涉检信访工作机制之探析

2014-04-05任文松

河南社会科学 2014年1期

于昆，任文松

（辽宁省人民检察院，辽宁大连 110032）

随着社会、经济、文化等制度的变革和各种利益关系的不断调整，大量社会矛盾纠纷以司法诉求形式涌入检察视野，当前越级上访、集体上访、重复上访居高不下，给社会稳定带来了诸多隐患①。涉检信访作为公民行使信访权的重要载体，作为检察机关密切联系群众的纽带，成为检察机关化解社会矛盾的窗口和前沿。“追溯上访潮的根源可以发现，症结在于实质高于程序的制度设计”②，涉检信访问题的出现不能只归咎于涉检信访制度自身。面对“实现诉讼与信访分离，将涉检信访问题纳入法治化轨道”的涉检信访案件办理新形势，将目前实践工作中形成的确有解决信访问题之功效的做法进行总结归纳，进一步细化工作办法、规范工作程序，形成常规性的工作机制，不失为破解涉检信访难题的理智之举③。

一、涉检信访案件的受理机制

在涉检信访案件的受理过程中，应当坚持执法为民的办案理念，畅通控告申诉渠道，从有利于保障当事人合法权益出发，着力解决群众涉检信访所反映的实际问题。

（一）完善检察长接访制度

检察长接待上访群众和阅批群众信访来信，是检察机关贯彻群众路线教育实践活动精神的重要方式，是明确群众历史地位、站稳群众立场、维护群众利益的具体表现，是司法为民、服务群众、强化涉检信访工作的有效途径。这种面对面的方式能够增强来访群众的信任感，也便于协调检察机关各有关部门的整体力量，提高解决信访问题的成效。1998年，时任高检院检察长韩杼滨，在来访接待室亲自接待了三名上访人，产生了良好的社会效果。检察机关领导要亲自接访，亲自包案，亲自审查案件材料，亲自制定办理信访方案，相关业务部门要派员共同接访，建立领导干部接待群众来访、阅批群众来信的工作台账，对批示执行情况加强督促检查，办理结果要及时向信访群众反馈④。

（二）实行下访、巡访制度

建立健全下访、巡防制度有利于检察机关及时了解和掌握涉检信访信息，有利于便利群众信访，有利于将社会矛盾化解在当地。实行下访、巡访制度应重点做好以下三个方面的工作。一是积极构建信访联席平台。要建立乡镇、社区联络点，聘请联络员，与基层同志共同排查信访突出问题，对倾向性、苗头性、预警性信息进行广泛的收集整理，及时掌握信访信息。二是定期下访。要通过“带案下访”“送法进村入社区”等活动，与信访群众进行面对面的交流，直接接收申诉、举报材料，对申诉举报问题进行释法说理和及时处置，切实解决群众信访难的问题，努力把矛盾化解在基层。三是强化巡防。上级检察机关要定期派出巡回接访组，按照案件管辖范围就地接待上访群众，方便群众反映问题。也可采取联合接访、督察督办、调查研究等方式，把触角延伸到最基层，督促下级检察机关采取有效措施，全力引导涉检信访案件依法及时在当地办理。

（三）推行信息化工作机制

加大涉检信访信息化建设力度，有利于畅通涉检信访案件渠道，进一步提高检察机关的案件管理水平和办案效率。检察机关要做好与其他负有信访职责机关的信息系统衔接，有效防止重复登记、重复交办、多头办理等情况的发生，合理利用有限的司法资源，逐步实现涉检信访案件的网上管理、网上传输、网上交办、网上反馈，为群众依法反映诉求、查询办理情况提供统一规范、高效便捷的检务平台。要优化各职能部门与控告申诉检察部门之间的信息转接机制，实现对涉检信访案件线索分流、查询、催办、督办、反馈结果的信息化管理。需要注意的是，对已经决定终结的涉检重信重访案件，要在网上进行详细登记录入，方便上下级检察机关随时进行查询掌握案件处理信息，防止因上下级检察机关答复意见不一致而发生缠访、闹访事件。

（四）健全风险评估预警机制

检察机关涉检信访案件评估预警机制是指检察机关在办理涉检信访案件中对可能影响社会稳定的因素进行综合评价、预测并及时发出警示、妥善处理的工作机制。这既是预防和化解社会矛盾的有效措施，又是实现涉检信访法治化的首要环节⑤。控告申诉检察部门应建立系统的涉检信访案件风险评估预警及处置办法，对案件评估范围、评估内容、评估程序、工作责任及风险控制等作出明确规定。各相关业务部门所办理的涉检信访案件应全部实行控告申诉信访风险评估，划分风险等级，并根据风险等级明确责任制定措施，提前做好化解矛盾工作；尤其对不立案、不批捕、不起诉、不抗诉或退回公安机关做其他处理的案件，在作出决定前应与举报人、受害人、申请人联系沟通，释疑解惑，化解申诉信访风险。

