企业主导农村城镇化的缘起、问题及对策——一个典型案例的调查与思考

王铁梅，董江爱

(山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006)

自中共十六届四中全会宣布我国进入“以工补农、以城带乡”发展阶段以来，各地积极探索适合本地发展需要的统筹模式，推进当地城乡一体化进程。山西L县结合本地煤炭资源优势，采取“以煤补农”统筹城乡措施，倡导富裕起来的煤矿企业投资兴办非煤产业和社会公益事业，推进本县城乡一体化进程。L县最大的民营煤矿企业——LS公司响应政府政策号召，立足回报家乡和企业转型的目标，在依法、自愿、有偿的土地流转基础上，将Y镇150km2多的土地进行集中整治与开发，计划投资百亿打造一个集旅游观光、农产品种植和加工为一体的生态农业文化园区以及具有聚集效应、公共设施完善、能容纳5万人口的现代化小城镇，实现农业产业化、农村城镇化、农民工人化的城镇化目标。这一做法对缺乏区位优势和人力资本优势的中部山区而言，创新了资源型地区的城镇化道路，但由于政府、企业、农民相互之间关系没有理顺，企业主导农村城镇化过程中遇到了诸多困境和问题，阻碍了当地农村城镇化的进程。本文基于Y镇企业主导农村城镇化模式的调查与思考，探索资源型地区城镇化发展路径。

一 利益驱动与互惠合作:企业主导农村城镇化的缘起

“在复杂的社会环境中，人们已经建立起一定的声誉，并且很在意它，同时人们能预期到会与对方反复互动，当他们发现自己处于囚徒困境时，大部分人在多数情况下都会选择相互合作。”［1］山西资源型县域的政府、企业和农民利用自己拥有权力、资本和土地的优势，基于合作博弈的利益期待而进行互惠合作。其结果是承载着各方利益偏好的企业主导农村城镇化模式的制度创新，反映了资源型地区达成集体行动的逻辑以及资源有效配置的方式和手段。

(一)财政驱动与政府主导的产权制度变迁

“财政是政府行政活动的基础，中央与地方政府之间的财力分配直接决定各自实现职权的能力，从而决定各级政府在整个管理公共事务活动中的地位与权威”。［2］分税制改革划分了中央与地方的财权，规范了中央与地方的关系，但没有廓清地方政府之间的关系，对地方政府尤其是基层政府形成财政压力。财政压力反过来又倒逼资源型县域进行资源产权改革，山西L县率先采取以资源产权改革甩掉国有企业包袱、激活地方经济活力的举措。

2002年6月8日，L县由政府组织对县内最大的国有煤矿进行公开拍卖，在公平竞价的基础上，最终被当地一家民营企业买断，这一事件成为中国国有煤矿企业私有化的首个案例。两年之后，该县大部分的国有和集体煤矿企业进行了民营化改革，其中山西LS公司规模最大、实力最强。

资源型地区民营企业的崛起，是地方政府在财政驱动下主动实施产权制度改革的结果，地方政府这一行为选择不仅有效缓解了分税制背景下县域财政困难，而且迅速实现了资源型县域经济的飞跃式发展。然而，单一的以煤矿资源为核心的经济发展模式又很快使其陷入了“资源诅咒”的发展困境，煤矿开采不仅导致环境污染和地质灾害严重、贫富差距拉大、社会矛盾加剧、公共产品短缺等问题，而且随着煤炭市场下滑和资源枯竭，地方企业与县域经济都面临着转型困境，这是资源型地区面临的共同问题。

(二)转型发展与企业主导的农村社会变迁

煤矿开采使许多资源型地区陷入了“发展悖论”，由此引发的社会矛盾突出、生态环境破坏以及经济发展不可持续等问题，迫使地方政府加大对地方经济社会的干预。为了摆脱“资源诅咒”，缓解社会矛盾，各级地方政府通过政策支持和政府引导，促进企业转型发展。山西于2006年出台“以煤补农”政策，鼓励煤矿企业支持和参与所在地的新农村建设。各资源型市县纷纷响应省委、省政府号召，利用煤炭资源优势，建立“政府主导、企业主体”的“以煤补农”机制，采取“一矿一村”、“一矿一业”、“一矿一事”等措施，帮助企业所在地农村发展非煤主导产业和公益事业，提高当地农村的公共福利和农民的经济收入。L县作为山西省的煤炭大县，县内资源型企业积极参与该活动，其中LS公司投资近20亿元，兴办教育事业、救助弱势群体、投资基础设施建设和新农村建设等。

