信息化背景下国库风险与防范问题研究

2014-04-03姜东

金融理论与实践 2014年7期

关键词：国库应急监督

姜东

（中国人民银行平顶山市中心支行，河南平顶山 467001）

信息化背景下国库风险与防范问题研究

姜东

（中国人民银行平顶山市中心支行，河南平顶山 467001）

随着国库信息化建设的稳步推进，国库业务操作环境和处理模式发生了较大变化，如何做好新形势下国库风险防范、确保国库资金安全完整成为共同关注的问题。因此，深入研究信息化背景下国库风险防控面临的新挑战、风险新特点及隐患，并从建立国库监管系统、电子对账、会计核算标准化、完善应急和内控机制等方面提出具体的风险控制意见和建议，具有重要的现实意义。

国库管理；信息化；“3T”系统；风险防范

一、国库信息化建设概况

国库信息化建设是国库利用现代信息技术履行管理职能、完成国库业务处理的手段和过程，是国库业务发展和能力提升的重要技术支撑，是构建现代化服务型国库的重要基础之一[1]。目前，我国国库信息化建设取得突破性进展，国库会计数据集中系统（TCBS）全面完成在全国的推广建设，标志着以“3T”①“3T”是指国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）。为核心的现代化国库信息系统总体构架基本形成（见表1），其中TCBS是国库会计业务处理的核心系统，TIPS是信息传输渠道，TIMS是终极数据仓库，纵向上实现了全国国库数据的集中，横向上实现了财税库银业务的联网。信息化的快速、全面发展，带来了国库工作效率的提高，国库管理模式创新和业务流程再造，也将促进经理国库理念的转变，为现代化服务型国库建设提供了强有力的支撑。同时对国库风险防范与控制也提出了新的要求。

二、信息化给国库风险防控带来的影响

（一）有效降低传统模式下部分风险

（1）业务操作风险明显减少。随着国库信息系统建设的推进，国库核算逐步从手工向自动转变，需要手工录入的业务大幅减少，差错率也随之降低。同时，现代化国库信息系统再造了业务处理流程及控制模式，如参数设置实行“双签制”、严格的账务自动记载规则、表外业务与表内业务联动、资金划出业务“第三人要素”复核等，提高了国库内部控制能力。以国家金库平顶山中心支库为例，近年来，在国库信息化推动下，该国库税收收入缴库电子率已达到99%以上，支出基本通过国库集中支付办理，大部分业务实现了电子化、自动化处理，在业务量不断增长的情况，不合规业务和更正业务笔数及占比均大幅下降（见表2）。

表1 “3T”系统基本情况

表2 国家金库平顶山市中心支库业务差错情况统计表

（2）资金在途风险大幅度降低。一方面，税收收入电子缴库加快了税款入库速度，有效地遏制了国库经收处延压税款的行为；另一方面，TCBS改变了预算收入层层报解、逐级上划的传统模式，实现收入直达最终收款国库，同时支出实时到账，大大缩短了国库资金在途的时间，风险明显降低。

（3）基层国库设备风险得到控制。国库信息化实现了数据存储从分散到集中，各基层国库利用客户端进行业务处理，避免分散模式下服务器设备故障、数据丢失等问题带来的风险。如果某基层国库网络出现故障，可及时转移到附近内联网畅通的国库，很快就可以恢复正常的业务处理，大大提高基层国库应急能力。

（二）国库风险防控面临的新挑战

（1）国库监督方式亟须改进。“3T”系统上线后，国库业务处理逐步实现网络化、信息化、自动化，需要手工处理的业务逐渐减少。而目前国库监督仍以手工、静态方式为主，无法满足信息化发展的需要。一是事前监督。传统的柜面监督是对纸质凭证要素进行人工审核，对于已经实现电子化的业务显然不适用。二是事中监督。业务处理流程和资金汇划方式变化后，部分环节实现自动化处理，收入直达最终收款人账户等，使得基层国库在业务办理中对自身及下级国库监督弱化。三是事后监督。目前国库事后监督仍然采用传统的监督方式，监督手段落后、效率低，人员素质也更不上业务发展需要，导致监督内容不全面、时效性不强等。

（2）国库制度建设相对滞后。目前，基层国库在制度建设上还远远跟不上信息化发展的步伐，在某些业务处理上存在操作性不强、标准不统一，甚至制度“真空”、无据可依的现象，比如电子化后更正业务的标注，集中支付和国库直接支付业务的规范等，相关制度亟待建立健全。

