《中华人民共和国集会游行示威法》①的实施困境及对策探讨

朱志玲

（江苏警官学院，江苏南京 210031）

《中华人民共和国集会游行示威法》①的实施困境及对策探讨

朱志玲

（江苏警官学院，江苏南京 210031）

我国《集会游行示威法》颁布已多年，但在现实中却鲜有获批准的合法的集会游行示威，大部分集会游行示威陷入合宪但违法的境地。这与《集会游行示威法》对公民集会游行示威权的限制过严有关，也与主管机关在执行过程中维稳的思维误区以及角色错位有关。要改变这一现状既要正确认识集会游行示威的制度化对民主政治的健全和社会稳定所具有的积极作用、修订《集会游行示威法》以保障公民集会游行示威的基本权利，又要明确公安机关事前依法审批、事中有效管理和事后依法追惩的角色职责。

集会；集会游行示威法；实施困境；对策

2008年奥运会期间北京设置了三个专门供游行示威的公园，这在当时被国内媒体认为是中国法治进步的体现，是中国与世界接轨的具体表现，可以以此来训练公民的民主实践和意见表达能力，培育宽容的心态。但令人遗憾的是，这三个游行示威公园并没有真正履行它们的使命。根据2008年8月18日北京市公安局负责人就奥运会期间集会游行示威申请审批情况答记者问[1]可知，奥运会期间虽有77起游行示威申请，但没有发生过一起经批准的游行示威活动。从全国范围来看，目前依法申请并获得许可的集会、游行、示威屈指可数。但随着社会的发展，民主和法治深入人心，民众的政治参与和政治表达的意识及热情日益高涨。加之，社会利益分配失衡，矛盾凸显，现实中各种形式的集会游行示威并不少见。《集会游行示威法》的执行存在哪些现实困境，如何更好地保障公民的集会游行示威权以促进公民意识的成长，这是当前我国构建民主政治过程中必须深入思考的问题。

一、公民权的成长对集会游行示威权的诉求

表达自由是公民基本权利之一，集会、游行、示威是公民表达自由具体而重要的体现。集会游行示威的自由与人民争取政治自由有密不可分的渊源，“其具备有异于其他自由权的特征，在于除具有消极不受国家侵害的一定保护范围外，特别具有积极创造不受阻碍的自我发展空间，目的在影响、参与国家政治意志之形成，为民主开放特质的本质要素，亦为一种原始直接民主表现形式。”[2]间接上亦是对社会公共事务影响与决定的重要手段与方式。集会和请愿是英国的传统权利，一直被视为政治抗争时个人经由群众集结的独立权利行使，目的在于鼓动与影响公众与社会意见的形成。早在1215年，英国《大宪章》就保障下院有向国王请愿、申诉不平的权利，作为这一权利的扩展，每个平民也有权集会并请愿下院。这项传统权利后被新移民带到了美洲殖民地，和言论与新闻自由一并进入了《权利法案》。“在法国大革命的过程中，亦充分实现了集会自由的基本精神，此正如Kloepfer所言，集会自由实为法国大革命的基本要素。在德国亦是由于人民争取政治自由权时，经由18世纪到19世纪中各王国与贵族的压迫下逐渐获得的，以致到1848年法兰克福圣保罗教堂宪法草案始有集会自由的实证化。”[2]集会、游行、示威自由作为一项基本人权，在世界大多数国家中已经成为一种非常普遍的基本权利，并已获得国际社会的普遍认可。1948年12月10日联合国大会通过并发布的《世界人权宣言》第20条规定，“人人有权享有和平集会和结社的自由。”1966年12月16日联合国大会通过并发布的《公民权利和政治权利国际公约》第21条规定“和平集会的权利应被承认。对此项权利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加的限制。”

我国已经加入了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》，这表明中国政府重视基本人权、尊重基本人权的基本原则。建国后我国的四部《宪法》都规定了公民有集会的自由。我国现行《宪法》第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、集会、出版、游行、示威的自由，”明确了集会游行示威权乃是公民的宪法权利。1989年《集会游行示威法》本着“保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，维护社会安定和公共秩序”的立法宗旨，对《宪法》第三十五条规定的公民集会游行示威权进行了具体规范。它的问世与其说给中国民众提供了一种特定行为的规范，不如说是使中国公民接受一种全新的法制理念。通过对公民行使集会游行示威自由权的保障，一方面可以使公民自由地表达其意愿，包括不满与意见，促进个人权利的维护和价值的实现，建立健全民主政治的监督体系；另一方面也可以使政府充分了解民意，及时做出解释并作出相应的政策调整，促进国家权力和公民权利之间的良性沟通。