山西“以煤补农”政策是特定背景下政府干预煤炭市场的重要举措。我国由于资源产权制度不科学，尤其是煤矿产权中所有权与经营权分离以及产权保护的缺失，使作为所有权代理人的地方政府拥有对煤矿企业较强的控制能力，导致一些资源型企业(尤其是民营企业)无法拒绝政府干预，把参与政府主导的活动作为与政府搞好关系的平台而非企业转型的机遇。也有一些资源型企业紧抓政策机遇，积极实现企业转型，如LS公司在当时就做出了企业转型与农村发展相结合的决策，采取依法、自愿、有偿的土地流转方式，对其企业领导人家乡150km2多的土地进行集中开发，并投资百亿打造以农业产业化、农村城镇化、农民工人化为核心的城镇。LS公司的这一决策是响应政府号召和寻求转型路径的行为选择，承载着该镇近2万农民对未来生活的美好期望。因为LS公司主导的城镇化建设，不是企业单方的理性选择，而是公司总裁被家乡14个村的村民选为联合村委会主任后，为了回报民众的信任和支持，出于改善民生和转型发展的双重目的，与农民达成的一次“互惠式合作”。

(三)生存困境与农民推动的村治精英更替

LS公司主导的农村城镇化是一项投资百亿、涉及全镇近两万人口的大项目，如果没有农民的同意和支持，项目很难有效实施。而农民之所以能够以自己的未来做抵押与企业合作，是其摆脱生活困境、保证基本生存需要的理性选择。

第一，地少人多、环境恶劣。Y镇属于黄土丘陵沟壑区，全镇近两万人，仅有耕地四千多亩，且多为25°以上的坡地旱地，气候条件恶劣，经常是“春夏干旱深秋涝”，降水分布不均的气候条件进而造成了水资源短缺与水土流失的双重困境，农业生产条件极差，农民以广种薄收、靠天吃饭为主，生活极其困难。山区的地理环境导致其基础设施建设成本高，难度大，公共产品严重短缺，农村普遍存在上学难、就医难、行路难、饮水难、通讯难等问题。

第二，农民外出、农村空心化严重。土地少与农业条件差迫使农民外出打工，再加上农民掌握的技术有限，农民外出打工多选择一些安全系数低、劳动强度大的挖矿和建筑工作。这些职业对年龄和性别的高要求，导致农民拖家带口远离家乡，农村空心化现象日趋严重，有个村的常住人口只有6人。农民外出又造成土地撂荒和留守老人、儿童无人照顾等问题。

生存困局与村民自治制度的实行，使农民把改善生活的希望寄托于村治精英。在对村治精英的选择上，2008年底，Y镇在第八届村委会换届选举中，把未参与选举活动的Y镇籍人、LS公司总裁选为村委会主任。次年春，该村周边三个村联名申请成立联合村，并选举LS公司总裁担任村委会主任。他在当选后，对这四个村的公共设施进行了大幅度改善。受“能人治理”示范效应的影响，在2011年该镇第九届村委会换届选举中，LS公司总裁又被其中的14个村选为村委会主任。

Y镇农民生存困境下的行为选择，体现了市场化背景下农民的生存哲学，反映了农民强烈的依赖心理和普遍迷茫、身份迷失和不知所措的现状，他们在通过自身努力无法获得成功时，倾向于希望获得一种外部力量的支持和庇护，他们希望救世主的出现，从外面赐给他们雨水和阳光。当然，在村际合作中也有基层政府的推动作用。

二 角色错位与农民失语:企业主导农村城镇化的困境与问题

企业主导农村城镇化模式，为资源型地区的转型发展和农民致富提供了路径选择。但由于政府、企业与农民间的职责不清和角色错位，导致企业主导农村城镇化面临诸多困难。

(一)政府职能缺位与合法性转移

对于城镇化中的政府作用来说，一方面，“城镇化是一种制度变迁，需要政府的推动与协调，我国由计划经济向市场经济转轨更需要发挥政府的引导和管理作用;另一方面，小城镇发展在一定意义上是‘公共物品’，是市场失灵的领域，具有明显的外部经济性，如果缺乏政府合理、科学的干预，很难避免盲目性和自发性”。［3］但在Y镇的城镇化中，由于政府职能缺位，导致其在基层治理中的合法性权威向企业转移。

