农作物秸秆焚烧的环境法律政策研究

刘 芳,王艳分

(南开大学 法学院，天津 300071)

农作物秸秆焚烧的环境法律政策研究

刘 芳,王艳分

(南开大学 法学院，天津 300071)

焚烧农作物秸秆不仅破坏了土壤的有机质，而且污染了农村的环境，还能引起严重的呼吸道疾病，对公众健康具有很大的危害。现阶段，我国治理秸秆焚烧方面的法律法规还不完善，倡导秸秆综合利用的方式也较单一。为了更好地引导秸秆综合利用，有必要借鉴国外经验，结合我国具体的国情，建立秸秆综合利用补贴制度、设立秸秆焚烧专项示范基金、实行秸秆焚烧总量控制制度、划定明确的焚烧量以及控制焚烧量的时间表并且严格追究焚烧者的污染责任。

秸杆焚烧；环境法律政策；大气污染；公众健康

一、 焚烧农作物秸秆的危害

我国是一个农业大国,以稻草、小麦和玉米秸为主的三大农作物秸秆资源十分丰富,据统计，我国秸秆总量占世界总量的30%左右，而受生活方式和消费观念的影响，农村秸秆资源有相当大的一部分被焚烧，经过技术处理后利用的仅约2.6%[1]，而由此产生的二氧化碳高达3亿吨[2]。这一直是造成季节性大气污染的重要原因。

焚烧农作物秸秆给我们的生活环境以及人体健康带来了很大的危害。首先，农作物秸秆含碳量高，燃烧过程中会形成浓浓的黑烟并伴随着小碳粒，这种黑烟容易形成烟雾长期笼罩在天空不易被驱散，会对空气产生较大污染。长时间地呼吸这种污染气体容易诱发哮喘等呼吸道疾病，对周围群众的身体健康造成较大的威胁。其次，焚烧农作物秸秆还存在着火灾隐患，对周围公众的生命财产安全也会造成很大的威胁。再次，燃烧农作物秸秆也会对土壤造成较大的危害，容易使土壤板结、腐殖质含量减少、土壤沙化、肥力下降，不利于作物的生长，最终影响了农业生产。对此，国务院多次做出重要批示，要求加强秸秆禁烧和综合利用工作。但根据我国环保总局的统计报告，近几年来秸秆焚烧的治理效果并不理想，甚至可以说并没有很好的治理效果。[3]目前我国秸秆焚烧的治理现状可谓“秸秆焚烧越禁越烧”，对秸秆焚烧的治理远没有达到预期效果。

种植者也知道这样做不合理，但是他们仍然这样做的原因是什么呢？首先，法理方面的原因是农民对其焚烧的农作物秸杆享有所有权，当然可以自由地处置归属于自己的财产。其次，经济方面的原因是焚烧秸杆的投入要小于综合利用的投入。这样即存在着“守法成本高，违法成本低”的问题，通过利益上的比较，农民会更愿意选择通过更小的投入获得更大收益的焚烧方式。再次，随着现代化家用电器的普及，石油液化气和电能代替了以往的农村地区以农作物秸杆为日常生活燃料的煮食习惯，因此，秸秆在农村中的地位也日趋下降。最后，近年来，我国绝大多数的农村都已经实现机械化收割作业，但是这种机械化收割方式留下的麦茬一般都会较高，而麦茬高度过高不利于之后的栽秧或旱直播。但是留下的麦茬又无从处理，将留在田里的麦茬和麦秸秆一块烧掉，他们认为这样省时省力又不影响下一茬农作物的播种。

二、中国现有的法律政策以及不足之处

(一)国内有关秸秆焚烧方面的法律法规

改革开放以来，随着我国经济水平的高速增长，我们也付出了巨大的环境代价。自大力发展重工业以来，雾霾天气一直让人们“谈霾色变”，为了实现我国经济的可持续发展，还人民群众碧水蓝天，我国也为规制秸杆焚烧带来的污染问题制定了一些法律法规。2000年，我国颁布了《大气污染防治法》，其中第41条规定“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”。第六章第57条规定“违反本法第41条第二款规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款”。将焚烧农作物秸秆纳入大气污染防治的范围，限定特定区域为禁烧区。在行政法规和地方法规方面，国务院2004年颁布的《国务院办公厅关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》和我国 2009 年颁布的《民用机场管理条例》等文件都规定了在机场附近严禁焚烧农作物秸秆。地方政府每到农作物收获季节也会相应地出台禁烧政策。例如，河南省在2011年6月发布了《河南省人民政府办公厅关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的紧急通知》。