二、我国《集会游行示威法》实施的现实困境

（一）集会游行示威权之法律保障与限制——限制过严

既然民众的集会游行示威权受到《宪法》和《集会游行示威法》的保障，为什么在现实中还会出现公民的集会游行示威申请基本不予许可的现象？这首先与《集会游行示威法》对民众集会游行示威权的限制过严有关。《集会游行示威法》第十条规定：“申请举行集会、游行、示威要求解决具体问题的，主管机关接到申请书后，可以通知有关机关或者单位同集会、游行、示威的负责人协商解决问题，并可以将申请举行的时间推迟五日。”因此在现实中，主管机关接到解决具体问题的集会游行示威申请时一般都不是依程序审批，而是将有关的利益诉求转给相关机关和单位，协调各方协商解决问题。这才会出现前面北京市公安局负责人在答记者问时提到的77起申请中有74起自动撤回的现象。当然，如果有申请人对协商解决的结果不满意坚持要求举行集会、游行，主管机关也是以尽量不举行为底线，尽其所能地做好协调、劝导和纾解工作。因此，这一条款在现实中基本已演变为：凡是属于“要求解决具体问题的”，一般不予批准。由此可见，我国集会游行示威法把集会游行示威的目的作为是否批准的实质条件。这虽然能够减少游行示威的数量，但却很难有效保障公民宪法上的集会游行示威权。在社会转型期，绝大多数的社会矛盾是与个体利益有关的具体问题，民众的不满情绪大部分由具体问题引起。集会游行示威的核心在示威，即在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表示支持、声援或表达要求、抗议。对于公民而言，无论群体还是个体，遇到具体问题当然可以通过行政或司法渠道寻求解决，但是，如果一个群体都面临同样问题时，无论是具体问题还是非具体问题，他们也当然有权举行集会游行示威，以公开表达诉求。这是国家也不可侵犯并有义务去保护的不证自明的基本权利。并无必须先通过行政或司法渠道解决具体问题，然后才能诉诸集会游行示威的道理。如果将与有关机关或者单位协商解决问题作为民众行使集会游行示威权的先决条件，“就颠倒了公民宪法上的权利与民事权利之间的关系，混淆了不同性质的法律关系，变相剥夺了公民宪法上的基本权利。”[3]其次，中国民众接受的民主教育并不充分，对集会游行示威相对比较陌生。在现实中，一般也是在司法、行政渠道不能解决问题，无奈之余才会想起集会游行示威。集会游行示威作为公民宪法上的基本权力，其核心价值在于，在司法、行政渠道无法解决问题时，通过集会、游行的方式公开表达诉求，引起社会普遍关注，促请立法部门完善法律、监督行政、司法机关切实迅速解决问题。况且，在现实生活中，公民在劳资矛盾、征地拆迁、涉法涉诉以及环境保护等诸多冲突中往往与相关单位直接面对面，甚至已经经过多次申诉和对抗都未能解决，无奈之下提出集会游行示威申请，此时若再将此转化为与有关机关和单位来协商解决，无疑是将申请人推到了两难境地，看不到解决问题的希望。所以，《集会游行示威法》的第十条规定从实施效果来看，不是保障而是限制了公民集会游行示威权，这也是实践中有集会游行申请却无许可的法律根源。

