试论晋绥分治的原因

姚晓璐

(内蒙古大学历史与旅游学院，内蒙古自治区 呼和浩特 010021)

试论晋绥分治的原因

姚晓璐

(内蒙古大学历史与旅游学院，内蒙古自治区 呼和浩特 010021)

有清一代，绥远地区经过逐渐发展到清朝末年正式成为山西的一个下属道“归绥道”可是民国初年1914年，袁世凯却一道命令成立绥远特别行政区将绥远与山西分治，这其中有加强边防，防范入侵的因素，但是晋绥分治更多的是因为民国第一任绥远将军张绍曾为了摆脱山西省与蒙古族在财政、军事、司法上的羁绊，实现成为绥远军政一把手而策划的并且并被袁世凯利用的结果。

张绍曾；绥远；分治；请愿

关于绥远建省的建议由来已久，清末由于边疆危机的加深，加上新疆、东三省设省的影响，程德全、左绍佐等提出蒙古应改设行省，他们认为“蒙疆设省，利于国家，利于蒙藩，且利于汉民，所不利者惟俄国耳”。[1]时任绥远将军的贻谷对设省的意见最具代表性“省吏管地方而蒙旗不受其约束，将军统蒙旗而地方不受其指挥。每当交涉两难之时……往往厅署不能自主其应理之事，旗署不能自制其受治之人，责无所专，词有可諉。……诉案无结时，盗案无获期，命案无信谳”。[2](P10)但是他们却忽略了一个现实，就是绥远地区本来就处于山西省的统治之下，已经与内地州县无异。“他们(绥远当地官员)都知道归化城所在的地区以前曾属于蒙古，然而现在他们己不认为这块土地是蒙古的了。这里早已建立起纯粹中国的行政管理机构。这一机构的最高代表就是道台，这里整个地区都设有地方长官。他们全都从属于山西巡抚。……自从在归化城规定了税收章程，它就成了中国的内地，成为和现在的张家口同样的城市了”。[3](P136)贻谷所说的一地二治问题，只需要通过政治改革便可以解决，设省未免带有个人政治目的。而且通过设省来避免帝国主义对绥远地区的侵略有点牵强。纵观中国近现代史，东三省即使建省也没有避免被日本占领的命运。那为何民国初年袁世凯就下令成立绥远特别行政区，把绥远地区从山西省划分出来？其中的原因如下。

一、张绍曾与晋绥分治

“1913年，张绍曾为‘维持行政统一’，召集归绥道所属12县，乌、伊两盟13旗及土默特旗有关人士成立‘乌伊归绥联合会’，内设行政、评议两部。都格尔扎布出任副会长，武尔功任总务科长。评议部有议员42名，土默特旗的奎杰、额音泰为议员。评议部的主要活动，是上书北洋政府，要求晋绥分治。1914年(民国三年)1月，北洋政府划乌伊两盟、土默特旗和口外12县为绥远特别行政区，此事即与乌伊归绥联合会的活动有关”。[4](P335)可以说晋绥分治是张绍曾一手策划的结果。

张绍曾(1879—1928)，直隶大城人。天津武备学堂学生，被清廷保送到日本士官学校学习。1911年调任第二十镇统制驻扎沈阳，武昌起义爆发，奉命入关，暂驻滦州。在滦州张联名第三十九协协统伍祥祯、四十协协统潘矩楹、第二混成协协统蓝天蔚、第三镇第五协协统卢永祥等，在直隶滦州通电，向清政府提出“主张立宪，还政于民”的“十二条政纲”，被称为滦州兵谏。滦州兵谏张绍曾可谓是得罪了袁世凯，袁世凯怀疑张绍曾有革命倾向。11月7日，任命张绍曾为“长江宣抚大臣”，调离滦州，削去兵权。1912年8月张绍曾被任命为绥远将军，这对于张来说不是一次愉快的升迁。因为在这之前张绍曾是北洋军第二十镇统制，在清末民初的变势中，由一个一镇统制到中国边塞当一个没有军队的将军，张绍曾是极不情愿的。当时允诺的可以带领一个团，最后只允许带一个混成协。所以张绍曾没有立马上任，等到10月份才到达绥远。张绍曾到达绥远后面临了一系列问题，主要问题是绥远地区的一地二治，绥远将军虽为最高统治者，但是处处受到蒙古扎萨克与山西省的羁绊，使得赵绍曾难以施展手脚。张绍曾主要面临三大问题。