(二)我国现存法律法规的不足之处

1.出发点简单和禁烧区域范围较窄

除了《大气污染防治法》之外，我国的行政法规和规章均不是以保护环境和群众健康为出发点，而是片面地追求经济效益的最大化。禁烧的范围仅局限在机场、交通要道和人口集中的区域及其周边。对于其它更广大的区域，却缺乏有效的法律监管依据。由于空气是一种流动性较大的汽体，即便不在禁烧区域内焚烧也会对大气质量造成危害。大部分的农作物秸秆焚烧不在禁烧区，可是他们的行为却没有违法。因此，建议修改法律时扩大禁烧区域的范围，以使秸秆焚烧行为得到更好的治理。

2.只有原则性或刚性的法律法规，却没有相应的实施机制

《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105号2008年7月27日)也只片面地强调政府在禁烧问题上的重要作用，并没有较好地引导广大的种植户具体实施秸杆综合利用的办法。该意见作为一个指导思想是积极的，但是可操作性、可实施性均较差。除了个别省市(如江苏省和陕西省)，对禁烧区域作了进一步细化之外，其他大部分省市(如农业大省河南)并没有做出详细的规定。在执行方面，各地方政府每次都是到秋收季节才相应地发布一个“禁烧通知”，而在此时大多数农民都在忙于收割农作物，无暇顾及是否有相应的焚烧通知。可见，使焚烧者知道该法令的存在也是相当重要的。

3. 责任承担方式单一，惩罚力度较小，也没有相应的激励措施

《大气污染防治法》第57条的“情节严重”并无明确的界定标准，以及出现这种情况有由哪个组织来界定也不清楚。《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定“在禁烧区焚烧秸秆的由当地环保行政主管部门责令停烧，并处以200元以下的罚款，情节严重的将追究刑事责任”。但是由于执法对象比较广泛，很难追究违法者的法律责任，况且在当前经济水平条件下，200元以下的罚款并不能引起违法焚烧者的警惕。《秸秆禁烧和综合利用办法》虽然明确规定了禁止焚烧的执行方式以及具体的责任追究方式，但是对于如何具体实现农作物秸秆价值规定却不明确，缺乏落实该办法的可操作程序和相应的激励措施。从《大气污染防治法》以及相关的秸秆综合利用管理办法中可以看出，对环境保护部门的权利条款规定较多，而对其义务则避而不谈，在禁烧这一话题下对农民权利规定的较少，没有形成对农民的激励机制。

三、 美国加州关于秸杆焚烧的法律政策与实践

针对农作物的秸杆焚烧也是令各国政府比较头痛的一件事。在世界各国，采取治理秸杆焚烧最成功的可谓是美国的加利福尼亚州地区了。在每年的五月中旬，农业燃烧产生的烟雾导致了一氧化碳在美国北部的三大区域更高的聚集，为了治理空气污染问题，美国在联邦层次上于1963年颁布了《清洁空气法案》，在1970年、1977年对该法案进行了修正。并于1967年颁布了《空气污染控制法》。而针对农作物秸杆焚烧这一问题，美国的加利福尼亚州则采取了一系列的措施。其中包括：

(一)制定SMP计划

美国的加利福尼亚州根据《对农业焚烧以及指定的焚烧产生的烟雾的管理准则》制定了SMP(Smoke Management Program)即烟雾管理计划，主要是解决来自农业或或土地焚烧有害的烟雾影响问题[4]。而美国国家级的农业焚烧政策(“Agriculture Burning Policy”)也建议各州或各部落采取“烟雾管理计划”(SMP)来削减农业秸秆焚烧以保障公共健康和福利。并建议由农业焚烧管理者(ABM)如大气质量局或特定当局负责在国家、地方或部落层面实施“烟雾管理计划”。加州的“烟雾管理计划”分为两级，第一级是自愿的计划，对农业焚烧较少的或者对空气质量影响较小的地区，可自愿实行该管理计划。对于那些地区的焚烧秸秆对空气质量影响较小，SMP设立了一些评判条件，如时间或大气条件，安全参数、焚烧类型、最大焚烧面积等，它实质上是一个规则规定的许可。第二级是比第一级更具有框架性的一个计划，专为违反颗粒物国家环境空气质量标准的地区或为能见度减值的I级联邦区而设定的。具体的许可条件例如焚烧决策、空气质量监测、公示和执法要求的实时气象评估，将有可能被包含在第2级SMP当中。