（二）压力维稳的误区——不稳定幻像

随着改革的持续深入，各种社会矛盾和冲突凸显，维稳成了各级政府工作的重中之重，也成了上级对下级进行政绩考核，“一票否决”的重要指标。在社会中，尤其是政府官员群体中普遍存在着一种“不稳定幻像”，“认为目前社会矛盾很多、很严重,发生社会动荡的可能性很大”。[4]于是，任何事情都要以稳定为基本前提,任何工作都要给维稳让路，自上而下的维稳压力使得地方官员为了维持自己任期内的表面稳定甚至不惜给正常经济发展、民众日常生活带来不便和负面影响。而“稳定”又被简单机械地理解为不能有一点反对的声音，不能有不同的利益表达，不能有任何的社会冲突。对“稳定”的这种机械性理解必然导致将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素加以打压，通过压制公民正当的利益表达,来实现短期的、表面化的社会稳定。这种以社会绝对安定为管治目标的维稳思路，把一切抗议行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱。因此，在现实中，公民的游行示威申请受到重重阻力，政府部门对游行示威具有一种天然的排斥与恐惧心态，将之视之为洪水猛兽，似乎只要是上街游行示威，都是对政府的不满，都是不稳定因素，因此都不能批准。法律上的许可制在实际中演变成了不许可制。这是《集会游行示威法》成为一部典型的“稻草人”法的思想根源。

（三）《集会游行示威法》之执行——有法不依、追惩不力

依据《集会游行示威法》，作为集会游行示威的主管机关，各地主管公安机关的主要职责是依据法定条件对集会游行示威的申请进行审查，依法作出许可与否的决定。但从现实情况来看，因为存在着以上的“不稳定幻像”，以尽量不发生集会游行示威为前提，各地主管公安机关的主要职责已经转变为协调相关机关和单位协商解决具体矛盾以及对申请人进行劝导和纾解。从依程序审批到协调解决矛盾，这一角色的暗中转化虽说在一定程度上能促进具体矛盾的解决，但如果因此就放弃“依法审批”这一主要职责，对现实中针对具体问题提出的集会游行示威申请一律不予许可，是否有主次颠倒之嫌？更何况，现实中很多的具体矛盾并不是公安机关出面协调进行协商就能顺利解决的。有些问题涉及历史、涉及国家政策或涉及多方利益，即使协调了相关部门面对面协商也未必能解决问题，在此情况下公安机关还要尽其所能地做好对申请人的劝导和情绪纾解工作，以达到尽量不发生集会游行示威的目的。有时，这种情形还会出现在并不以解决具体问题为目的的集会游行示威活动中，比如涉日游行示威。这样的角色错位难免会让人觉得主管机关有法不依，也使《集会游行示威法》“为了保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，……”的立法宗旨在现实执行中完全变了味。

由于主管机关对集会游行示威的申请基本不予批准，现实中出现了众多非法的集会游行示威。根据《集会游行示威法》第二十七条的规定：“未依照本法规定申请或者申请未获许可的，人民警察应当予以制止；不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留”。然而现实中众多未获得许可的非法的集会游行示威往往因人数众多或道德正义并未依法得到应有的制止，其组织者也未得到应有的处罚，最终形成违法不究或法不责众的局面。在置法律尊严于不顾的同时，政府丧失了在法律的制高点上对集体行动的管理权力与权利。在最容易引发社会风险的集体行动上，恰恰由于法律执行的缺席，成为社会管理的最大乱象。同时这样的工作模式也给公众造成了一种误导：既然法律允许的游行示威政府不批准，那么我们就不要政府批准，自发游行，最终也不会受到法律处罚。结果是越来越多的公众漠视法律，出现越来越多的非法的集会游行示威并伴随着越来越多的混乱的场面。这不仅无益于社会管理和社会稳定，更重要的是会对现代法治精神和理性、和平、民主、协商等现代公民精神的培育带来极大的负面影响。

三、保障公民集会游行示威权的对策探讨

（一）思想层面：正确认识集会游行示威

集会游行示威活动的制度化有利于民主政治的健全。在一个现代化国家中，集体行动的合法化是政治民主化的重要表现形式。集会游行示威作为现代社会公众表达诉求的一种方式，能够让民众通过便捷而又合法的方式公开表达自己的意见和诉求，参与社会和国家建设。同时，在法律的规范下，在实践的训练中，公众的集体表达才能从非理性走向理性，从主观走向客观，从消极走向积极，现代民主理性的公民精神的培育才有可能。另一方面通过民众的公开表达，政府可以听到来自民间的不同的声音，能够更全面地了解民意。政府部门及时的、负责任的回应可以与公众之间建立良性互动，充分而坦诚的信息交流和沟通可以避免双方因信息获取量的缺乏导致的流言、猜测和不信任，以及由此带来的情绪化和极端化。同时，从不同的呼声和利益表达中，政府也能及时发现问题、做出解释或调整决策。在一个国家的政治生活中，国家权力与公民权利之间的冲突是不可避免的。如何合理地确定两者之间的界限,使之处于平衡和良性互动的状态是民主政治建设中的重要问题。在集会游行示威活动的制度化过程中，一方面可以充分保障公民自由表达的权利，监督国家权力的运行；另一方面也可以及时调整国家权力运作过程中的偏差，构建国家权力与公民权利之间的良性互动，从而推进国家民主政治的建设。