(一)军事问题 1912年(民国元年)，共和告成，以土默特地区无战事，遂将1913年驻绥之陆军第一镇第一协一标调回北京，以混成标留驻本地区。8月，北京政府任命二十师师长张绍曾为绥远将军，张率该师一个混成营来绥就职。“1912年3月，袁世凯为削夺曾有革命倾向的北洋陆军第20镇统制张绍曾兵权(辛亥年间，张绍曾第20镇发动滦州起义)，派其接替塑灿出任绥远城将军，意在明升暗降，使其脱离部队。张绍曾要求带全镇官兵赴任，袁世凯只答应其率步兵第80标(后改为团)入绥，行前仅允随带1个混成营，直至1913年蒙边军事紧张时步兵第80团才调来”。[5]张绍曾就职后的第一件事就是“编练新军，划一军制，着手改变在绥各部队。将绥远城八旗满兵和土默特陆军共4营，归绥道的后路巡防营5营、添练巡防队2营，绥远恳防队1营，以及驻绥第一师之混成旅 (即前述之混成标)编为混成第一旅、第二旅和骑兵游击团”。[4](P529)1913年 (民国二年)2月，因外蒙古军队南下，张绍曾与阎锡山呈准北洋政府，设晋北西路、中路、东路司令，分路设防。其西路司令为晋军师长孔耿驻守包头；中路司令为朱泮藻，驻归化城；东路军司令陈希义，驻守大同。晋军大量驻扎绥远，为了不使晋军势力作大，张绍曾借口“1913年6月西路、中路守军与外蒙古军队战不利，张绍曾遂电请援军，于是北洋陆军第二十师第八十混成团来绥。该团由步兵3个营，骑兵1个营及山炮、机枪各1连组成，驻防于归绥两城”。[4](P529)我们知道战事不利应就近调兵，而拒绥远最近的当属晋军，但是张绍曾却调来曾属于自己部下的第二十师第八十混成团来，这其中的缘由不说自明。当然阎锡山也不甘示弱，“7月，战事稍平息，该团留驻原地，晋军第一师亦留驻包头一带”。[4](P529)自己的属地驻扎着别人的部队，对于张绍曾来说当然不能容忍。因此，策划绥远设省就包含着强迫晋军撤出绥远的目的，使绥远真正成为自己的地盘，不受山西的羁绊。从后来的历史发展来看，张绍曾确实达到了自己的目的，“1914年(民国三年)5月，晋北西、中、东三路司令部解散，绥远都统潘矩楹将绥远骑兵游击团拨归晋军改编。次年8月，晋军第一师所属各部队调回山西”。[4](P529)可惜的是张绍曾已不再是绥远将军。

