新型城镇化建设需制度改革先行

李玉华，葛翔宇，席丽娟

(1.中南财经政法大学统计与数学学院，湖北武汉 431700;2深圳职业技术学院华侨城校区，广东深圳 518000)

近期，城镇化问题引起了全社会的广泛关注。城镇化早在2000年就在国家“十五”计划中提出，经过十多年的摸索，在理论和实践上都积累了丰富的经验。随着十八大报告对城镇化战略地位的提升，中央传递出来的信息要求积极稳妥推进“新型城镇化”，城镇化将成为新一届政府的重要执政战略之一;城镇化已从区域发展战略上升到国家整体战略的高度，从地方试点进入“顶层设计”的决策范畴，并从战略层面最终落实到实际操作层面。那么，中央提出的“新型城镇化”是否有别于过去的特色城镇化，其内涵是什么，过去城镇化建设出现了哪些问题，新型城镇化建设又该如何破解。对这些问题深入探讨，既有助于理清思路，丰富城镇化的理论，又有助于准确把握其内涵，指导城镇化建设的实践。

一、新型城镇化的内涵

1.城镇化的定义

城镇化，在其他国家大多称为“城市化”，是指随着工业化的发展，非农产业不断向城镇集聚，人口也集中到城镇，城镇数量和规模不断扩大，城镇生活方式和城镇文明也不断向农村传播的过程。其本质是人的城镇化，就业由农业向工业和服务业等非农产业的转换，居住和生活方式上也实现由农村向城镇的空间转变。

城镇化与城市化具有相同的本质，广义的城市和狭义的城镇是相同的。我国目前有大中小城市658个，建制小城镇19380个，从国家发展战略来讲，为了不忽视小城镇，使用“城镇化”的概念更为准确①。

2.城镇化的发展空间

首先，简要回顾我国城镇化的发展历史。1949年新中国成立后，城镇化率只有10%;到1979年改革开放时，城镇化率还不到19%;1990年后城镇化快速推进，由26%上升到2009年46.6%;截至2011年底，全国总人口13.4亿人，按常住人口口径，城镇人口达到6.9亿人，城镇化率达51.27%;如按户籍人口统计口径，仅为34.1%;城镇就业人员35914万人，占全国就业总量的比重为47.0%。

其次，城镇化未来还有多少发展空间呢?据专家预计，到2015年我国城镇化率将达到53%，而到2020年，城镇化率将达到60%左右。从其他国家城市化发展历史看，城市化率达70%才会稳定下来;同时，工业化达40%时，城市化对应达75%以上，我国目前工业化已近40%，相对应的城镇化率也应接近70%。综上，我国新型城镇化应还有20%左右的发展空间，而如按年均增长0.5% ～1%的速度，将还有20～30年的进程。

3.新型城镇化的内涵

中国特色城镇化建设已经过多年的探索和实践，积累了丰富的经验，目前，中央提出了“新型城镇化”，除了对城镇化战略地位的提升外，也与过去城镇化有所区别，提出了新的目标和要求，赋予了新的内涵，概括为以下几点:

(1)精细化城镇化。李克强总理指出，城镇化建设的关键是要提高城镇化的质量。过去粗放式的城镇化建设已难以为继，需要深耕细作、完善城市各项基础设施、提供全面的高质量的公共服务，以及提升城市管理水平和运行效率，才能实现中央提出的“提高城镇的综合承载能力”。

(2)以人为本的城镇化。十八大报告提出:加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。过去的土地城镇化快于人口城镇化，转移到城市的农民工不能入户，也无法公平享有社会公共服务，新型城镇化要求以人民的幸福生活为根本目标，城乡居民共享城镇化红利。

(3)生态人文城镇化。在过去的城镇化建设中，资源浪费严重，自然生态环境和人文景观遭到破坏，新型城镇化建设提倡资源节约、环境友好、适宜人居的低碳绿色城镇建设，营造人与自然和谐的城市环境，还要保护好城镇的人文历史特征。

