高远，追求卓越，他不仅不会心生邪念，为蝇头小利而蒙住双眼，更不会为获得某种利益而去巧取豪夺，违法乱纪。与此相反，他还会自觉抵制腐朽没落思想的侵蚀，为形成良好的党风、政风和民风做出自己的努力。

而思想觉悟的提高和道德情操的培育，实践证明，是可以通过思想教育来实现的。思想教育，与影响和规范人的其他方式诸如政治、经济、行政和法律的手段不同，它不具强制性，而是晓之以理，动之以情，即以说服、劝勉、引导的方式，让人心悦诚服地接受绝大多数社会民众认可的思想价值观念，并内化为自己的人格或情操，进而以此约束、规范自己的言行，评价和影响他人的言行。毋庸讳言，思想教育对人产生影响作用，从时间上和方式上来讲，的确远不如政治、经济、行政和法律等的手段那样立竿见影，但须知，这种“润物细无声”地发挥作用的方式正是其魅力和优势之所在。正如毛泽东所说:“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的方法，压服的方法去解决。”［1］其原因就在于人有“吃软不吃硬”的傲骨和禀性:压制使人信而不服，温情则可感天动地。

我们看到，无论是在夺取政权的战争年代，还是在和平建设时期，我们的党历来都非常重视思想教育工作在反腐败斗争中所发挥的作用。同其他政治组织相比，强调对公职人员的思想建设，既是我们党的一个优良传统，同时也是它不同于其他政治组织的一个鲜明特点。在长期的反腐败工作中我们已经摸索出不少有效的教育形式，同时积累了许多宝贵经验，如开门整风、定期学习、警示教育、群众评议、任职考核、离职审计、党员重新登记和重温入党誓言，等等。

对公职人员进行思想教育是防治腐败工作中的一种主动性行为，提高公职人员防腐的自觉性是整个防治腐败的基础性工程。通过思想教育可以提高人们的政治敏感性和辨别真假、对错和是非的能力，指导人们树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观，正确看待责、权、欲、利，将公职人员培养成廉洁为民的公仆，将社会民众教育成遵纪守法的公民。

在现实生活中，我们看到不少曾为党和人民做过许多工作，甚至创造过辉煌业绩、做出过巨大贡献，而后来逐步走上腐败之路的官员，考察其演变过程，便不难发现其中的一个很重要的原因，就是平时拒绝学习，放松了世界观的改造，亦即未能牢固树立立党为公、执政为民的思想观念，以至于让自私自利、贪图享乐的腐败意识占据主动而蜕化变质。这真所谓:人的思想观念一旦出现问题，其行为就将变得十分可怕。

有人在谈到反腐方略时，认为思想教育可有可无，仅仅改一改体制，健全一下制度就万事大吉了。在防治腐败工作中，我们认为，诚然，体制、制度之功效不但不能忽视，而且必须加强，但是在腐败意识萌发这一环节上，加强对国家公职人员的思想教育，应当是防治腐败的首选方略，或者说是不得不予以重视的对策举措，因为它不仅成本低廉，而且效果显著。

二、健全制度规范，以遏制腐败行为的蔓延

众所周知，一个社会之所以要建立规章制度，其目的就是以此来约束或规范人的某些社会性行为。而腐败行为的一个鲜明的特点就是违规，即违反社会普遍认可的为维护社会正常运转而制定的规章制度。时至今日，几乎所有的人都深刻认识到腐败行为的这一特征，不少学者也正是从“违规性”这一角度来定义腐败行为的。这种认识和理解无疑抓住了问题的要害，因而不失为一种科学、正确的认识。

就我国现实情况而言，腐败行为的违规性主要体现在如下两个方面:一是违犯了体现国家意志的法律、法规;二是违反了党纪政纪及其他规则。有言道，违反制度规定的行为也只能用制度来规范和约束。因此，在腐败问题比较突出的我国，强化制度的作用——加大制度对腐败违规行为的约束和控制就显得越发紧迫和重要了。

与思想教育相比较，制度有其鲜明的特点:一是制度具有客观合理性，因而有利于约束个人的主观合理性。就是说，制度一旦制定，便已取得了一种能让人感知的外在形态，其内容规定明确，形式表达清晰，从而排除了任意曲解的可能。二是制度具有规范的强制力，即只要是范围所及的任何一个人，如果违反制度则无一例外地都要受到制度的制裁，这是思想教育无法比拟的。三是制度的运作具有程序性。重要的制度，尤其是国家的法律法规，其制定、补充、修改和废除，都要经过严格的程序，这就极大地增加了制度的稳定性、长期性和权威性。正因为制度具有上述特点，从而才使它对腐败行为有强有力的制约。当代反腐败的经验证明，制度严密的地方，由于留给腐败分子的机会或漏洞不多，因而腐败现象也相应较少;制度不严密的地方，由于对人的行为约束少，所以且不说那些品性不端的人，即便思想品质原本比较纯洁、端正的人，也比较容易蜕化变质而走向腐败。①这是因为人有“严人宽己”的秉性，总希望甚至要求他人循规蹈矩、遵纪守法，而自己则只想无拘无束、无法无天。

