论公益信托监管

常国福

（大唐安阳发电厂，河南安阳 45500)

论公益信托监管

常国福

（大唐安阳发电厂，河南安阳 45500)

公益信托监管是指为了保证公益信托的正常运行以使公益目的实现，而由专门国家机构对公益信托活动所进行的监督管理行为的总称。公益信托监管主体是由若干负责具体公益事业管理的行政主管机关构成。公益信托监管的内容包括对公益信托监管设立、公益信托财产运用监管、公益信托变更监管、公益信托终止监管。公益事业管理机构的监管行为必须依照相关法律、法规规定的条件和程序进行。

公益信托；信托监管；默示毁约；实际违约；法律救济

1 公益信托监管概念和意义

公益信托监管是指为了保证公益信托的正常运行以使公益目的实现，而由专门国家机构对公益信托活动所进行的监督管理行为的总称。公益信托监管是国家机关的行政行为，是为了维护公共利益而围绕公益信托的设立、实施、终止等活动而进行的行为。

公益信托涉及公共利益，且又不象私益信托那样受到特定的受益人和委托人的监督，私益信托决定了受托人极易滥用所拥有的权利，损害受益人利益，违背公益目的。因此，有必要由国家机关出面对公益信托监管。国家机关是社会的管理者及公平正义的维护者，其对公益信托进行监管，能够防止公益信托财产不当处理行为的发生，保证公益目的的实现、维护社会公共利益并促进社会公益事业的发展。

2 公益信托监管主体

公益信托监管主体是指为了保证公益信托正常运行以实现公益信托目的而设置的，对公益信托设立、公益信托事务处理、公益信托变更和终止等信托活动进行监督和管理的国家机关。

公益信托监管和私益信托监管不同，公益信托主要注重的是对信托行为进行积极主动管理，以避免损害公益信托行为的发生，因此公益信托是一种事前或事中监管，属于预防性监管。而私益信托监管侧重在信托纠纷出现以后确定信托行为是否违法，以解决信托纠纷，其是一种发生在解决纠纷过程的监管，通过在解决纠纷过程中制裁违法或违约信托行为而达到对信托进行监管的目的，属于事后制裁性监管。公益信托监管和私益信托监管的不同特点，决定了监管主体的不同，私益信托的监管主体是行使审判权、具有事后解决纠纷职能的法院，而公益信托的监管主体是具有主动履行职能、实施预防行为、进行积极管理的行政管理机关。

公益信托监管主体为国家机关在各国基本上是通行的管理，但是否由专门国家机关负责公益信托监管，各国在立法体例上并不一致。有些国家由专门的公益信托管理机关统一负责公益信托的监管，一般为公益事业的专管机关，如英国的公益事业署。有些国家并没有设立专门的公益事业管理机构，而是由具体的目的事业主管部门负责监管。

在我国，公益信托监管主体不是统一专门机关，而是由若干负责具体公益事业管理的行政主管机关构成。具体来说，我国主要根据信托目的来确定公益信托监管主体，某一公益信托的监管主体是该信托目的所在事业领域的行政主管部门。由目的事业主管部门负责公益信托监管，可以充分发挥事业行政主管部门专业管理职能，起到有效监管作用。但此种监管体制也有局限性。在一项公益信托目的涉及多种事业领域的情况下，由于要受到多个事业主管部门的监管，比如，在一项涉及资助贫困生教育的信托中会涉及慈善和教育两大公益事业领域，既由慈善事业主管部门监管，又由教育主管部门监管。这样难免会造成责任不明、相互推委现象发生，结果反倒降低了监管效果。为了加强公益信托监管，建议采用国外立法体例，由专门的公益事业管理机构对公益信托进行统一监管。目前，在我国应该由民政部门统一负责公益信托监管较为合适。