(4)集约智能城镇化。过去城镇化是简单的“铁公基”项目投资，土地浪费严重，项目效益低下，技术含量不高，在我国人均资源紧缺的约束下，新型城镇化必须走集约使用土地、矿产等资源、发展高技术含量、高效率的智能化建设的道路。

(5)服务农业的城镇化。过去城镇化建设以大城市快速发展为主导，对中小城镇支持力度不够，也就缺乏对农业的支持。十八大报告提出，新型城镇化要与农业现代化相互协调。一方面，中小城镇的建设为农业现代化服务，另一方面，通过继续转移农业人口，实现农村土地的规模化和现代化生产，提升农业的生产效率，保障粮食安全。

二.城镇化建设面临的制度障碍

我国特色的城镇化建设已取得一定的规模和成绩，为经济保持快速增长、就业岗位的提供、基础设施建设及社会公共服务的提供做出了一定的贡献。但城镇化建设中遇到的困难和矛盾日益严重，旧的发展模式难以为继，城乡、地区发展差异日益加大。国内文献对这些矛盾和问题已阐述较多，这里就不赘述，然深究各类现象的本质，不难发现，制度性因素是根本原因，这些因素也构成了新型城镇化建设推进的障碍。这些制度性因素及体现的问题概括如下:

1.现行的土地管理制度引发的各类土地问题

目前，我国土地管理制度是以城镇土地国有和农村土地集体公有为重要特征，农村集体土地只有通过政府征收为国有，才可以进入城镇的土地开发市场，因此，地方政府垄断了土地市场的经营，一方面，农村土地的入市只能通过政府征收为城镇土地，才能实现农村土地级差收益，另一方面，城镇土地也只有政府才能提供，否则为不合法用地。

这种体制直接导致在城镇化建设过程中农村土地征地矛盾突出，地方政府对土地实行低价征收，农民对征地补偿价格不满。很多媒体上报道，农民被迫以非常低的价格出让土地，不能享有土地增值后的极差收益。这种现象日益增加，引起各类冲突甚至群体性事件。刘守英谈到，根据国家信访局统计，60%的群体性上访事件与土地有关，土地纠纷占上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%［1］。

另外，地方政府为了发展产业、拉动就业，吸引产业龙头投资，将工业用地保持低价甚至零价格供应，导致政府和企业用地粗放，浪费严重;同时，为了提供更多的土地吸引企业投资，耕地范围也日益被突破，对农业生产和粮食安全形成冲击。这种制度对以人为本、集约发展的城镇化形成极大的障碍。

2.户籍管理制度的落后带来的城乡利益冲突

户籍管理制度的僵化导致土地城镇化后无法实现人口城镇化，且户籍与社会公共服务，如教育、医疗、保障房等福利相挂钩，更固化了城乡户籍的差距，导致城乡人口间的冲突越来越大，人口城镇化的难度也日益加大。同时，也导致城乡二元结构不是向单极的城市化发展，而是形成以农村农民、城镇居民与城市农民工为主体的三元结构。每年约1000万进入城市的农民工并没有真正融入城市，而是被边缘化，居住条件差，无法享有城市的公共服务。三元结构直接导致贫富差距拉大，社会矛盾突出，内需无法启动，经济结构调整缓慢，与以人为本的城镇化建设相悖。

3.GDP增长导向体制下，城镇化建设注重规模，不注重质量

在以地方政府为主导的城镇化进程中，由于以GDP增长为导向，城市建设大干快上，以粗放的“摊大饼”形式快速扩张，但城市的功能却不完善，不协调，质量低下。首先，注重修道路、修房子，文化、生活配套设施、体育设施建设不够。其次，质量很低，马凯将这些现象概括为“重面子轻里子”、“重地上轻地下”、“重硬件轻软件”、“重短期轻长期”［2］;再次，城市生活半径越来越大，运转效率低下，由此导致环境污染、交通拥堵、城市内涝等问题日益突出。最后，注重城市建设的形象工程、政绩工程，大修大广场、宽马路、大型体育设施，而实际上这些巨额投资经济效益上无法回收投资，社会效用上居民利用率低下。这种导向构成对精细化、集约化、低碳节能城镇化的制约。