二、涉检信访案件的办理机制

办理涉检信访案件是控告申诉检察部门发挥检察职能的主要途径，必须坚持以执法办案为中心，构建具有控告申诉检察部门特色而又富有成效的办理机制，不断提高办案质量和效果。

（一）建立突发事件的应急处置机制

控告申诉检察部门应当加强与相关部门之间的协调配合，建立健全检察机关的应急处置机制，并制定突发事件应急处理办法和工作预案，保证上下级检察院之间、各部门之间及时互通信息，进一步完善协调保障组织体系。要成立专门的应急处置机构，在遇到突发事件时，由控告申诉部门向应急处置机构负责人及时报告，在负责人的统一协调指挥下，快速组织人员力量，按照各部门分工负责、联合调处、责任到人的原则，做好突发事件处置工作。要健全检察工作新闻发布制度，加强同媒体的协调合作，适时对突发事件的案件及处理情况进行对外公布，正确引领舆论导向。对经教育疏导仍违法闹访、缠访，或以上访为名制造事端、寻衅滋事等情形的，要及时收集、固定证据，移送公安机关依法处理。

（二）全面落实首办责任制

在落实涉检信访首办责任制方面，检察机关各个业务部门应牢固树立全院“一盘棋”的思想和共同的“窗口”意识，重点是要解决控告申诉部门的首办责任与其他业务部门的首办责任分配及衔接配合问题。在责任分配方面，由控告申诉部门办理的案件，控告申诉部门的案件承办人、部门负责人、主管检察长是案件办理责任人；移送本院其他部门办理的案件，其他部门的承办人、部门负责人和主管检察长是案件办理责任人。在案件流转过程中，由首办责任人对案件质量负全责，并负责在法律规定的时限内办结案件。控告申诉部门首次接待人员负责督办，定期催要结果，逾期未能完结的，办案部门应书面向其主管检察长汇报情况并及时书面告知控告申诉检察部门。同时，要确定专人负责案件的交接、回复和联系，这样可以使每一件涉检信访件都能责任到人，避免各部门之间的相互推脱，确保首办责任制在检察业务各个环节得到落实⑥。

（三）完善释法明理机制

释法说理工作是指控告申诉检察部门在履行检察职能过程中，就案件处理所依据的事实、证据、适用法律和刑事政策等内容，向当事人、其他诉讼参与人以及有关单位和人员进行解释、说明和论证，并引导其寻求其他合法有效途径维权的活动。要注意端正执法态度，充分听取信访意见，主动及时沟通答复，耐心细致做好释疑解惑、析法说理工作，充分发挥控告申诉部门“窗口”的便利、疏导、感化群众的作用。要在受理、立案、审查终结各个环节，积极做好法律解释工作，将法律所包蕴的“道理”向群众阐释和传输，防止和消弭群众对法律的误解。要提高检察法律文书的释法说理性，文书制作应在写明原认定事实和适用法律的基础上，重点对信访人的信访理由，用事实、证据有理有据地加以分析阐述，表明采纳或不予支持的理由，把文书制作的过程演变为法律宣传的过程，积极引导群众依法信访。

（四）构建“一体化”办案机制

应根据检察机关领导体制特点，建立上下一体、分工协作、密切配合的涉检信访案件办理机制。在办理涉检信访案件中，既坚持分级管辖、分级办理，又注重发挥上级检察院的业务指导和组织协调作用，统一调配办案力量，对有关涉检信访案件采取交办、转办、督办、参办等方式进行办理。各业务部门在涉检信访案件办理中要相互支持配合，原办案部门对不服检察机关处理决定的涉检信访案件要配合控告申诉检察部门做好案件调查、释法说理、善后息诉等工作。下级检察院对已经本院办理的涉检信访案件要配合上级检察院做好案件调查、释法说理、善后息诉等工作。

（五）推行息诉和解机制

依法化解矛盾、维护稳定是控告申诉检察人员践行“服务大局”的社会主义法治理念的具体体现。控告申诉检察人员在执法办案中必须注重化解矛盾，把化解矛盾贯穿于执法办案始终，牢固树立化解矛盾也是工作业绩的观念。要建立控告申诉风险告知制度。坚持客观公正的立场，依法告知控告申诉人可能出现的诉讼风险，引导当事人依法理性表达诉求、维护权益、维护法律秩序，正确行使公民权利和履行公民义务，对没有合法控告申诉理由的当事人通过明法晰理，引导其息诉罢访。要主动融入“大调解”的工作格局，加强与人民调解、行政调解、司法调解的衔接和配合。对当事人双方有和解意愿并符合和解条件的，应积极进行引导当事人息诉和解，并注重借助具有法律强制约束力的和解协议促成当事人和解，实现矛盾纠纷的有效化解。形成完善的以人民调解为基础、行政调处为主体、商事和劳动争议仲裁为补充、司法审判和信访工作为保障的工作格局，使不同矛盾纠纷以不同途径和方式得到解决，最大限度地化解日益增长的社会矛盾⑦。