集会游行示威活动的制度化有利于社会稳定。“一个国家内的社会运动发展规律以及发生颠覆性革命活动的可能性，从根本上说取决于该国将一般社会运动纳入体制轨道的能力。如果一个国家把社会运动纳入体制的能力很强，该国家发生极端事件的可能性就会很小。反之，社会运动的参与者就有可能铤而走险，把整个社会搅得天翻地覆。”[5]从这个意义上说，近几年频繁出现的合法合理的利益诉求与违法无序的表现形式纠结在一起的群体性事件和一些个人极端暴力事件并不是一般意义上的主动的无序和暴力活动，而是合法的利益表达渠道缺乏之下的被动反应，是抗议性表达的一种极端形式。“当人们缺少表达自己抗议意见的通常的机会时，他们就有可能诉诸暴力。”[6]但如果公民能够依法顺利地行使集会游行示威权，通过公开、和平、合法的方式表达诉求，一方面可以宣泄和舒缓情绪，另一方面可以引起社会关注，促进相关部门和单位与公众的对话，推动问题的解决；主管机关对公众的集会游行示威活动在法律规范下进行合理管理和规制，以确保不出现违法犯罪行为。如此，集会游行示威就可以在社会生活中起到“安全阀”、“缓冲器”的作用，对于纾解民众情绪，疏导和化解矛盾，增进社会稳定有着特殊作用。

（二）法律层面：修订《集会游行示威法》

从社会学的角度来分析，任何社会问题都是由具体问题所引发。如果不允许公民因具体问题申请集会游行示威，那么，具体问题就会变成社会问题。从法学的角度来分析，国家利益、个人利益和社会利益之间可以互相转化。如果不尊重公民的个人利益，就没有真正的国家利益和社会利益[3]。由于在现实生活中公民的不满情绪绝大多数由具体问题引发，绝大多数关涉个人利益，同时也因为“申请举行集会、游行、示威要求解决具体问题的，主管机关接到申请书后，可以通知有关机关或者单位同集会、游行、示威的负责人协商解决问题”的明文规定，对《集会游行示威法》之执行所带来的严重的负面效用，因此，应修改《集会游行示威法》，取消《集会游行示威法》第十条的规定，允许公民能够就“要求解决具体问题”申请集会游行示威，而不必要把主管机关协调相关机关或单位协商解决作为前置条件。这不是一个简单的技术问题，而是涉及到宪法和法律的关系，以及立法者的价值取向问题。制定《集会游行示威法》的目的，是为了更好地保护公民宪法上的基本权利，也是为了公民能够更好地行使这一基本权利而进行必要的规范，但这种“规范”必须符合宪法要求，而不能因此剥夺或者限制公民宪法上的基本权利。如果不允许公民就个人利益问题公开表达自己的诉求，那么，在行政和司法途径都不能发挥作用的时候，就会把公民逼到绝路，暴力就会成为一种必然选择，就容易出现群体性事件和个人极端暴力事件。