正因为如此，所以我们认为，加强制度建设是防治腐败必不可少的第二道防线。根据前文的划分，腐败行为是构成腐败过程中的第二个环节。就防治腐败的必要性而言，针对这一环节的防治尤为重要。其原因在于，腐败行为作为一种行为，已具有外显的特点，即一般都能看得见、摸得着，甚至可以精确计算和测量，亦即已在不同程度上具有实害性了，若不予以重视，严加阻击，由其所产生的危害性势必越来越大。

我们在此所说的制度，主要是指具体的行为规范、组织原则、工作程序和纪律，包括党纪政纪和法律方面的规定。对于那些利欲熏心、唯利是图、无法挽救的人，经验告诉我们，单纯依靠思想教育是不够的，还必须给予制度的硬约束。

用制度约束公职人员的职务行为，不言而喻，首先必须有一个用材上乘、结构紧凑，亦即能经得起权力撕咬、冲撞的质地优良的制度笼子(或体系)。因此有必要对现有制度进行认真的清理:该设置的就要设置，该完善的就要完善，该废止的就要废止。比如，在当前贯彻中央“八项规定”、制止公款消费的工作中，一些人顶风作案进私人会所(或食堂)吃喝，之所以能够让公款“买单”，正说明公共财政开支需更加科学化，管理需更加精细化，因此完善制度规定以堵住公务报销方面的漏洞就显得特别紧迫和必要。有人顶风作案，正说明违规成本、落实监督、责任追究等制度设计仍有待完善。在完善防治腐败相关制度的过程中，我们认为还要特别注意到各种制度、规定间的协调与配合——不留死角或空隙，力求做到对接无缝，滴水不漏。

我国先贤哲人孟子说过:“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”［2］因而，在此需要指出的是，我们强调制度建设在防治腐败工作中的重要性，并不是唯制度论。相反，对制度建设与包括思想建设在内的其他工作都必须予以高度的重视。也就是说就整体而言，有关每一个环节的防治工作都应抓紧抓好。比如，制度建设与思想教育两项工作只有相互配合才能发挥出较好的效能。因为再严密的制度也是靠人来制定和执行的。由思想素质高、责任感强的人去制定或执行制度，才有可能制定出合格的制度规定，也才会使制度规定发挥出较大的效能;由思想品质不佳的人去制定或执行制度，就完全有可能出现截然相反的情形。也就是说，如果没有思想建设的配合，那么，再好的制度也难以发挥出应有的作用。不仅如此，还有可能因思想教育的不及时或不到位而失去教育人、保护人和挽救人的绝佳机会，从而造成人才资源的巨大浪费。

三、违法必究，决不容许腐败分子逍遥法外

腐败后果的形成是腐败整个产生发展变化过程中的第三个，也是最后的一个环节，它是由腐败行为直接或间接引发的，具有多种严重社会危害性。因此，在我国，针对这一环节，无论是党纪还是国法，应该说，都做出过不少处罚性规定。就处罚规定的严厉程度而言，有人做过比较研究之后认为，在世界范围内我国都是相当严厉的，甚至可以说是最为严厉的。

意大利著名学者贝卡利亚说过:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”［3］由此我们认为，对于防治腐败来说，即便我们所制定的制度规定再细密、再严厉，如果得不到严格的贯彻与落实，那么也只能是聋子的耳朵——摆设，没有任何实际意义。

