对财政转移支付均等化效应的分析与思考——以焦作辖区六县（市）为例

李新民

（中国人民银行焦作市中心支行，河南 焦作 454000）

在我国，转移支付是中央政府对地方政府财力的重要补充。通过中央财政对地方财政的转移支付，在弥补地方财政收入不足的同时，也有效解决了各地区之间的财力不均衡问题，促进了财政收入差距较大的地区都能够向社会公众提供同等的社会公共服务，保证了各地区之间公共支出的均等化。本文通过对焦作市六县（市）转移支付中各项指标均等化效应的分析，从而发现其中存在的问题，提出了改进转移支付管理、促进转移支付均等化的建议。

一、转移支付及均等化的概念

转移支付（transfer payment），又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动。本文所讨论的转移支付，则是指我国上级政府对下级政府的补助。这种转移支付主要是为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水平不同而产生的政府收入的差距，以保证各地方政府能够有效地按照国家统一的标准为社会提供公共服务。目前，转移支付在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半，美国为20%。转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式[1]。而从我国财政体制改革的情况来看，真正意义上的转移支付是从1994年实行分税制体制改革后开始的。经过近20年的不断完善，我国财政转移支付日益科学化和规范化，在保障地方公共预算支出，促进财力均等化和地方公共服务均等化等方面发挥了积极的作用。

在我国，由于各地区发展不够平衡，在现有经济发展条件下，缩小各地区之间发展水平的差异，首先要缩小各地区间的公共财力的差距，最终实现基本公共服务的均等化。由此看来，实现转移支付均等化的目标主要有两个：一是财力的均等化，二是基本公共服务均等化。在对一般性转移支付、专项转移支付和税收性返还三类转移支付的研究中，国内许多学者认为，一般性转移支付的均等化效应最强。孙开、彭建（2002）认为从严格意义上讲，现行的转移支付制度中只有一般性转移支付制度属于真正的均等化转移支付，其他转移支付形式属于非均等化转移支付[2]。在实际操作中，由省级政府及下拨的地方转移支付中的一般性转移支付往往附加了一定的条件，而并非真正意义上的转移支付。因此，本文将这三类转移支付作为一个整体共同进行考虑，来分析转移支付的均等化效应。

二、对焦作市辖县（市）转移支付的均等化效应分析

从焦作辖区各县（市）来看，随着地方政府公开支出的增加，各县（市）转移支付收入有了较大幅度增长，且呈现逐年增加的趋势，转移支付占地方财政收入的比例不断增加。2012年，焦作市地方财政对各县（市、区）的转移支付达602487万元，其中返还性收入36535万元，一般性转移支付287676万元，专项转移支付276333万元，有效弥补了县（市）级财政收入的不足，对于促进各地区平衡协调发展，推进社会公平发挥了重要作用。

（一）焦作市转移支付的主要情况

一是转移支付随着地方财政公共开支的增加而大幅增长。近年来，随着国家各项富民、惠民政策的出台，地方政府在社会医疗、公共卫生、各类补助等方面的支出不断增加，地方财政收支缺口不断加大，来自省级财政的转移支付就成为有效弥补地方财政收入不足的重要资金来源。省级财政对各县（市）财政的转移支付力度也在不断加大，主要表现在转移支付的数额大幅增长，且呈逐年增加的趋势。作为省财政直管县的温县，省财政2013年转移支付数额是2004年的8.83倍，占该县当年全部财政收入的63%；而非省财政直管县的博爱县，2013年度转移支付数额占当年地方财政收入比例达61%。大量的转移支付，对有效保障财政支出、促进地区全面发展发挥了积极的作用。

图1 焦作市辖区六县（市）2004—2013年度转移支付收入图

二是转移支付有效弥补了地方公共开支的不足。近年来，随着我国对社会公共支出的增加，地方财政支出有了大幅的增长，而财政收入却受2008年以后全球金融危机的影响增长有限。以2012年为例，六县（市）本级财政收入为791571万元，同期财政支出为1302530万元，其中501959万元的收支差额需要转移支付来弥补。2012年，六县（市）财政收入比上年度增长了8.77%，而财政支出却比上年度增长了9.77%，这财政收支的一减一增，也反映出了转移支付数额的大幅增长。