4.投融资体制不合理，严重的土地财政依赖，政府平台债风险较大

在资金需求方面，城镇化建设与商业项目有所不同:融资规模大，带有公益性质，投资回收期长，年回报率低。在目前的投融资体制下，城镇化建设项目大部分以政府为主导，社会资金较少参与;融资则主要为土地财政收入和土地抵押融资。在这种体制下，一方面城镇化建设严重依赖土地出让收入，据统计，2010年地方土地出让收入占财政收入比例已达71.68%，严重依赖土地收入必然带来很多的副作用，如影响房地产调控等;另一方面，政府用土地向金融机构抵押和质押融资的规模越来越大，而较低的投资回报率导致债务风险日益高筑。有研究表明，2009年地方政府平台债已达11万亿元，为同级财政收入的3倍，累积了相当大的风险，不仅威胁到金融系统的稳定性，而且使得新型城镇化建设成为无米之炊。

5.等级化的城市管理制度下，大城市占用小城市的资源，小城市城镇化建设滞后，对农业的支持力度不够

金矢提到，等级化的城市管理体制是我国城镇化建设的重要制约因素，由于高等级的城市对低等级城市赋有行政管理权，其发展中往往占用中小城市的资源，集中发展高等级的城市，牺牲中小城市的利益［3］。不仅如此，为了继续对小城市的资源占用，很多地方实现县改区，避免转变为省管市独立出去，而这些被管辖的县则变成了“半级政府”，直接导致县级城镇化建设受到了制约，整体规划、经济发展定位、基础设施建设和历史特色保持等都受制于上级的统筹规划。根据民政部统计，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市从400个降到369个。小城市既无法实施因地制宜的建设，也缺乏相应资源，城镇化建设滞后，对农业的支持力度不足，这种制度对服务农业的新型城镇化建设形成了约束。

三、新型城镇化建设亟待制度改革

无疑，新型城镇化建设对我国未来经济发展和社会建设意义重大，可以拉动内需，有利于经济结构调整和经济发展方式的转变，助推农业现代化建设与城乡同步实现现代化。

当前，在城镇化建设面临着一系列问题和矛盾的背景下，“新型城镇化”的提出统一了思想，凝聚了共识，并提出了新的目标和要求:实现精细化、以人为本、生态人文、集约智能、服务农业的城镇化。这首先必须要求在制度上进行改革，否则新型城镇化在实践中还会落入以往城镇化的困局之中，直接导致我国经济落入中等收入陷阱。其次，这些改革也是极为迫切的，目前的矛盾和问题已不能再持续下去，否则改革的成本将日益加大。

第一，改革土地管理制度，提高农村征地补偿和实行农村土地入市流转。土地问题是城镇化建设的核心问题，土地管理制度的改革是新型城镇化建设的首要问题和重要突破点。首先，在农村土地管理方面，要提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发，以人为本，共享城镇化红利，而且，土地价格上涨将要求集约化建设城镇。其次，农村土地的入市流转对城镇化建设和农业现代化意义重大，只有农村土地入市流转了，农村生产要素才能市场化，农民手中的存量资产才能盘活，农民将继续向城镇转移，实现土地规模化和现代化生产。近期，农村集体土地的确权工作已开展，为下一步土地不改变性质前提下入市流转奠定了基础。最后，在城镇土地管理制度方面，存量土地的治理改革也要提上议事日程，这包括闲置用地的严格管理和土地用地结构的适时调整，这将为集约化的城镇化建设奠定基础。