（六）健全责任追究机制

责任追究是责任落实的有力保障。一是对错案的责任追究。《人民检察院信访工作规定》、《检察人员执法过错责任追究条例》等规范性文件，对涉检信访责任追究范围、追究程序和追究方式作出了明确规定，为涉检信访责任查究提供了规范依据。控告申诉检察部门要善于在处理涉检信访案件中发现原案在事实认定、证据采信、法律适用、剥夺以及限制诉讼参与人诉讼权利等方面的问题,依法纠正错误的决定、瑕疵案件和已生效的不当裁判⑧。二是对涉检信访人员的责任追究。对在办理涉检信访案件中，因不负责任、处理不当、不能兑现承诺，造成越级信访的，应对承办单位及承办人进行责任追究。将处理涉检上访与单位荣誉、个人荣誉、职务晋升挂钩，促使干警认真负责地处理好每一起涉检信访案件⑨。

（七）建立配合协作机制

控告申诉检察工作原有的封闭、孤立办案的工作模式，已不能适应新形势下涉检信访工作的发展需要，必须打破“孤岛效应”，迅速建立内外联系、横向协作、纵向联动的配合协作工作机制，积极营造内外两个良好环境。一是积极营建大信访工作体系。要加大与当地人大及其常委会、政法委、法院、信访局等部门的工作协调力度，定期交流和通报涉检信访案件信息，使外部力量与检察机关工作形成互动，建立一系列互促共赢的协作配合机制，防止出现“各抓各段、各管各事、互不通气”的现象。对不属检察机关主管或者确实难以解决的案件，要提出协调解决方案，及时主动请求人大或政法委出面牵头，通过召开联席会议的方式协调解决。二是加强检察系统的内部配合。做好涉检信访工作有利于规范执法行为、改进检察工作，有利于维护群众的合法权益、有效缓解社会矛盾、促进社会和谐稳定⑩。因此，处理好涉检信访问题是全体检察人员的责任。要在上下级检察院之间、与系统内各相关业务部门之间建立起案件移送、线索移送、信息通报、协同息诉等相互配合、制约机制，增强检察机关法律监督的合力。

三、涉检信访案件的终结机制

建立涉检信访终结制度，防止信访权滥用，有利于节约有限的司法资源，规范涉检信访行为，维护司法权威和尊严。

（一）推行公开听证制度

近年，随着经济社会发展和人民群众民主法治意识的提高，社会、公民对公平正义和维护自身合法权益的要求越来越强烈。“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现，只有遵守了自然正义原则，人们作出决定的程序过程就能达到最低的公正性。”⑪听证制度原本是行政程序制度的核心，多用于作出具体行政行为的场合，其公开、透明以及民主化的特点使其较一般决定形式更具说服力⑫。涉检信访案件引入听证制度有利于搭建起公民与检察机关平等对话平台，消除对立情绪，信服处理结果，通过辩论程序发现真实，以实现实体上公正有着重要的法律价值和实践价值⑬。在实践中，由检察机关对原决定作出的过程及其结果进行说理，信访人陈述问题及要求，有关涉案人进行答辩，公开有关证据及相关法律依据，与会代表依照相关法律、法规和政策进行公开评议，最终形成听证结论。这一过程不仅充分体现了“司法民主”的现代司法理念，也对信访人的知情权进行了充分尊重⑭，能够促使信访人放弃一些无理要求，促使矛盾的化解，有效解决复杂疑难信访。要继续完善公开听证制度，对于重大、疑难案件，特别是无理缠访、闹访的案件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证，依靠和整合各方力量及群众舆论做好化解矛盾纠纷工作。

（二）建立终结公告机制

对案件的相关情况和终结决定应以书面形式直接送达涉检信访人，并采取适当方式在一定范围内予以公布，并注意掌握社会舆论引导的主动权；同时应当及时向相关信访部门进行通报和备案，实现涉检信访终结案件的信息共享。要严格把握终结条件和终结程序，对涉检信访案件，已经穷尽法律程序，依法作出法律结论的即为终结结论。对在申诉期限内反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映的问题已经得到公正处理的，除有新的事实和证据外，依法不再启动复查程序，切实解决涉检信访申诉案件出口不畅的问题。对于已经终结的案件，上级机关不予统计、不予交办。对于控告申诉之外的其他诉求，按照涉检信访工作中分级负责、属地管辖的原则，由最初案件承办地的单位予以处理。