自改革开放以来，对于防治腐败，恐怕谁都不得不承认，我们在制度建设方面是下了工夫的，所取得的成就也是有目共睹的。我们颁布了数不胜数的法令、法规和条例，然而腐败现象不但没有得到有效的遏制，相反，在相当长的一段时间内还呈现出越来越严重的势头。②曾几何时，在描述有关我国官员腐败现状时，人们不约而同地都使用“形势严峻，且越来越严峻”这样的语词或语句。我们不难发现，其中的一个重要原因就是违法不究和执法不严，从而使制度条款、法令法规失去了对腐败分子应有的威慑力。曾几何时，我们经常看到或闻知有些官员劣迹斑斑，甚至恶贯满盈、罪恶滔天，且当其恶行被曝光后，不仅没有受到应有的追究，反而被带病提拔，官职官位不断升迁。一些腐败分子即便受到查处，大多最后也只是受到“从轻处罚”，或“免予处罚”。③有资料显示，职务犯罪真正被法院做有罪判决的不到案件总数的40%，而在这一比例中，判处实刑的还不到30%。由此可见，条令制度(包括法律法规)易制定而难执行。出现这种情形的原因，我们认为，除了执行人员利欲熏心、以权谋私、贪赃枉法、不作为或乱作为之外，也与如下三个方面的因素有关联:一是二者所花费的气力存在大与小的差异。制定制度尽管也需要付出劳动，但更多的是脑力的付出，更为重要的是，假如制定人员责任意识不强的话，不必花太多的气力，拍拍脑袋也可制定出一个在外人看来像模像样的制度来;而制度的贯彻、执行就不同了，它是实打实、硬碰硬的工夫，来不得半点三心二意、投机取巧或偷工减料，而必须小心谨慎、兢兢业业和稳扎稳打，否则，既有可能放任、纵容腐败分子，也有可能出现冤假错案而难辞其咎。二是所涉及的对象存在抽象与具体的不同。制定制度无须针对特定的人，因而无所顾忌，即便是随心所欲、率性而行，似乎也无关紧要;①大不了来个“修正案”或“补充规定”、“解释”之类的东西即可，几乎不存在责任的追究情况。而制度的贯彻、执行则必须面对具体的人，因而在执行中执行人即使想铁面无私、秉公执法，也时常遭遇到来自各个方面的阻挠和干扰而举步维艰。由前两个“区别”而导致第三个方面的不同就是，二者所花费的时间有多少的不同。制度的制定所需时间较少，而制度的执行与落实所需要的时间较多。哲学家培根说过:“对于一切事物，尤其是最艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行。为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。”［4］在实际生活中，我们时常听到不少指责甚至埋怨防治腐败的某些制度规定作用效果不明显的声音，这种痛恨腐败，力求斩尽杀绝、置之死地而后快的心情不难理解，但也应当懂得，制度的落实的确不可能与制度的制定在时间上具有同步性，因为一项制度规定的贯彻与落实即便不是世界上“最艰难的事物”，而相对于制度的制定而言，恐怕也不得不承认是个非常“艰难的事物”。

为实现民族伟大复兴的中国梦，为保证党的事业兴旺发达，执行党纪国法，遏制腐败，我们必须毫不含糊，动真格。古今中外防治腐败的历史经验一再表明，对于那些害群之马，对于那些顽固分子，如果心慈手软，不严加惩处，那么无异于养虎为患。因为轻描淡写、惩罚过轻，甚至不予处罚，让其检讨一阵子而享福一辈子，与其说是遏制和处罚腐败，倒不如说是放纵和鼓励腐败。

贝卡利亚还告诉我们，刑法的“必定性要求司法官员谨守职责，法官铁面无私，严肃认真，而这一切只有在宽和法制的条件下才能成为有益的美德”［5］。在防治腐败的过程中，为了做到违法必究和执法必严，我们认为，除了努力建立一支政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明的高素质专业人才队伍之外，还必须为执法人员的正常执法、公正执法营造出一种良好的社会环境。为此，应当抓紧做好如下几项工作:一是严禁政府部门，尤其是上级行政机关和领导人员对司法活动的干预，使司法真正独立;二是严惩司法腐败，坚决杜绝司法活动中营私舞弊、贪赃枉法之类的现象，让司法机关及其工作人员真正成为清正廉洁、遵纪守法的表率;三是实行“阳光工程”，加强对司法活动每一个环节的监管，尤其是要提高诸如减刑、假释、监外执行、保外就医等司法活动的透明度，以切实把握住惩治腐败的最后一道关口;四是逐渐关闭信访之门，让社会民众养成通过诉讼途径依法维权的意识和行为习惯，也为全面落实依法治国的基本国策创造一定的条件。

“违法必究，执法必严”是一项庞大的系统工程。它涉及面广，关系盘根错节，工作难度之大不言而喻，但是我们别无选择，必须尽力而为，否则，将使整个腐败防治工作前功尽弃。

腐败产生的三个环节同防治腐败的三种对策方略，其实是相互关联、相互配合的。尽管这些对策方略在实际运用中各有侧重，但就总体而言又不可绝对分开，各自为政。完整的腐败防治体系应当是思想教育、制度规范以及严厉惩处三种措施的有机结合。思想教育能提高人的道德素养和行为自觉而使人不愿腐败;制度规范因控制严密、管理到位而使人难以腐败，严厉处罚则以巨大的威慑力而使人不敢腐败。由此，我们认为，加强这三个方面富有成效的结合，应当成为我们今后腐败防治工作努力的重点。

［1］毛泽东选集(第5 卷)［M］．北京:人民出版社，1977:368．

［2］《孟子·离娄上》．

［3］［5］(意)贝卡利亚．论犯罪与刑罚［M］．黄风译．北京:中国法制出版社，2002:68．

［4］(意)贝卡利亚．论犯罪与刑罚［M］．黄风译．北京:中国法制出版社，2002:卷首语．