(二)财政问题 绥远地区由于特殊的历史原因，到清末形成蒙汉分治，一元二治的现实。蒙古族与汉族都有自己的一套财政系统。从清代到整个民国，蒙古族包括土默特两翼，伊克昭盟，乌兰察布盟，都是自收自支。以土默特为例，“1913年(民国二年)8月25日旗收支科科长都格尔扎布将全旗财政收支款项合并成正项、军项、学项、杂项和钱项等五大类，这项改革对规范该旗财政收支业务以及加强管理等方面起到了重要作用。此《归并款项办法》规定:一、正项系每年春秋二季由归化关例提公费银、各县当课银、二万两生息银，均入正项核办；正项内应出，将军养廉、副都统养廉、体银、体米、马干、办事机关人员津贴及各项旧有应发之件，临时酌换呈请核办者均出之。二、军项系每年萨拉齐县应征六成地租银、各县应解押荒生息银、由京请领加怕银、归化关应领长年半怕银等款，均入于军项核办；军项之应出，第一步营、第二马营怕项并置造军衣、补修军械等项出之。三、杂项系一万九千两生息银、可可以力更租银、十七拱牛地租银、十五道沟租银、官房租银、藉田租银等项，均入杂项核办；杂项之应出，一切远近差委人员盘费银两，以及修理、祭祀一应杂费均出之。四、学项现在只有斗秤捐一项，其余高等各学校款，均由煤厘项下拨给，前于宣统三年 (1911年)冬季暂作兵怕，至今未归，现有蒙文学校四百两生息银均入之；学项之应出，各学校应用一切之款均出之。五、钱项系煤税官钱、官房租钱、各项官地租钱。凡有入钱事宜，均入钱项核办；钱项之应出，凡本旗有用钱项之处，均由此项出之”。[4](P561)总之，土默特旗的财政收支有自己的一套系统，基本上保持自收自支，绥远将军无法插手。掌控土默特财政就成为了张绍曾要解决的一个问题。“1914年(民国三年)春，设绥远特别行政区，改绥远将军为都统，归化城副都统由绥远都统兼任，并将土默特旗财政并入绥远民政厅，土默特旗形同虚设。武尔功受阖旗参佐等官委托，代表土默特前往北京请愿。几经奔波，交涉再三，北洋政府终于同意将归化城副都统改为土默特总管，并将财政归还土默特旗”。[4](P1106)可以看出张绍曾极力推行晋绥分治就包含了要掌控土默特财政的目的。

在绥远地区除了蒙古族的财政自收自支外，还有绥远各县以及归化关监督征收的汉族人税收。汉族人的税收“是从乾隆时五厅设治开始的。乾隆二十六年，设归化关，斗捐、油捐两项，归化关兼征。其余税捐，如当税、牙税、烟酒税、盐税、坐商厘金等，由各厅经收，批解山西藩库。各项税捐各厅或有或无并不一致，多者不过三、四项，各项应征银多者数百两，少则数两。当时托城还设有征收牲畜税分局。民国成立初，设统捐税务局、盐务局、烟酒公卖局、善后局和县府第二科 (掌管地方财政和田赋)管理地方税收。税收仍沿旧制，未增新税”。[6](P101)“1912年 (民国元年)，大总统袁世凯任命张绍曾为绥远将军，贾宾卿为归化城副都统，归绥道改为观察使，由山西省都督阎锡山任命潘彦礼充任，各厅改县，也由山西人为知事(相当于县长)”。[4](P350)以上可以看出，绥远各县的财政由县知事掌管，绥远观察使总管整个绥远各县的财政。而民国初年各县知事由山西省都督阎锡山任命，并对山西省负责。关于归化关，《关税成案辑要》记载:“乾隆二十六年九月本部议覆前任杀虎口监督期成额奏归化城出产油、酒、烟三项及皮张杂货并驼、马、牛、羊等税，准其归并杀虎口监督征收”。[7]后归化关由山西巡抚委归绥道督理，归化关负责征收绥远、归化、和林格尔、托克托、萨拉齐、西包头、昆都仑、八十家子口等口的牲畜税外，并于托克托城、萨拉齐、西包头镇，兼征口内、口外出入货税。归化关在清代收入比较稳定，平均每年2万两左右，民国初年受外蒙古独立影响收入减少，但也是绥远地区收入的大宗。1912年，阎锡山认命刘懋赏为塞北关监督(民国初年，归化关改名塞北关)。从上可以看出山西省对绥远地区的财政有着重大的操纵能力。为了摆脱山西省对绥远财政的羁绊，张绍曾采取了一系列措施，当张绍曾得知塞北关监督刘懋赏因竞选山西出席参议院的参议员而辞去塞北关监督这一消息时，不等太原派人来，他先密电北京请由财政部直接派员接替。然后就是归绥道观察使所掌管的绥远各县的财政，张绍曾一方面撤换山西任命的各县知事，另一方面向中央请愿晋绥分治，成立绥远省，希望将绥远地区的财政收归省政府管理，从后来的历史发展来看，张绍曾确实达到了自己的目的，1914年绥远特别行政区成立，撤销了归绥道观察使，绥远各县的财政归绥远民政厅管理。从此张绍曾牢牢地掌控了绥远地区的财政大权。