3 公益信托监管的内容

3.1 对公益信托设立进行管理监督

我国《信托法》第62条规定，“公益信托的设立和确定受托人，应当经公益事业主管机构（以下简称公益事业管理机构）批准。未经公益事业管理机构批准，不得以公益信托名义进行活动。”可见，对公益信托设立进行监管是我国公益信托监管的重要内容之一。

法律之所以将对公益信托设立的监管作为公益信托监管内容是由公益信托的特点决定的。公益信托是为实现公益目的而设立的信托，其设立和运行直接关系到公众利益，为了保护公众利益实现并发展公益事业，需要对公益信托设立进行监管；同时公益信托享有特殊的优惠政策，为了防止利用公益信托之名行规避法律享受非法利益之实，有必要对公益信托进行审查和监督，以保证公益目的的真实性。

公益信托监管机关对公益信托设立监管主要实行审批制，即对公益信托的设立和公益信托受托人的确定要由公益事业管理机构批准。公益信托的审批具体分为审查和批准两个行为，公益事业管理机构审查的对象是公益信托的设立和受托人的确定。对公益信托设立的审查主要是审查信托目的是否具有公益性、信托财产是否具有合法性、委托人是否具有主体资格、信托文件是否采用书面形式、当事人权利义务设置是否符合法律规定、有无违背法律禁止性规定和损害国家、社会和他人利益的情形等；对受托人的审查主要是对受托人资格、受托人的资信等涉及受托人管理信托能力及遵守信托诚信度等情况进行审查。公益事业管理机构经审查以后，认为符合公益信托设立条件的，批准设立公益信托；认为不符合设立公益信托条件或所确定的受托人不符合要求的，作出不批准设立公益信托的决定。公益信托设立和公益信托受托人的确定必须经过公益事业管理机构批准，未经批准的不得以公益信托名义进行活动。

3.2 对公益信托财产的运用进行管理监督

公益信托财产的运行就是公益信托受托人对公益信托财产进行管理及处分的过程。公益信托没有确定的受益人，委托人地位也不十分突出，对信托财产运行的监管不可能象私益信托那样由委托人和受益人进行监督。而且公益信托的运行又涉及到公众利益，必须由能够代表公众利益的机构对公益信托运行进行监管。因此，对公益信托财产运行监管也是公益信托监管的重要内容。

对公益信托财产运行进行监管实际上就是对公益信托受托人管理和处分信托财产行为进行监管。这种监管是通过确定受托人的管理、处分信托财产义务及确定监管机构的管理职权来实现的。根据我国《信托法》规定，对公益信托财产运行监管主要包括：

（1）禁止将公益信托财产收益用于非公益目的。管理公益信托财产的目的是为了获取信托收益并将该收益用于公益目的发展公益事业。若将公益信托收益用于非公益目的，必然使公益信托变质，成为变相的私益信托。因此，法律禁止将公益信托收益用于非公益目的。为了保证受托人不将公益信托收益用于非公益目的，必须由公益事业管理机构对公益信托受托人处分公益信托收益的行为进行监管，检查受托人是否将公益信托收益用于规定的公益信托目的。对受托人将公益信托收益用于非公益目的的，应及时纠正并采取必要的处罚措施，保证受托人正确处理信托收益。

（2）检查受托人处理信托事务的情况及财产状况。检查受托人处理信托事务状况及财产状况是公益信托监管机构对公益信托财产运行进行监管的重要方面。根据我国《信托法》第67条规定，“公益事业管理机构应当检查受托人处理公益信托事务的情况及财产状况。受托人应当至少每年一次作出信托事务处理情况及财产状况的报告，经信托监察人认可后，报公益事业管理机构批准，并由受托人进行公告。”由此规定可见，公益事业管理机构对信托事务处理情况及财产状况监管主要通过主动检查和受托人报告两种形式进行。

3.3 对公益信托的变更进行监管

公益信托变更是指公益信托主体的变化或公益信托文件内容的变化。公益信托设立和公益信托主体的确定是经过公益事业管理机构批准后才得以进行的，公益信托变更涉及公益信托的审批事项的变化，因此也必须经过公益事业管理机构批准。对公益信托变更进行审批也是公益信托监管的重要内容。