在煤矿资源丰富的L县，Y镇农民由于资源短缺一直以传统农业为主，生活始终处于被救济、被扶持状态，基层政府由于财力困乏，供给公共物品和公共服务的能力严重不足，导致当地农民的生产生活条件难以改善。在这一背景下，LS公司通过主导农村城镇化主动承担起当地供给公共产品和公共服务的责任，大大减轻了政府负担，同时也大大改变了基层社会治理结构，企业取代政府成了基层社会治理的重要主体，农民由以往对政府的过多依赖转变为对企业的依赖，对企业的信任感和认同感大大增强，对基层政府的认同和信任感相对降低。

基层政府作为农村基层政权组织，在企业主导农村城镇化的过程中，应该及时构建国家与社会之间的“服务型”关系，积极为企业和农民的合作搭建平台，在企业主导城镇化中承担供给基本公共产品的责任，既要为企业主导城镇化进程扫除障碍，也要保障农民利益不受损失。但是，本来就由于财政压力很少为农村供给公共产品和公共服务的基层政府，面对企业主导农村城镇化这一状况，就直接把公共服务的职责推给了企业，而没有及时建立起与企业和农民之间的“服务型”关系，进一步强化了农民对企业的依赖。基层政府在企业主导城镇化中的职能缺位，造成政府行为与农民需求日益脱节，有时会出现干群关系紧张的局面和农村治理性危机。政府与农民关系恶化的结果必然使乡村治理的合法性权威逐渐向企业转移，存在着政府被企业“绑架”的风险。

(二)企业“行政化”与可持续性危机

就城镇化绩效来说，市场推动远远大于政府行政主导。但由于市场推动的边界和能力限制，在市场越界或压力过大时会出现市场失灵和运行中断，影响城镇化的可持续发展。在Y镇城镇化建设中，主导企业的“行政化”倾向与单一企业投资的制度缺陷，使企业发展与城镇化建设面临可持续性的危机。

其次，单一企业投资城镇化加大了企业的融资风险。农村城镇化中的产业结构调整、生产方式转变和生活条件改善等都需要投入大量资金，资金是城镇化建设面对的首要难题。在Y镇城镇化建设中，主导企业利用煤矿开采的资金积累推动了当地城镇化进程，但随着煤炭市场的遇冷，容易导致城镇化建设资金链条的断裂。如2012年下半年，因煤炭市场需求下滑，煤价缩水严重，煤炭销售不畅，资金断链，煤矿企业出现生存危机，Y镇的城镇化进程也遭受严重影响。

(三)农民“被动参与”与集体失语

马克思认为，小农人数众多，彼此相互隔离。“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力。”［4］Y镇14个村的农民通过民主选举程序把城镇公共治理权力授予了企业领导人，使企业替代政府成了民众事实上的代理人。尽管企业权力来自于民众授权，但农民在城镇化中仍然处于“被动参与”和“被边缘化”状态，对于企业主导的城镇化建设，农民往往由于“无知”和“缺乏利益表达渠道”而“集体失语”。

1.农民由于制度化参与机制不完善而“被边缘化”

在农村城镇化过程中，农民应是参与主体，农民的主体性参与是保证农村城镇化建设健康可持续发展的关键。但在Y镇城镇化建设中，农民参与城镇化建设的制度化参与机制不完善，导致农民“被边缘化”。具体表现在:一是以土地入股的农民虽然是农业开发公司的股东，但除了每人每年能够定时领取到2 000元的股份分红和一些福利之外，农民对企业的发展规划、运营状况及企业面临的风险完全不知情，更无法监督和约束企业经理人的行为。二是企业主导城镇化建设中，无论是农民身份的改变，还是城镇建设规划、城镇主导产业的选择全部由企业决定，农民只是被动的接受者。农民成了城镇化建设的边缘群体，企业成为城镇化建设的核心参与者。

2.农民由于缺乏主体参与意识而“集体失语”

尽管基层民主制度的建立和现代因素的渗透使农民传统的思想观念发生嬗变，但通过千百年积淀“所形成的传统思想和小农意识以及在高度集中的计划经济中形成的惰性和依赖性，仍然深植于农民的思想品质、道德观念和价值取向之中。它们又不可避免地成为农民政治意识现代化的深层的心理障碍。”［5］Y镇地处山西边远山区，这里农民的思想封闭、保守，小农意识强烈，自主意识不足。虽然邻近乡镇的富裕和基层民主制度的建立，激发了Y镇农民参与村治精英选举的积极性，但一旦选出他们满意的村治精英后，他们便恢复了原有的消极参与状态，对于被选出的村治精英采取何种形式实现他们的利益诉求，他们并不感兴趣。如主导企业与村治精英提出了农村城镇化的发展路径后，农民并没有给予更多的关注，农民关心的仅仅是企业承诺的每年不低于2 000元的股份分红和其他福利。农民现代化意识的缺乏和农民主体性参与意识的不足，共同造成农民在城镇化过程中的“集体失语”。

