河南省农村土地流转中基层政府职能研究

苏玉娥

(河南农业大学文法学院，河南郑州 450046)

农地流转是对农村土地制度的重要创新，有利于农业的规模化、集约化和专业化生产水平不断提高，促进土地、资金、技术、劳动等生产要素的合理流动和优化配置。河南省作为一个农业大省，近年来，因地制宜对农村土地经营权流转进行了积极的探索和实践，分散耕种的土地正在以土地承包经营权流转的方式加速集中，土地流转的规模和数量不断上升，土地流转的形式呈现多样化。截至2011年底，河南省农村土地流转面积达1982万亩，占家庭承包面积的20.6%［1］。但与其他省份相比，土地流转率还不高，政策的实施并未达到预期的目标。基层政府是与农村、农民联系最为直接的政府，在土地流转中扮演具体的组织者、管理者、服务者等重要角色，基层政府的行为直接影响着农地流转的效果。因此，本文主要从基层政府职能的角度来探讨加快河南省农村土地流转的对策建议。

一、土地流转中存在的突出问题

第一，土地流转程序不规范，土地纠纷增多。目前河南省的土地流转主要还是农户间的土地流转，大多为私下流转，口头协议，参与流转的农户一半以上都没有签订土地流转书面协议。即使有个别农户签订书面合同的，所签书面协议条款也不规范，内容简单，对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定，而经过基层政府登记备案的更少。总之，当前河南省很多地方的农村土地流转往往是在乡亲之间通过口头约定的形式完成的，完全凭熟人之间的感情和信任办事，随意性很大，只要有一方违约，就很容易产生矛盾纠纷。而流转后一旦发生矛盾和纠纷，由于流转双方的权利义务关系没有进行规范有效的法律界定，往往很难通过司法途径解决，这就使流转双方的权益得不到有效保护。

第二，土地流转中农业用途发生改变，危及粮食安全。为了推动土地流转，一些地方政府鼓励工商业资本进入农业和农村，进行以土地为要素的生产经营。由于经营农业特别是从事粮食生产的比较效益低，流入方为了实现短期利润最大化，往往改变土地农业用途，不再种植粮食，而是改种收益较高的树木、蔬菜或水果;或者造鱼塘、修牲畜圈舍、烧砖瓦办厂等等。一些地方政府借招商引资和农业产业化之名，通过农村土地流转变相侵占耕地，绕过国家土地管理法规，改变土地的农业用途，把良田改为建设用地，建工业园、发展农业观光园和休闲园，大搞房地产。农村土地尤其是耕地用途的非农化和“去粮化”加剧了我国耕地资源的短缺，不仅对国家粮食安全构成潜在的威胁，而且破坏了农业土地资源的可持续利用。

第三，农民流转土地的积极性不高。农民土地流转积极性不高的原因主要有:一是农民非农就业机会少且不稳定。土地流转意味农民要离开土地，寻找非农就业机会。从河南省的实际情况看，工业化、城镇化发展尚难提供足够的就业岗位，加之农民自身文化、素质、技能普遍不高，导致他们工资普遍很低，而且工作还不稳定，一旦失业他们便会返乡务农，所以不愿将土地流转出去;二是社会保障体系不健全。河南省农村养老、医疗、失业等基本社会保障面相对狭窄、支付水平较为低下。很多农民担心土地流转后陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”等困难境地。三是土地流转中损害农民利益的现象时有发生。农村土地流转程序不规范、流转价格低、流转收益无保障、流转纠纷难裁处等问题，都对农民合法权益造成损害，使农民出于自我保护而不敢流转土地。

二、土地流转中基层政府职能的错位

河南省农村土地流转之所以存在上述突出问题，与基层政府在农村土地流转中的职能定位不清和行为上的越位、缺位存在着密切的关系。即政府通过行政手段过多干预农地流转或者对农地流转不管不问，应该履行的指导、监督和服务职能严重“缺位”［2］。