（三）完善信访人保护机制

保护信访人的合法权益，是控告申诉检察工作一项重要职责，也是检察机关执法公信力的重要体现。一是健全答复机制。对实名举报要件件答复，及时答复，答复到位。对虽到了规定时限但查办工作未结束或进展不大的，要给举报人阶段性答复。要下大力气，努力杜绝因举报人长期得不到答复或对答复不满意，而引发举报人越级上访、重复上访甚至非正常上访现象的发生。二是健全保护机制。要以强烈的责任感和对人民高度负责的精神，切实采取有效措施，防止打击报复举报人和利用举报诬陷他人的事件发生。对于打击报复举报人的案件，要发现一件查处一件；对诬告陷害他人的，要依法严肃处理；对于经查举报失实并造成一定影响的，要适时澄清事实，维护公民的合法权益。三是健全举报奖励机制。要建立举报奖励基金，提高奖励标准，有效激发群众举报积极性。奖励举报人要完全尊重举报人的意愿，分别采取秘密奖励与公开奖励的方式，对不愿公开的要采取妥当方式把奖金落实到举报人。

（四）畅通国家赔偿机制

建立国家赔偿制度的目的，就是要保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利。要树立依法、公平、及时赔偿的理念，及时受理、认真审查刑事赔偿申请，凡符合赔偿条件的都应依法、及时给予赔偿，严禁滥用免责条款规避赔偿责任、拖延履行赔偿义务。要坚持从保障赔偿请求人合法权益出发，改进办理刑事赔偿案件的方式方法，探索建立赔偿权利告知制度，主动为当事人提供便利，协调做好赔偿决定执行工作。要通过备案审查，及时发现办案过程中存在的问题，提出有针对性的整改意见，充分发挥国家赔偿工作在反向审视和源头治理方面的重要作用，为领导决策提供参考依据。要准确把握法律监督属性，积极开展国家赔偿监督，着力加强对该赔不赔、赔偿决定明显错误以及存在司法人员贪赃枉法行为等案件的监督；进一步完善监督手段，依法提出重新审查意见并加强跟踪监督，保证监督实效。

（五）实行被害人救济制度

“有损害必有救济”。我国宪法规定的尊重和保障人权条款，为被害人的权利救济进入法治化轨道奠定了宪法依据。在2013年1月1日正式实施的《刑事诉讼法》中突出强调保障人权，作为刑事案件的受害人，其权利需要得到切实保障⑮。实践证明，对涉检信访中要求补偿的生活确有困难的部分刑事案件被害人进行适当补偿，有利于促使上访人息诉罢访，同时建立被害人救助制度，还可以缓解被害人和犯罪嫌疑人及其家庭之间的紧张冲突，防止矛盾激化，避免被害人方面实施报复行为，促进社会和谐稳定⑯。因此，建立被害人救助制度是现实需要⑰。目前被害人救济机制已在检察机关逐步开展，但各地对补偿对象、补偿标准、补偿范围、补偿程序等规定却开展不一，如此容易产生新的矛盾，甚至滋生腐败土壤，还需进行不断完善。要结合现有救助工作规定，探索完善被害人救助工作的新做法、新经验，严格掌握救助标准，细化工作流程，规范救助程序，争取党委政府的资金支持，尽可能拓宽救助资金来源渠道，不断增强救助工作的主动性、针对性和有效性，切实加大检察机关人文关怀力度。对于给予司法救济后仍存在实际困难的，可以通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。

注释：

①徐金模：《涉检信访矛盾排查处置途径》，《人民检察》2012年第2期。

②季卫东：《法律程序的形式性与实质性——以对程序理论的批判和批判理论的程序化为线索》，《北京大学学报》2006年第1期。

③刘太宗、李高生：《刑事涉检信访工作探讨》，《中国刑事法杂志》2012年第12期。

④柯汉民：《加强和改进新形势下的涉检信访工作》，《求是》2011年第9期。

⑤龙婧婧：《社会管理创新背景下涉检信访工作的应然期待与实然过程》，《西南政法大学学报》2013年第3期。

⑥薛丽、薛培君：《六个方面加强涉检信访工作》，《人民检察》2010年第21期。

⑦周利、何辉：《控申检察服务和谐社会建设研究》，《中国刑事法杂志》2009年第10期。

⑧王念峰：《关于控申检察部门参与诉讼监督的思考》，《中国刑事法杂志》2011年第7期。

⑨牛学理：《推行双向承诺工作机制及时化解涉检信访》，《人民检察》2008年第10期。

⑩徐盈雁：《通过做好涉检信访工作加强法律监督和自身监督》，《检察日报》2013年3月23日。

⑪ J.R .Lucas,on Justice1980 byoxford U niv.Press,pl—19.