马航事件考验中国领事保护机制

姚玮洁

3月10日夜，国家主席习近平亲自打电话给外交部领事司，过问MH370搜寻的最新进展。此举显示中国最高领导人对这一事件中领事保护问题的重视。

2000年外交部出台的《中国境外领事保护和服务指南》这样定义领事保护：它是指派遣国的外交、领事机关或领事官员，在国际法允许的范围内，在接受国保护 派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益的行为。

可以说，MH370失联事件是继2011年利比亚撤侨行动后，中国外交面对的又一起重大领事保护事件。

在MH370失联的日子里，受到考验的，不仅是154名中国同胞的家属和广大的中国公民，还有中国领事保护的运转机制。

领事保护在MH370中可以做什么

“不管什么状况，不管马航事件属于空难还是被劫持，我们第一目标就是找中国人。这一目标永远不变。”在MH370失联十多天后，外交部领事司原司长、中国驻纽约大使馆原大使衔总领事张宏喜对《瞭望东方周刊》说。

他的解释是，所谓“领事保护”，就是中国公民在国外正当权益得不到保护的时候，中国驻外使领馆就有责任出面保护他们。

所谓“领事服务”并不只是说中国人的正当权益受到侵害，还包括证件丢失等困难，如果找到使领馆，大使馆、领事馆都应该尽最大的可能提供帮助，这就是领事服务和领事协助。

“一年中至少有几万件有关咱们中国人的领事保护事件需要处理。小到补办证件、联系亲友，大到解救被绑架的人质，开展大规模的撤侨活动。”张宏喜说。

2014年3月10日，联合工作组组长、外交部领事司副司长郭少春率领外交部工作人员和公安部、交通运输部、民航局组成的联合工作组一起赶赴马来西亚，以敦促马方加大搜救力度，尽快查明事件真相，及时对外发布准确信息，同时做好乘客家属赴马的服务工作。

根据国际惯例，此类事件一般由航空器所属国主导搜救工作。张宏喜认为，“不能只想着配合马来西亚，这种状况只依赖他们行吗？也不能让他们撒手不管，这是马方的飞机呀。因此，我方要做两手准备，既不能够甩开他们，又不能完全依赖他们。”

不过，他也表示，领事保护不能直接处理案件，导致处理效率直接受到当地法律、执法和行政效率的制约。

另外，领事保护往往发生在他国领土、领水和领空，关系到当事国的主权、司法管辖权，乃至国际声誉和尊严，特别是在与一些敏感国家的交涉当中，需要更为谨慎。如想搜寻他国的领海、领土、领空，都需要对外交涉和协调。

对于目前MH370可能遭遇的情况，中国国际法学会顾问、外交学院国际法教授刘文宗向《瞭望东方周刊》解释说，虽然现在具体情况、何种性质并不清楚，更不能肯定说谁应该承担何种责任，“但是可以分几种情况考虑”。

如果飞机遇到自然灾害等情况发生坠毁，飞机所在航空公司要承担经济赔偿责任，当事国也应该承担部分责任，应按民事公约处理。

如果遭遇劫持，第一要追究劫持人的责任，第二要追究飞机所在公司及飞机所在地国的责任，“因为出事就说明对恐怖分子的事先防御不够、当地治安存在问题。”他说，国际航空器是一种充满风险的交通工具，所有国家都有责任加强防范。“当然，具体事情的处理要查阅国际上相关的劫持的公约，打击恐怖主义的公约，这些都是有条文的”。

刘文宗认为，作为领事保护的具体体现，在没有确定责任的时候，领事馆要追查真相；确定责任后，要由领事出面责成当地政府负责。

但是他也谈到，领事馆并不能采取控制事件进展的实质性行为来行使国际法，他们只能通过建议、监督、敦促等各种方式，促使当地国保护中国公民的权益。

最棘手考验之一

无论如何，MH370失联至今，也许不是中国领事保护制度建立以来最严峻的考验，但肯定是棘手的案件之一。

刘文宗认为，如果最终查证飞机已经失事，韩亚航空事件可能可以作为一种参考。

2013年7月6日，韩亚航空一架波音777班机由韩国仁川国际机场起飞，在预定目的地美国旧金山国际机场降落时坠毁，机上共载有291名乘客和16名机组人员，事故共造成3人死亡，181人受伤。

两名中国遇难学生的家属在事发当天15时前就接到了中国驻旧金山总领事馆的电话，后者告知确认的消息并表示将协助其办理来美的签证，用最快的速度赶到了美国。此时，各大媒体还没有来得及发出任何相关的报道。

不过，目前该事件索赔问题仍在纠葛之中。

事实上，领事保护制度牵扯到一个常识问题：使馆、领事馆的不同职责。

刘文宗解释说，驻外机关分为两部分，大使馆、公使馆是作为本国代表在当地国与当地政府进行国与国之间的多种事务联系，包括政治经济方面，等等。但是当地侨民，包括本国公民因公因私或其他原因在当地停留时，是由领事馆来保护的，“领事馆不跟当地国公开的政府机关、不跟当地的外交部或者国家领导人发生直接的关系”。

二者的主要责任区别就在这里：如果发生了本国公民在当地国由于各种原因受到人身财产安全伤害，领事对他们有责任进行保护。“不仅可以要求当地机关、当地地方政府查明原因，还要保护他们应该享受的权益，比如发生死亡事件，当地政府是需要承担责任的。这些事情都是由领事来处理，因为不涉及到两个国家之间的政治关系。”刘文宗说。

据外交部领事司公开信息，2013年全年处置领保案件4.2万起，其中重大案件120余起，包括波士顿马拉松爆炸案、韩亚航空客机失事案、加纳政府大规模抓扣中国非法采金人员案、中国登山人员在巴基斯坦遇袭身亡等。

2007年，外交部领事保护中心成立，同时设领事司作为常设机构，24小时值班。所有关于领事保护的信息都会汇集到这里，旨在进一步整合资源，提升预警、处置、宣传和立法等方面的协调行动能力。

“除了这一常设机构，还有一个部级小组。它不是常设机构，而是为了应对突发事件而设置，它有一套解决问题的程序。”张宏喜说。endprint