三是转移支付的管理与运用更加科学规范。目前，转移支付以省为单位，通过对各县（市）的人口、地区生产总值、财政收入等有关指标进行统一进行测算，测算出各县（市）转移支付的分配额。最后由省级财政拨到各地市再下拨付到各县（市）（省直管县除外）。由于测算指标统一，测算方法统一，确保了转移支付在省内各县（市）之间的相对均衡分配，对有效保障各地财政支出均衡起到了积极的作用。

图2 2012年焦作市六县(市)财政收支图

（二）转移支付的均等化效应分析

焦作市辖区六县（市）由于地理位置、地形地貌、经济发展、人口和资源等情况各异，财政收入情况也各不相同。尤其是考虑到人口因素，人均财政收入的差距会更大。来自省级财政的转移支付，有效地弥补了地方财政收入的不足，使各县（市）人均财政支出均有不同程度的增加。

图3 焦作市2012年转移支付前后各县（市）人均财政收入增长对比图

运用变异系数和加权变异系数，可以对各县（市）财政转移支付的财力均等化效应进行衡量。变异系数又称作“标准差率”，是衡量资料中各观察值变异程度的一个统计量。变异系数是采用统计学方法中的标准差和均值进行计算。其公式为：

变异系数是未加权的某一项社会经济指标的变异系数，它没有考虑到各个地区的人口规模。为了充分反映各个地区的人口规模对某项社会经济指标变异程度的影响，可以采用下面的公式来计算加权变异系数：

根据焦作市各个县（市）在接受转移支付前后的财政收入和各地区人口数量，我们可以计算出在接受转移支付前，焦作市各县（市）财政收入的变异系数为：

其中N=6,Ri为2012年某县（市）财政收入，-R为2012年六县（市）平均财政收入。

加权变异系数为：

其中P=2547011，Ri为2012年地财政收入，-R为2012年六县（市）平均财政收入。Pi为了人口数量，P为六县（市）总人口数量。

接受转移支付后，焦作市各县（市）财政收入的变异系数为：

其中N=6 Ri为2012年某县地财政收入，----R3为2012年六县（市）平均财政收入。

加权变异系数为：

其中P=2547011,Ri为2012年地财政收入，----R3为2012年六县（市）平均财政收入。Pi为人口数量，P为六县（市）总人口数量。

根据以上计算和分析可以发现，在接受转移支付前后，各县（市）财政收入的变异系数和加权变异系数均有了较大幅度的减小，这反映了六县（市）通过转移支付，地方财政收入的离散程度均有了较大幅度的下降。

三、转移支付均等化中存在的主要问题

从1994年实行分税制以来，一方面，随着我国经济规模和总量的不断扩大，中央财政收入也有了较大幅度的增长，这也为中央实施转移支付政策奠定了基础。但另一方面，由于在转移支付实施中还缺少相应的法规，转移支付测算还不够科学，转移支付的测算级太低，以及预算安排随意性大等原因，导致转移支付均等化效应减弱，各县（市）人均财政收入差距较大，对地方公共服务能力产生了较大影响。

（一）转移支付结构不合理，影响了转移支付的均等化效应

图4 焦作市各县（市）2012年转移支付前后财政收入以及人口数量图

从焦作市2012年的转移支付支出的结构来看，一般性转移支付支出占全部转移支付支出的43.96%，而专项转移支出却占到全部转移支付支出的45.94%。根据对焦作市转移支付情况的调查了解，省级下拨的一般性转移支付（或均衡性转移支付）也是有明确使用方向的，下级政府只能在规定的用途上选择使用，而不能根据地方的实际情况自主使用。由于众多转移支付款项规定了资金的用途，地方政府在使用时受到了一定的限制，进一步弱化了转移支付的均等化效应，加剧了地方公开服务的差异。