(二)秸杆焚烧总量控制

加利福尼亚州首府萨克拉门托在1997年10月的立法允许粮农燃烧更多的秸杆，在向工业化过度的背景下，自1998年开始，连续三年允许每年排放200 000英亩的稻秸杆。相比于1997年立法要求的125 000英亩多出75 000公顷。在这200 000英亩当中，秋季允许焚烧90 000英亩，而在春季则允许焚烧110 000英亩。当然也允许农民在秋季少焚烧50 000英亩留到春季焚烧。[5]当萨克拉门托的地方长官Pete Wilson 签署了此文件之后立刻引起了轩然大波。美国社会各界对此褒贬不一，支持者认为，季节性地焚烧秸杆在当季的气候条件下能够有利于驱散烟雾，不会对空气质量造成污染。该州的州议员Thompson表示，这部新的法案使田地免受风干或闲置，同时也提升了空气质量。[6]

(三)分阶段的削减报告

加利富尼亚州于1991年颁布了《康纳利地区的秸杆焚烧减量法案》，该法案命令萨克拉门托河谷1992年的秸杆焚烧分阶段削减，第一阶段从1992年到2001年。只有在为了防止疾病具体的条件下才允许焚烧秸杆(这种条件的具体规定参考《有条件的秸杆焚烧许可规定》)。而且要求ARB(Air Resources Board)即加州空气资源委员会每两年需要向州立法机关提交一份有关秸杆焚烧分阶段削减的报告。参议院法案第318条要求ARB制定一个执行计划和时间表，到2000年找到萨克拉门托河谷稻草50%的用途。ARB工作人员制定了一个初步计划，即融入更多利益相关者，如包括立法规定的三种——加州粮农部门、水稻秸杆焚烧方案的咨询委员会和加州贸易商业机构，以此鼓励削减报告的实施。[7]

(四)划定污染管制区或空气质量管理区

在加利富尼亚有35个污染管制区或空气质量管理区，每一个空气管理区均需要执行本区域的烟雾管理计划(SMP)。针对特殊的地区还有特殊的规定，例如，对圣华金河谷地区需要制定一个广泛的烟雾管理计划以使其焚烧秸杆产生的烟雾对空气质量造成的环境影响最小化。2003年颁布的参议院法案第705条要求该区通过规定的削减时间表来进一步限制农作物焚烧。但是，该法案的规约还认识到，完全地排除农作物焚烧可能存在经济和技术上的障碍，待ARB同意，如果认为该区焚烧农作物具备所有的规约规定的具体条件，可能会考虑该区特定农作物的持续焚烧。

(五)水稻奖助基金

加州还创立了稻草示范工程基金，参议院法案318条改变了1991年的水稻秸秆焚烧减量法案，建立了水稻秸秆示范项目基金(水稻基金)[8]，对以商业用途的秸秆发展提供激励机制。水稻基金对提高利用萨克拉门托河谷稻草数量较大的项目提供高达50%的津贴。而且在1998年、1999年和2000年均给予了秸杆商业用途的补助。

四、中国未来的法律政策构成

(一)建立秸秆综合利用补贴制度和设立秸杆焚烧专项示范基金

建立秸秆综合利用补贴制度和设立秸杆焚烧专项示范基金，从而对农民形成激励机制，鼓励秸秆所有者将秸秆转化为有形的财产。从私法上说，秸秆是农民的私有财产，其所有权人有权处理归属于自己的秸秆，国家想要规制秸秆焚烧这一行为，必须尊重这一前提。农民之所以不愿意接受秸秆的综合利用技术，就是因为这样做会增加农民的生产成本，而这部分增加的成本应该由政府来承担，只有政府承担起这部分成本，秸秆的综合利用办法才能被彻底的执行，从而达到既保护环境又促进发展的目的。为了实现这一“双赢”目的，各级政府应当建立一个系统的、完善的奖励补贴制度，通过这种激励方式，弥补农民因遵守秸秆利用办法而遭受的损失，以达到保护环境的目的。

(二)根据我国季风性气候的特点，实行秸秆焚烧总量控制制度

对于我国这样一个季风气候比较明显的国家，各地政府可以根据本省的季风特点，制定本地区的秸秆焚烧减量办法，实施农作物秸秆焚烧总量控制制度，并允许种植者之间对这种焚烧量进行自由地交易，以促进减量方案的灵活适用。对于那些违反颗粒物国家环境空气质量标准的地区或为能见度减值的地区设定具体的严格的削减量。当然，我国实施焚烧总量控制方案在技术上还存在一定的难度，但是这一总量控制制度对治理雾霾天气，提高我国的空气质量势必会产生重大的影响。