1.政府越位

第一，干预农地流转主体。党的十七届三中全会的《决定》特别指出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。《农村土地承包经营权流转管理办法》第6条更进一步规定:“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”可见，土地承包经营权流转的主体不是政府，不是集体经济组织，而是农民。但在实际的农地流转中，一些基层政府在操作中曲解甚至违背土地流转政策，盲目追求土地流转规模，直接通过行政手段将土地集中起来，强制推行土地流转;有些基层政府对土地利用的功利化倾向严重，如河南省商水县魏集镇为了追求政绩，改变土地原有用途，兴建高级宾馆、饭店，观光农业。

第二，干预农地流转方式。转包、互换、转让、入股、出租、反租倒包都是《农村土地承包法》所允许的流转方式。农民作为土地流转的主体，有权自主决定采用何种方式流转。而一些基层政府用行政命令干预农地流转的交易方式，强制推行反租倒包、土地入股等流转方式。政府的干预在农地反租倒包中更为明显，一些基层政府用强制手段以比较少的租金从农户手中将土地使用权返租回来，通过土地治理和基础设施改造，或是某种良种或技术的应用，再以比较高的价格倒包给原承包农户或其他农户和单位，以此来增加政府的收入。

第三，干预农地流转价格。在农地流转中，农民具有土地是否流转和流转多少、以何种形式以及何种价格流转的决策权及流转收益权。但一些基层政府人为地扭曲了农地流转市场的价格，如河南省上蔡县在未征求芦岗乡程老村村民意见的情况下，运用行政手段对农地价格进行干预，擅自订立每亩22500元的土地流转价格，使农地流转补偿报酬低于农地市场化流转的均衡价格。

2.政府缺位

第一，政策引导缺乏。农地流转中基层政府应该认真理解和领会农地流转的政策和法规，履行指导职能。但有些基层政府对农地流转的法规政策宣传不到位，比如漯河市曾对农户调查是否清楚《农村土地承包法》，结果大部分农户没有读过该法全文，导致很多农民对农地流转不了解，不愿或不敢流转土地。还有一些基层政府基本没有参与，如信阳市固始县政府认为土地承包到户后，农民有自主经营权，流转与否是农户自己的事情，没有必要去干预，导致农地流转大多数是农民私下仅凭口头协议进行，缺乏法律保障，流转关系不稳定，纠纷不断，农地流转呈现出放任自流和无序的状态。

第二，农民保障缺失。目前，河南省农民的养老保障问题还没有彻底解决，土地流转后农民虽然能够得到一定的收益，但这种收益也仅是解决温饱问题。由于城乡差距、户籍制度、社会认同和农民自身素质等问题的存在，失地农民自谋职业和转移就业很困难，而且务工经商收入不稳定，以后的生活，养老等长远问题得不到保障，尤其是那些因年老体衰而无法再就业的农民，生活就会长期处于低水平的贫困状态。如何保证转让土地使用权的农民生活水平不至于下降，是政府不容回避的责任，政府有义务创造更多的非农就业就会，保障失地农民的基本生活，为其解决就业、养老、医疗、孩子上学等方面的问题。

第三，信息服务缺乏。从整体上看，河南省土地流转市场还没有形成，服务机构不完善，土地供求信息渠道不畅通。目前除郑州市建成了市、县、乡农村土地流转服务体系外，其他地市还没有形成完善的服务体系和平台，多数县乡目前还没有建立土地流转服务机构，不能将土地供求信息进行统一的收集、整理、发布和交易。一些地方的基层政府虽然建起了土地流转大厅或大楼，设置了相应机构，但缺少完善的服务理念和操作性较强的服务措施。同时，上级无建立机构的明文规定、无编制、无财政供给，从事无偿服务的积极性难以长期保持，多数中介市场组织形同虚设，不能发挥应有的作用［3］。