（二）转移支付的测算方法存在不合理之处

从1994年实行分税制以来，我国财政转移支付制度经过多次改进后，在某种程度上得到了规范。但是，还存在诸多不完善的地方。在税收返还测算中，所采用的基数法也显现了它的弊端。现行的税收返还政策，是以上年度税收为基数的测算分配的，上年度税收多的地方，税收返还也就越多。这种本意用来激励地方增加税收的措施，在实际操作中却变成了对收入能力较强地区的倾斜，与缩小地区间差距的主旨背道而驰，导致了“富者越富，穷者越穷”的现象，使转移支付的均等化效应更加弱化。从焦作市六县（市）2012年人均财政收入来看，转移支付前人均财政收入最大值与最小值的差距在0.29万元，而在转移支付后，人均财政收入最大值与最小值的差距增大为0.31万元，这也在某种程序上反映了转移支付均等化效应的弱化。

（三）转移支付办法测算级次低，预算安排随意性大

转移支付由于预算级次太低，管理不够规范，预算安排随意性大，影响了转移支付资金的使用效率和效益。

一是以省为单位对一般性转移支付进行测算不够科学。目前一般性转移支付在预算级次上还是以省为单位进行测算，没有考虑不同级次政府支出标准的差异，导致测算准确度不高。尤其从河南来说，各地的自然条件千差万别，经济发展水平还很不均衡，人均财政收入和向社会提供的公共服务水平也有着较大的差距。现行转移支付测算很难做到符合各地实际情况的科学均衡分配。

二是预算级次太低，对财政转移支付规模的规定尚不规范，预算安排随意性较大。以省为单位进行转移支付的预算安排，在专项转移支付方面常常存在人为因素，使预算安排随意性大，不能满足均等化的要求。

三是转移支付多在年底集中下拨，下级政府很难有时间科学安排。通常省级财政转移支付的指标在第三季度下达到各地市，大批资金到位的时间也多集中在12月份。由于转移支付资金拨付呈现年度前少后多、年底集中下拨的特点，真正需要资金的各县（市）很难按要求选择合适的项目，做到科学使用资金，从而造成转移支付资金的使用滞后。

四是专项转移资金拨款不够规范，对资金使用效率和效益产生影响。从目前的实施情况看，各项专项拨款范围几乎涉及了所有的预算支出科目，补助对象也涉及各行各业。这样的平均分配，使得转移支付资金的效率不能充分发挥。而且，不少地方专项资金的分配使用还缺乏事权依据，缺少相应的法规依据，费用分摊的标准和专项资金在各地区之间的分配也缺乏严格的制度约束，主要表现为分配的随意性大、客观性差，从而造成转移支付资金使用的分散、浪费和低效率。

（四）规范财政转移支付的立法不够完善

从立法的角度看，我国现行的有关财政转移支付制度尚缺乏法律方面的依据和支持保障，主要表现在四个方面：

一是在法律法规体系建设上滞后。我国现行财政转移支付制度的依据主要是政府规章，而不是法律。由于这些财政转移支付制度本身就缺乏法律的权威性和统一性，因而在客观上也降低了财政转移支付制度实施的合法性和规范性。

二是在管理上令出多门，缺乏专门的机构和部门对财政转移支付的实施进行统一有效的管理，不能实现各项财政转移支付之间的目标统一，而且所设定的标准不尽合理，造成政策功能相互冲突，政策目标难以实现。

三是在财政转移支付的决策与实施上缺乏程序规范，在许多方面存在随意性和人为因素，缺乏科学性和客观性。

四是在财权与事权分配方面存在不匹配。由于至今尚无明确的法律对中央与地方的财权与事权进行明确，也导致转移支付不够规范。由于地方财政的财权与事权严重不对等，财政收支缺口不断加大，也进一步加剧了地方财政对上级转移支付的依赖。如在地方财政支出中，对国家义务教育、地方公共卫生的支出，这些本来应由中央政府承担的支出，现在完全由地方政府承担，使地方政府财政资金紧张，也严重影响了教育、医疗卫生等公共服务的均等化水平。