(三)制定明确的控制焚烧量的时间表

同美国相比，我国的管理计划则过于原则，几乎是国务院一下达禁烧命令，各地方政府随即也出台一些文件，文件的内容仅注重大方向的引导机制，强调综合利用，对如何具体实施综合利用办法却不尽明确。因此，我国有必要尽快制定一个详细的可实施可执行的分级分区的秸秆焚烧管理计划。同时，应该制定一个长期的计划，分阶段逐步削减，可以像加州那样，以十年为单位来逐步消减焚烧量。另外，我国应该探索一种新的控制方式，对禁烧区建立一个新型的焚烧量交易市场，通过市场调节的方式达到治理大气污染的效果。

(四)建立农作物秸秆禁烧保险制度

1938年美国通过了第一个《联邦农作物保险法》，2013年6月，美国参议院又通过了“新农业法案”，强调了保险在农业管理中的重要作用。在实施禁烧令的过程中，农民对其拥有的所有权的客体处分权受到了一定的限制，这一受限的处分权使农民处于不利地位。为了弥补农民的损失，应建立一个完善的农作物禁烧保险制度，扩大农作物保险的补贴额度和覆盖范围，突出保险在促进农业生产和防范风险中的作用，把农民在处理秸秆焚烧问题中的风险降到最低，这样不致于减损农民参与秸秆焚烧治理的积极性。

(五)严格污染者责任，加大违反禁烧规定的惩罚力度

我国法律规定的200元以下罚款的惩罚力度较轻，应该健全违反这方面的行政惩罚方案，根据具体产生的污染介质实行具体的惩罚标准。而不应不管产生多少污染物一概的以200元为惩罚界限，再者，以现在经济水平条件，这对焚烧秸秆者根本产生不了威慑力。建议重新考虑更高的惩罚标准和划分这种标准的界限。

〔1〕 任仲杰，顾孟迪.我国农作物秸秆综合利用与循环经济[J].安徽农业科学，2005,33(11):2105-2106.

〔2〕 钟秋明.道路交通管理中限行措施的法学思考[D].广州:华南理工大学,2009.

〔3〕 姚辉.单双号限行中的所有权限制[J].法学家,2008(5):11-16.

〔4〕 马根众.秸秆焚烧原因的剖析及应对措施[N].山东晨报，2008-05-01.

〔5〕 水稻基金[EB/OL].(2013-10-19)http://www.arb.ca.gov/smp/rice/ricefund/ricefund.htm.

〔6〕 吴迪.秸秆焚烧治理的法律对策研究[D].青岛：中国海洋大学，2012.

〔7〕 烟雾管理计划背景[EB/OL].(2013-10-19)http://www.arb.ca.gov/smp/smp.htm#background.

〔8〕 丁铭，刘志宏，丁光远，江苏省秸秆焚烧污染现状及防治对策[J].环境监测与管理,2012(5)：72-74.

(责任编辑 吴 星)

Study on the Environmental Legal Policy of Agricultural Burning

LIU Fang， WANG Yan-fen

(Nankai University，Tianjin 300071)

When the Autumn arrived, in the rural areas,the foggy clouds cover around. Burning agricultural straw not only destroys soil’s organic matter, but also pollutes the environment around, and has great harm on public health causing serious respiratory diseases. At the present stage, the laws and regulations about regulating agricultural straw burning are not fully developed in China, and the methods of advocating making comprehensive use of agricultural straw are simple.In order to better guide the comprehensive utilization of agricultural straw, it is necessary to set up the subsidy systems of comprehensive utilization of crop straw, establish the special funds for it, implement the control total amount of straw burning system, define clear burning capacity and the schedule of controlling such a capacity, and hold the burning polluter’s strict pollution liability accountable.

straw burning； environmental legal policy； air pollution； public health

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.019

2014-06-15

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.019.html 网络出版时间：2014-09-02 15：30

国家社科基金项目“多重目标下的循环经济促进法实施机制研究”(11BFX060)。

刘芳(1970—)，女，宁夏银川人，博士，南开大学法学院副教授，主要研究方向为：环境法学基本理论、环境经济政策与法律、循环经济法等。

D912.6

A

1007-6875(2014)04-0096-04