第二，改革户籍管理制度，推行外来人口市民化。户籍管理制度的改革是实现以人为本的城镇化、解决三元社会结构的重要举措。目前改革的最大阻力来自于社会公共服务提供上的较大压力及本地市民对公共服务下降的担忧，有些地方政府曾一度尝试放开户籍，但外来人口对教育医疗资源需求的急速膨胀令城市压力太大，导致这项改革随之停止。但这并不代表这项改革就要放弃，而是要以更合理、更科学的方式进行改革。一方面，需采用循序渐近的方式，让压力逐步释放。如可先放开部分人口为突破口，如已经长期举家迁徙的外来人口;还可以从建立全国统一的居住证制度着手，在满足一定期限后，外来人口由居住证转为户籍;另一方面，在成本分担机制方面，相当多的大中型城市已积累了相当的财政资金，已具备较强的支付能力，如果再建立政府、企业、市民、个人为外来人口市民化的成本共同分摊机制，将为这项改革提供较好的基础［4］。

第三，改革以GDP增长为导向的城镇发展体制，转变为以城镇发展质量为导向。精细化的城镇化要求城市的发展不能贪多求快，必须精耕细作，以发展质量为导向，注重完善的配套基础设施，提供高质量的城市社会公共服务。生态人文城镇化要求减少高污染、高耗能、环境破坏力强的项目。因此，必须改革追求GDP数字上的增长、形象工程和政绩工程为导向的发展模式，转变到以城镇发展质量为本的导向上来。如可将城市建设水平和治理水平作为考核标准;建立城市基础设施出现严重质量问题和重大灾害事故时的追究问责机制;实现三公的城市建设项目监督制度，特别是建设项目的环境评测和对历史文化景观的保护上。

第四，改革城镇化建设投融资体制，创新各类融资工具。现行的以城投公司为建设主体、以土地财政拨款和土地抵押融资为主的城镇化建设投融资体制已难以为继，面临很大的压力和风险，必须加大加快创新。在投资体制上，积极引入民间资本，通过各种合作模式，如合作开发、BOT、代建置换等，兼顾建设项目的社会效益和经济效益。在融资体制上，需要逐步化解地方平台债务风险，逐步降低商业银行贷款比例，引入民营资本和外资，加大权益类资金的供给，还需要创新替代的融资工具，如发行市政债券、地铁专项债券等。

第五，改革城市间的行政管理制度，降低各级城市的设市标准。过去大城市牺牲小城市利益的发展模式既制约了中小城镇发展，又导致对农业现代化支撑不够。因此，支持中小城镇发展尤为重要，这需要改革城市间的行政管理体制，而降低设市标准是其中较容易突破的地方，如可将部分条件较好的小城镇发展为中小城市，将经济基础不多或具有资源优势的中小城市发展为中型城市，这些城市就可以独立自主、因地制宜地建设有特色的城镇，如可建设成为区域产业聚集城镇、旅游文化资源集散城镇、口岸交通集汇城镇、农业现代化服务基地城镇或农产品物流基地城镇等等［5］。

除了以上所提及的改革，还有其他方面配套性的制度改革，如财税制度方面，建立中央与地方之间合理的、与事权相对应的财政转移支付机制等等。新型城镇化建设任重道远，但当务之急是尽快推出各项改革措施，首先从重点改革措施中取得突破。当然，制度性的改革涉及到复杂的利益博弈，需从全局的高度分步实施、稳步推进，可喜的是，国家相关部委已开始着手制定国家整体层面的新型城镇化建设规划，相信配套性的制度改革也将逐一推出。

注 释:

① 文中国外发达国家都称为“城市化”，在我国则称为“城镇化”，两者名称虽不同，但内涵是一致的。

［1］刘守英.土地制度改革与可持续城镇化［J］.财经:2013预测与战略，2012年刊:136－139.

［2］马 凯.走出一条中国特色城镇化道路［J］.国家行政学院学报，2012(5):1－10.

［3］金 矢.推进城镇化改革应尊重财经规律［J］.财经:2013预测与战略，2012年刊:32－37.

［4］王伟奇.农村流动人口城市化的户籍改革分析［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2011(4).

［5］陈 纪.城市化进程中民族地区社会问题探析［J］.湖北民族学院学报:哲学社会科学版，2013(3).