三 改革政府、再造企业与重塑农民:企业主导农村城镇化的对策

中国问题最根本的是农民问题，近代的乡村建设派试图通过改造和复兴农村达到改造中国的目的，但由于忽视农民利益需求和社会经济发展规律而走向失败。中国共产党充分认识到农民与土地的关联，通过土地革命调动农民积极性、解放农村生产力，但土改本质上仍然是分散落后的小农经济。新中国成立后，毛泽东选择以农业支持工业的工业化道路，但“一大二公”的体制违背经济规律，导致农村经济停滞和农民生活贫困。改革开放后，从土地家庭联产承包到“以工促农，以城带乡”的城乡一体化，再到四化同步的新型城镇化，逐步找到解决农民问题的根本途径。目前，资源型地区拥有资金优势的煤矿企业，在转型发展的压力下纷纷介入农村发展，这对资源型农村发展是一种机遇和福音。但企业的介入必然会改变中国农村的政治生态，政府、企业和农民的关系将被重新界定。为了促成政府、企业和农民之间的“互惠式合作”，实现三方共赢，必须对各自的职责和行为进行重新界定，防止因职能缺位和越位导致合作中断或利益受损。

(一)改革政府:构建服务型政府

城镇化必须与工业化同步增长、协调发展，否则只能是无源之水、无本之木。然而，资源型地区长期单一发展资源产业，导致城镇化严重滞后于工业化，并对资源型地区转型发展造成严重困难。Y镇企业主导城镇化模式为资源型地区推动城镇化进程和经济可持续发展提供了路径选择，同时也对政府职能转变形成“倒逼”效应。为此，县乡政府应主动根据县域发展需要进行改革。

变频电机同样可以采取上述普通电机的措施切断循环轴电流回路，来防止高频循环轴电流的产生。除此之外，变频电机还须减小或者消除1.2.2和1.2.3节中所提到的轴电势。主要方法是将电机机座可靠接地，尽可能减小电机机座的接地阻抗，同时在转轴上增加接地电刷。

1.政府应加强引导、减少干预

“国际经验表明，城市化必须以市场化为基础，发挥市场在社会资源配置中的基础性作用，这对推进城市化是富有成效的。”［6］但仅有市场调节是远远不够的，Y镇企业主导的城镇化建设，使企业无意中承接了推动资源型地区农村城镇化的历史使命，但从企业本身而言，企业并没有站在历史发展的高度审视自己的行为，而仅仅把这种行为视为是一种回报家乡人民的善举和进行企业转型的探索，有可能在城镇规划和建设中出现违背城镇化规律和农民长远利益的现象。为此，政府应该通过舆论宣传、资金支持、政策调节、税收优惠等措施加强对企业的引导和管理，使企业真正造福于民。同时，政府在引导过程中，应明确其权力边界，减少对企业和社会的干预，并采取简化办事程序、公开政务信息、精简审批环节等措施，为企业和社会发展提供服务。

2.政府要积极回应、协同治理

马克思认为:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［7］Y镇城镇化中采取的股权化形式集中土地、“整镇”搬迁与居民集中居住等措施，增强了农民与企业、政府之间的利益关联，农民以制度化渠道参与农村城镇化建设和管理的需求日益高涨。面对民众的参与诉求，首先，政府应做出积极回应，要求“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期、主动向公民征询意见、解释政策和回答问题，体现政府的责任性。”［8］其次，政府应该构建一种多主体参与的协同治理机制，扩大公众参与渠道 ，通过资源共享和优势互补，为企业和社会提供优质的公共产品和公共服务，满足城镇化过程中的多样化需求。

(二)再造企业:建立责任型企业

企业主导农村城镇化，将企业发展与社会责任相融合，体现了新形势下民营企业的社会责任意识。然而，由于公私权力边界模糊和企业运营风险，导致企业在主导城镇化中可能越权损害社会和农民利益，亟须建立激励—约束机制和企业风险化解机制，再造企业。