三、土地流转中规范基层政府职能的对策

第一，出台河南省农村土地承包经营权流转法规。完善的法律法规是农地有序流转的重要保障。针对河南省土地流转的实际情况，出台河南省农村土地承包经营权流转法规，对河南省土地承包经营权流转的原则、条件、范围、流转方式、流转程序、流转收益、流转当事人的权利和义务、违约责任等方面均要做出详细而明确的规定。首先，要明确农民土地流转的主体地位，界定农民土地承包经营权益。目前，农村土地转让主体界定不清，再加上转让费的刺激，各地基层政府都力争保证自身在转让中的主体地位。因此，必须做好河南省农村土地确权、登记、颁证工作，明确农民拥有土地承包权并可以自由流转，保障农民对承包土地的占有、使用、收益、出租、转让、继承、抵押等权利。无论是农民之间或农民与企业之间的土地流转，当事人双方即拥有土地承包经营权的农户和受让方在协商一致的基础上应当而且一定要签订书面流转合同，基层政府和任何集体组织不能以任何理由代替承包农户与接包者签订合同。同时，土地流转收益应归完全拥有土地承包经营权的农户，基层政府甚至村委会都不得截留和挪用。其次，要对基层政府在农村土地承包权流转中的地位、作用、职能、责任作出明确规定，对基层政府在农村土地流转中“越权行为和“不作为”行为作出相应的处罚，使基层政府能严格遵守土地流转法规并依法办事，保证农地流转健康有序的运作。

第二，完善对基层政府的监管机制，维护农民利益。首先，河南省各地要依法设置专门的农村土地流转监管组织机构来统一负责本地区土地流转的监督工作，加强对大面积、长时间土地流转项目的监管，并进行登记备案，以确保土地流转不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益。其次，畅通司法、行政、信访等各种利益诉求和维权的通道，及时救济和维护农民的权益。土地流转过程中侵害农民利益的处罚法律条文不是很多，法律效力不高。因此，应该充分发挥高层政府纪检部门的作用，做好土地流转信访和纠纷仲裁工作，设立土地流转法律服务站和土地流转巡回法庭，一旦发现基层政府官员在农地流转中出现失职和过失等违法乱纪行为，就要追究其相应的政治法律和经济责任，使其得不偿失。最后，要完善政务公开制度，加强群众监督。在土地流转相关信息公开有基础上，农民要参与土地流转的过程，成立农民监督小组专门负责对农村土地流转工作的基层干部进行监督。

第三，树立为民服务意识，加大基层公共服务供给力度。首先，基层干部必须树立为民服务意识，端正工作态度，从维护国家和农户的利益，而不是自身利益最大化出发，来切实解决农村土地流转中民众关心的热点难点问题。其次，增强为民服务本领。一方面基层干部要注重自身素质的提高，深入学习并正确理解土地流转的相关法律法规和政策，积极地引导和服务农民;另一方面，要加强对基层干部的培训。农地流转的过程和程序比较复杂，通常会出现一些新问题、新情况，有必要对基层干部进行及时全面地培训，使其掌握必备的流转知识和技能，有效地管理农村土地流转的各项事务。最后，加大社会保障、土地流转信息等公共服务的供给力度。一方面要加强以农村最低生活保障、医疗保险、养老保险、农民工保护及其子女教育等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的保障功能，使农民放心流转土地［4］。另一方面要进一步建立健全县、乡、村三级农村土地流转服务网络，实现县、乡两级有农村土地流转服务中心，村级有土地流转服务站或土地流转信息员，明确专职人员，落实工作经费，做好土地流转的信息搜集发布、政策咨询服务、流转价格评估、合同审查备案和档案管理等工作，以此解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾，使土地流转进入有序的市场化轨道。

［1］新华网.河南省土地流转面积达1982万亩［EB/OL］.［2012－03－ 15］.http://news.xinhuanet.com/house/2012 － 03/15/c_122837314.htm.

［2］卢希望.新一轮农村土地流转中的政府责任［J］.河南社会科学，2012(3):62－63.

［3］冯兆卿.我国农村土地流转中的政府职责分析［D］.山东:山东师范大学，2011:23.

［4］李雅莉.河南省农村土地流转的现状及对策研究［J］.河南师范大学学报:哲学社会科学版，2011(11):102－103.