以上可以看出，张绍曾请愿晋绥分治，有着掌控蒙古族以及各县财政的目的，从而摆脱山西与蒙古族在财政上的羁绊。

(三)司法问题 绥远地区的蒙汉分治，一元二治在司法上也有所体现，主要是蒙古族受蒙古衙门蒙古副都统管理，汉人由绥远各县管理。“清代，地方行政官兼理司法，不另设专官。雍正五年(1727年)，在托克托城地始设协理笔帖式，以治理当地事务，笔帖式由理藩院选配，隶归化城同知衙门管辖。嗣改协理笔帖式为协理通判，后改为蒙民理事府，最后定为抚民理事府通判。其时诉讼、命盗案件，汉、回民由厅管讯办，蒙民由归化城副都统衙门兵司讯办，而旗丁则归将军府左司讯办。汉、蒙、满三籍人民民刑诉讼之管辖权各有专归，不相统属。若遇汉与蒙或与满之交涉案件，除寻常之钱粮、户婚、田土、债务等词讼统归本厅办理外，关于命盗重案，则由厅官员会同蒙满所派司员共同审讯拟办，谓之会审”。“[6](P135)“民国三年，托县始设专理司法之机关，是为承审处，但仍隶属于县政府。承审处有检察官一员，由县长兼任，执行一切检察事务。有承审员一名，专司审讯案件。还有书记员、承发吏各一人，录事一至二人，均由县长委任，并设司法警察几人。此设置一直延到日伪县政权成立之前”。[6](P135)民国三年，即绥远特别行政区成立之后托县才成立司法机构，而且由县长兼任检察官。由此可以看出民国初年到民国三年的司法大权仍由县知事掌管。“1913年，北京政府颁布《划一现行地方警察官厅组织令》，要求各省省会及商埠地方依现行巡警官制之例，设警察厅，听从内务总长及该省或该道行政长官之命，办理警察行政事务。具体到绥远地区，时任归绥观察使的潘礼彦奉绥远城将军张绍曾之令，根据中央颁布的法令，将巡警局兼洋务局改组为归绥警察厅，设厅长综理全厅事务，隶归绥观察使公署，后归道尹公署。同时，颁布县警察所官制，各县的巡警营均改为警察所，以县知事为所长，并设立警佐辅助，以专责成”。[8]虽然民国时期进行了司法改革，但是最终还是由县知事负责。而当时各县知事都是由山西省都督阎锡山所委任。张绍曾策划晋绥分治也包含了掌控绥远地区司法大权的目的。