1.建立企业承担社会责任的激励机制

“按照世界银行的定义，企业社会责任是企业与关键利益相关者的关系、价值观、遵纪守法以及尊重人、社区和环境有关的政策和实践的集合，是企业为改善利益相关者的生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺。”［9］可见，企业主动承担社会责任不仅有利于改善企业与外部环境的关系，也有利于企业的可持续发展。但由于相关制度约束机制的缺失和公私权力边界的模糊，使企业承担了许多属于政府部门的职能，企业在加大自身负担的同时也取得了城镇管理的合法权力。为此，企业与政府应该通过合作契约明晰双方的权力边界，通过有效的激励—约束机制调动企业投身于社会建设的积极性，防止企业权力越界，使企业成为公私分明、与政府有效合作的责任型企业。

2.建立企业风险负外部性化解机制

企业的外部环境和内部因素，导致其在市场竞争中存在不确定性，面临风险。当风险局限在企业内部时，负外部性相对较小，当风险扩展到企业外部时，负外部性就会呈几何级增长。企业必须主动预警企业运营风险可能造成的负外部性后果，建立企业风险负外部性化解机制，以负责任的态度，站在社会和农民利益的角度，进行企业再造。首先，企业要加强与政府互动。政府是公共利益的代表，有责任和义务维护公共利益，防止私人利益对公共利益的损害。但基于企业风险的不确定性，企业应加强与政府沟通，使政府能够在掌握准确信息的基础上通过恰当干预化解“市场失灵”的后果。其次，主导企业要加强与其他企业合作。企业经营风险的不确定性是市场经济的特点，单一企业主导农村城镇化在加大企业经营风险的同时也会加大其负外部性，这就需要主导企业通过与其他企业合作，分解企业运营风险，降低负外部性。再次，企业要加强与农民合作。农民是城镇化的主体，企业在主导城镇化中应尊重农民主体地位，通过资金支持、技术扶持、智力扶持等方式加强与农民合作，降低企业风险。

(三)重塑农民:培育自主型农民

农民是城镇化的直接受益者，也是城镇化建设的主体力量，是城镇化成败与否的关键因素，针对企业主导城镇化中的农民“消极参与”和“主体性”缺失等问题，政府与企业应该合力培育适应城镇化需求的自主型农民。

1.健全农民民主参与的制度

“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”［10］，同时也是农民合法、合理、有序参与公共生活、表达自身利益诉求的载体。在企业主导农村城镇化的过程中，无论是已经被拆迁的村庄、还是尚未被拆迁的村庄，都应在城镇化建设尚未完成之时，按照村民自治制度的设计，保证村民行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等自治权，充分发挥村民会议和村民代表会议的作用，切实保障村民对企业主导城镇化建设情况的知情权和参与权。在城镇化建设完成之后，要实现村民自治与社区自治的有效对接，防止农民自治权被虚置。

2.培育农民主体性意识

培育农民主体性意识是提高农民参与城镇化建设积极性、保证农村城镇化建设体现农民意愿的重要途径。在培育农民主体性意识的过程中，首先，政府与企业要为农民创造非农就业机会，让农民在市场经济和社会化大生产中养成竞争意识、独立自主意识以及公民意识。其次，政府与企业要为农民建立灵活的、形式多样的继续教育机制。通过设置合理的教育内容和采用多样化、有效的教育形式，使农民在掌握就业技能的同时，树立起自我主体的思想观念，破除“等、靠、要”的依附观念和非主体性自我意识。第三，政府与企业要通过多种渠道传播现代文明，使农民在形成自主意识的同时，树立正确的人生观、世界观和价值观。

［1］［美］亚历山大·J·菲尔德.利他主义倾向:行为科学、进化理论与互惠的起源［M］.赵 培，杨思磊，杨联明，译.长春:长春出版社，2005:100.

［2］林尚立.国内政府间关系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:71－72.

［3］王艳成.城镇化进程中的乡镇政府职能研究［M］.北京:人民出版社，2010:113.

［4］马克思恩格斯选集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:678.

［5］陈晓莉.政治文明视野中的农民政治参与［M］.北京:中国社会科学出版社，2007:80.

［6］叶连松，靳新彬.新型工业化与城镇化［M］.北京:中国经济出版社，2009:239.

［7］马克思恩格斯全集:第一卷［M］.北京:人民出版社，1956:82.

［8］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:10.

［9］刘新荣.企业社会责任与我国民营企业可持续发展［J］.经济管理，2007(8):22－26.

［10］［美］塞缪尔·P.亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘 为，译.上海:上海人民出版社，2008:10.