图5 2012年焦作市财政转移支付支出结构图

四、完善转移支付均等化的政策建议

（一）优化转移支付的结构，积极推进转移支付均等化

在目前的转移支付中，税收返还和专项转移支付占有相当的比重。实际上，这两种转移支付所具有的均等化效应是比较弱的。因此，要促进转移支付的均等化，首先要大幅度降低这两类转移支付所占的比例，同时提高一般性转移支付的比重。要按照“公平优先、兼顾效率”的原则，逐步建立科学的转移支付格局。要进一步加大一般性转移支付所占的比重，为地方政府补充财力不足，科学平衡地方预算，保证地方政府有足够的财政资金履行职能，提高地方公共服务水平。对于专项转移支付，上级政府可以通过规定用途，进一步体现财政政策目标，体现国家的产业政策，积极引导地方政府调整经济和产业结构，更有效地配置市场资源，保证经济的高效运行。

（二）用“因素法”取代“基数法”，促进测算方法科学化

采用“因素法”测算是规范转移支付的主要标志，也是进一步我国完善转移支付的关键。目前，国际上主要采用两种类型：一是“收入能力均衡拨款型”，二是“收入能力—支出需求均衡拨款型”。这两种测算方法，由于测算方式的差异以及所需要数据不易取得等原因，目前这两种测算方法还无法使用。鉴于我国目前财政改革尚不到位，测算所需的财政基础数据不足，因此选择适合我国国情的“有限的收入—支出型”。

在收入能力测算上，首先要测算各项税收和收费的标准收入能力，需要按有限的支出项目占全部财政支出的比例来确定有限的理论收入占全部财政收入的比重。

其次是要科学选择影响收支的若干因素。选择那些与有限支出项目呈强相关的因素，如地区人口、地方行政事业单位职工人数、地域面积以及人均GDP等。在这些因素的基础上进一步测算理论收入能力与标准支出及其转移支付数额，从而更能实现财政转移均等效应。

（三）要逐步完善省级以下转移支付制度建设

目前，西方主要发达国家一般是三级政府架构，而我国则是五级政府架构。而从转移支付的分配来看，中央转移支付补助只分配到省一级，再由省级分配到市、县级；但真正的资金需求却是在财政收入严重不足的市县级。因此解决财政转移支付中的问题，必须首先建立省对下转移支付的科学分配体系，从源头上保证转移支付的均等化。

一是要积极探索建立激励约束机制。在省级层面上，要本着公平优先和兼顾效率的原则，加大对困难县（市）的转移支付力度，建立县级转移支付资金使用的激励约束机制，以保证转移支付公平分配，促进提高资金使用效率。

二是在先前试点成功的基础上，积极推进全国“省直管县”的财政管理方式改革，进一步减少财政管理层次。积极鼓励地方政府在财政管理体制上进行改革和探索，切实提高行政效率和财政资金的使用效益。

三是逐步建立纵向为主、横向为辅的纵横交错的转移支付制度。通过纵向的转移支付，加大中央对地方的支持力度；通过横向的转移支付，提高富裕地区对贫困地区的帮辅，最终实现保证全国范围内转移支付的均等化。

（四）加快转移支付立法，推进规范科学管理

一是加强对转移支付的管理。要加强转移支付的立法工作，转移支付的数额确定、转移支付的形式、转移支付的方式、转移支付的监管等，都应当以法律形式确定下来[3]。同时加强监督，确保依法办事，公开透明。

二是要逐步建立有效的转移支付机构管理体系，建立有效的制衡机制，促进转移支付管理工作的科学化、规范化。

三是要合理科学划分中央与地方的事权和财权，为财政转移支付均等化创造条件。对于宏观调控与经济管理的决策与监督重心应适当向中央政府倾斜，支出责任重心应适当上移；而对管理或执行重心要适当向地方政府下移。只有明确政府间事权、财权划分，清晰界定各级政府支出责任，才能为调节政府间的财力余缺、补足地方政府履行事权存在的财力缺口提供客观依据，最终实现“财力与事权的大体平衡”，各地区人均财力的均衡。

[1]张惠平.论我国转移支付制度的完善[J].宁夏大学学报（哲学社会科学版），1999，（2）：1-9.

[2]朱绍明.我国财政转移支付制度现状、问题与对策研究[C].安徽大学硕士论文，2007-11-10：6-7.

[3]刘智连，韩锡博.完善转移支付制度的若干思考[J].科协论坛（下半月），2007，（2）：210-213.