二、袁世凯与晋绥分治

张绍曾策划成立“乌伊归绥联合会”，向北京请愿要求晋绥分治。对于张绍曾的所作所为，阎锡山当然也不甘缄默，为了保持对绥远的统治，阎锡山除向北京以电文反驳外，又发动了两位住在太原的归绥绅士以绥远代表的名义到北京作反对分治的请愿。对于双方的请愿，袁世凯采取了观望的态度，袁世凯当然知道张绍曾、阎锡山各自的请愿目的，袁世凯没有明显得倾向支持谁，因为二者都不是自己北洋系的人，即二者都不是袁的亲信。张绍曾出身于东北的第二十镇，不是袁的北洋六镇，当然不属于自己的北洋系，再加上“滦州兵谏”与吴禄贞策划攻打北京。阎锡山1911年在太原响应武昌起义，与吴禄贞在娘子关会面，策划“燕晋联军”，打算直捣北京。在北洋军的打击下，逃往绥远地区，南北议和时，袁世凯本不把山西作为起义省份，在革命党人的坚持下才被迫承认了山西为革命省份。南北议和后阎锡山才向袁世凯投诚，袁世凯才任命他为山西都督。对于二者，袁世凯都是不信任的。所以袁世凯要从有利于自己的方向运行，袁世凯把这件事交给统帅办事处，最后民国三年设立了热河、绥远、察哈尔三个特别行政区，任命都统为最高行政长官。这样，对于阎锡山来说，是削去了一个道；从张绍曾方面而言，晋绥分治、独自建省目的也没达到，“当时分治的愿望本来是打算建省的”。[1]从上可以看出，晋绥分治最大的赢家是袁世凯。一方面，限制了阎锡山的势力，使得阎锡山的势力撤出口外。一方面，张绍曾千方百计策划晋绥分治，想脱离山西省的羁绊，成为真正的地方行政长官的目的虽然达到了，但是张绍曾的胜利果实很快便被袁世凯所窃取，1914年1月，绥远特别行政区成立，1914年4月，张绍曾便奉调回京，袁世凯改派自己的亲信潘矩楹为绥远都统，绥远地区成为了袁世凯的地盘，扩大了北洋系的势力。

三、结语

史学界对于晋绥分治，绥远成立特别行政区，很多人认为是为了加强对蒙古族的统治，是为了巩固边疆，防范外国入侵。不可否认确实有这方面的因素。但是绥远地区成立绥远特别行政区，与山西分治，更多的是因为张绍曾的个人的欲望，张绍曾到达绥远后，由于绥远地区的一元二治的特殊性，军事、财政、司法处处受到山西省与蒙古的羁绊，他首先采取了一系列手段来摆脱山西省与蒙古王公的羁绊，等完全掌控绥远地区的军政大权后，为了名正言顺得成为地方一省的都督，组织成立“乌伊归绥联合会”向北京请愿设省。袁世凯便利用了张绍曾这一权利欲望，最终1914年1月绥远特别行政区成立，晋绥分治，但是张绍曾却被调离绥远，袁世凯派自己亲信潘矩楹为绥远都统。绥远从此与山西省分治，后来1928年成立了绥远省。留下了“绥远省的居民大多数是山西省”的历史现状。

[1]刘忠和.试论绥远建省[J].广播电视大学学报.2007(03):95-98.

[2]牛敬忠.近代绥远地区的社会变迁[M].呼和浩特:内蒙古大学出版社，2001.

[3](俄)阿·马·波兹得涅耶夫著，刘汉明译.蒙古及蒙古人[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社，1983.

[4]云瑞祥等.土默特志[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社，1977.

[5]张建军.民国北京政府时期都统制度初探[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2010(02):107.

[6]托克托县志编写委员会.托克托县志[B].1984.

[7]李 靖.清代归化关的设立及其税收的相关情况[D].呼和浩特：内蒙古大学，2007.

[8]张燕青.绥远地区早期政治现代化研究[D].西安：陕西师范大学，2010.

The Reason for the Partition of Shanxi Province and Suiyuan Region

YAO Xiao-lu
(School of History and Tourism,Inner Mongolia University,Hohhot Inner Mongolia,010021)

In Qing Dynasty,Suiyuan region gradually became a subordinate of Shanxi province.But in 1914,Yuan Shih-kai set up Suiyuan region,which was to strengthen the border and guard against invasion.But the main reason for the partition is that Zhang Shaoceng,the first general of Suiyuan,wanted to get rid of the finance,military and judicial restraint of Shanxi province and Mongolians,and become head of political and military force.Yuan Shih-kai made use of Zhang's ambition.

Zhang Shaoceng;Suiyuan;partition;petition

K258

A

1674-0882（2014）03-0021-04

2014-02-17

姚晓璐(1990-)，男，山西运城人，在读硕士生，研究方向：中国近现代史。

〔责任编辑 马志强〕