对公益信托变更监管主要分三个方面。

（1）许可受托人辞任。受托人是公益信托的重要当事人，其是经过公益事业管理机构批准后才得以确立的，受托人的辞任必然会涉及受托人的变更，因此，为了稳定公益信托关系，充分发挥受托人管理公益信托的职能，一般不允许受托人轻易辞任，如果必须辞任要经过公益事业管理机构批准。对此，我国《信托法》第66条有明确规定，“公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准，不得辞任。”

（2）变更公益信托受托人。公益信托受托人一经选任，不得随意变更。委托人、受益人均不具有变更公益信托受托人的权利，受托人辞任也必须经过公益事业管理机构的批准。可见，公益信托下要尽量保持受托人的稳定性。保持公益信托受托人的稳定并不意味着受托人不得变更，根据我国信托法规定，公益事业管理机构根据实际情况需要，可以决定变更受托人，这本身也是公益事业管理机构监管公益信托的体现。根据《信托法》第68条规定，公益事业管理机构在两种情况下，可以也应该变更公益信托受托人，其一是受托人违反信托义务，其二是受托人无能力履行职责。

（3）变更公益信托条款。公益信托条款是公益信托关系的载体，体现着公益信托关系的内容，像公益信托受托人一样一经确定不得随意变更。但公益事业管理机构作为公益信托监管机构，在客观情况发生变化并足以引起信托文件条款变化的情况下可以变更信托文件条款。因此，变更公益信托文件条款是公益事业管理机构监管信托的方式之一。

3.4 对公益信托的终止进行管理监督

公益信托终止涉及到信托关系的结束、处理信托事务及信托财产的清算、信托财产的归属等问题，对这些问题的处理需要由公益事业管理机构出面进行监管。公益事业管理机构对公益信托信托终止的监管通过行使受理公益信托终止报告权利、清算报告认可权利以及批准继续公益信托权利来实现。

（1）根据我国《信托法》第70条规定，信托终止的，受托人应当在信托终止事由发生之日起15日内将终止事由及终止日期报告给公益事业管理机构。这一规定体现了公益事业管理机构对公益信托终止的监管，通过要求受托人报告信托终止事由和终止日期，及时了解公益信托终止相关情况，为进一步介入信托终止管理，要求受托人进行信托终止清算作好铺垫。

（2）根据《信托法》第71条规定，公益事业管理机构对受托人在公益信托终止时所作的清算报告有最终核准的权利，如果清算报告没有经过公益事业管理机构核准，受托人不得免除其管理信托事务的责任。通过对公益信托清算报告进行核准来监管公益信托终止，能有效防止受托人逃避管理公益信托中产生的责任，以维护公众利益。

（3）根据我国《信托法》第72条规定，公益信托终止的，如果没有信托权利归属人接受信托财产，则该信托财产将被受托人用于其他相似目的的信托或者被移交给其他类似目的的公益团体。但受托人进行上述行为必须取得公益事业管理机构的批准，否则，其行为无效。

4 公益信托监管的限制

公益事业管理机构对公益信托进行监管是其法定职能和权力，不过，公益事业管理机构的监管行为本质上是一种行政管理行为，必须依照相关法律、法规规定的条件和程序进行。如果公益事业管理机构的监管行为违背法律法规，利害关系人可以依法要求纠正。根据《信托法》第73条规定，“公益事业管理机构违法本法规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。”。从该规定可见，法律明确赋予利害关系人对公益事业管理机构违法行为提起行政诉讼的权利，该规定实际上是对公益事业管理机构监管公益信托的限制。通过对公益信托监管行为进行限制，可以促使公益事业管理机构增强责任心，积极认真履行职责，以保证公益信托监管职能的充分发挥。

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1003-5168(2014)04-0202-02