（三）执行层面：明确公安机关在集会游行示威活动不同阶段的角色

警察权的运行关系到社会稳定和公民权的实现，对公民权的保障是警察权运行的归宿。根据《集会游行示威法》，市、县公安局、城市公安分局及以上的各级公安机关是集会游行示威的主管机关。在集会游行示威活动举行之前，公安机关是集会游行示威申请的审批者。根据法律法规审核集会游行示威申请是否符合法定条件，并依程序作出许可与否的决定是这一阶段公安机关的主要职责。如果是申请的手续不全，可要求申请人补全手续；如果是属于《集会游行示威法》第十二条规定的四类不批准情形之一的，可依法作出不批准的决定；如果手续齐全，同时又不属于不予批准的四类情形之一的，就应该依法作出许可的决定。但在现实中，主管机关往往顾虑于集会游行示威有可能对公共安全和社会秩序的破坏不敢批准，而是对当事人进行反复劝说，促其撤销申请。其实，集会游行示威作为一种可能产生重大公共影响的集体行为多少都存在一定的风险，对于风险的防范是事前规范、事中管理和事后追惩的工作内容，是否许可则是事前依法定程序审批的问题，我们不能因为对未来风险的防范而排斥集会游行示威活动，侵犯集会游行示威自由的实质。在集会游行示威活动举行的过程中，公安机关是公民权以及社会秩序的维护者。其维护的客体涉及三类人群：集会游行示威者、集会游行示威活动的被诉者、没有参加集会的一般大众。公安机关应该维护集会游行示威者的基本权利，保障和平集会游行示威的顺利进行，并保护其安全；公安机关同时应该保障未参加集会的一般大众的基本权益，保护其生命、财产安全，并维护正常的治安和交通秩序；公安机关还应该依法保护集会游行示威被诉者的基本权益，保障其生命和财产安全。在集会游行示威活动之后，公安机关是集会游行示威活动过程中违法犯罪行为的追惩者。这里的违法犯罪行为既包括在游行示威过程中出现的打砸抢烧等危害公共安全或严重破坏社会秩序的犯罪行为，也包括未依照《集会游行示威法》规定申请或者申请未获许可的、未按照主管机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行的等违法情况。对违法犯罪行为进行追惩并不存在法不责众的情况，无论人数多少，只要存在违法犯罪行为都应该依法进行惩处，这是法律权威性的重要体现。2012年9、10月各地警方对涉日游行示威过程中出现的打砸抢烧等犯罪行为进行一一追惩即是一个很好的开端，它向公众传达了这样的讯息：集会游行示威是公民权利，政府保障公民的集会游行示威权。但集会游行示威活动必须尊重和不损害他人的自由和权利，不损害国家、社会和集体的利益，应以和平的方式进行，政府坚决打击集会游行示威过程中出现的违法犯罪行为。这不仅表明了政府尊重人权和法治的决心，亦是培育和平、民主、理性的现代公民精神的重要途径。

[1]北京市公安局负责人就申请集会游行示威问题答问[DB/OL]. http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-08/18/content_9469687. htm，.

[2]阳燕香.我国集会游行示威自由与规范[J].天水行政学院学报，2012，(5).

[3]乔新生.集会游行示威法的立法价值[J].青年记者，2008，（11下）.

[4]孙立平.“不稳定幻像”与维稳怪圈[J].人民论坛，2010，（07上）.

[5]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京：社会科学文献出版社，2012.6.

[6][美]凯斯·R.桑斯坦.极端的人群[M].尹宏毅，等，译.北京：新华出版社，2010.139.

Implementation Dilemma and Solutions of“Assemblies,Processions and Demonstrations”in China

ZHUZhi-ling
（Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012）

The Law of China’s“Assemblies,Processions and Demonstrations”has been enacted for many years,but in reality there are few legitimately approved activities,most of them are constitutional but illegal. Because not only the law limits too strictly on the right of citizen’s demonstrations,but also the competent authorities have thought erroneous zone and role dislocation of maintaining stability when implement the law.To change this situation it is necessary to correctly understand the institutionalization of demonstrators rally has the positive effect on the sound of democracy and social stability,amend“Assemblies,Processions and Demonstrations”to protect citizens basic rights of assembly demonstrations,but also need to confirm public security authorities’clear role on prior legal approval,effective management and responsibility-tracing afterwards.

assemblies;the law of“Assemblies,Processions and Demonstrations”;implementation dilemma;solution

D921

A

2095-1140（2014）04-0100-06

（责任编辑：王道春）

2014-03-24

江苏警官学院2012年资助课题“非直接利益冲突的发生发展机制及对策研究”（12Y03）

朱志玲（1976-），女，江苏扬州人，江苏警官学院公安管理系讲师，南京大学社会学院博士研究生，主要从事越轨社会学、中国社会问题研究。

①以下简称《集会游行示威法》。