（3）应急处置能力面临挑战。信息化使得国库系统内国库之间的联系更为紧密，与财政、银行、税务等单位的业务关联度大大增加，一旦发生应急事件，任何一个环节衔接不好、组织管理不到位、协调配合不紧密都有可能影响到国库业务的恢复效率。同时“3T”系统均采取集中化布局模式，全国数据中心处于国库业务处理及信息交换的核心地位，其应急处置能力在很大程度上决定着全国国库的应急能力。但目前仍然缺乏纵横联动、统一应对的应急处置机制，也未建立起异地国库业务备用中心，应急处置能力还有待提高。

三、信息化背景下国库风险分析

（一）国库风险呈现的新特点

（1）隐蔽性。国库信息化简化了业务办理中的手工操作，但整个业务处理过程相对较为复杂，很多环节依靠业务参数及计算机技术完成。TCBS采用“一记双讫”记账原则，无论账务处理对与错，当日账务均平衡。如果对业务处理流程及原理不了解，仅靠账表等会计资料较难掌握账务处理的全貌，这也就增加了国库风险的隐蔽性。

（2）复杂性。为适应财政金融体制改革的需要，国库业务处理模式日益复杂。同时数据集中的业务系统在运行中受多种因素的影响，一方面国库业务系统内部要完成复杂的业务处理，而且系统与系统之间还要进行复杂的信息交换；另一方面国库业务涉及的部门较多，包括财政、税务、银行、海关等，并实现了与它们的联网。如果某个环节或联网部门出现问题，都有可能引发风险。这也导致国库风险的成因趋于复杂化。

（3）技术化。随着国库信息化的发展，国库业务处理对计算机及网络等信息技术的依赖性越来越强，国库风险的技术化特点逐步显现。例如，“3T”系统的硬件、软件环境及网络通讯出现故障或功能缺陷，将直接影响国库业务的正常处理，甚至发生风险。同时计算机病毒和黑客的存在，使得数据在传输过程中可能遭到网络病毒入侵、不法分子恶意攻击等，导致数据丢失或资金损失。

（二）国库风险分类

国库风险是指国库资金发生损失的不确定性，其核心是国库资金风险。根据我国国库风险表现形式，大致可以划分为操作风险、管理风险、技术风险、道德风险、外部风险五种主要类型[2]（见表3）。

表3 国库风险主要类型

（三）国库风险点梳理

“3T”的上线运行使得国库风险点发生变化。本文结合TCBS上线以来国库业务实践及检查中发现的问题，从操作风险、管理风险、道德风险三个方面对当前形势下国库风险点进行了总结和梳理（见表4）。

表4 国库常见风险点

四、防范国库风险的对策与建议

（一）加快建立国库监管系统

为适应国库业务处理自动化、无纸化趋势，实现安全与效率并重，寓监管于服务之中，切实维护国库资金安全，应将现代科学技术与国库监管实践相结合，建设一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的现代新型国库监管系统，从事前、事中、事后全方位进行监督，以实现对流入、流出国库的各项信息进行合规性、有效性、真实性、及时性以及准确性的监督管理。一是事前监督。建议在保证业务处理效率的前提下，对大量信息进行筛选和合并，以防范资金风险为主，突出监管重点。二是事中监督。监管系统对国库会计核算动态过程进行有效监督存在困难，建议进一步完善TCBS系统功能，增强对业务处理过程的监督与控制能力，将该环节的监督放在TCBS中完成。三是事后监督。该环节是整个监督过程的重点部分。按照账表间的钩稽关系，自动进行比对，重点监督手工操作类业务，如参数修改、实拨资金、国债、纸质缴款书等业务。

（二）探索实施财税库银电子对账

实践证明：及时、准确对账是管控国库风险，防范出现重大国库资金安全事故最有效的方式。而在信息化背景下，电子对账是满足业务发展需要的最佳选择。一是增强对账的时效性。电子化对账可以轻松地达到按日对账甚至实时对账的理想状态，及时发现账务不符的情况，将资金风险可能造成的损失最小化。二是提高对账的准确性。实行强制性对账约束，规定具体时限和签章确认条件，避免对账工作走过场。三是较少手工压力与疏忽。通过电子对账可以实现双方数据信息的自动比对，既减轻了手工工作量，又可以避免人为因素的干扰。

（三）积极推行国库会计核算标准化

一是科学设置岗位。在充分考虑基层国库人员老化与不足等实际的基础上，科学设置权责明晰、相互制约的岗位分工，明确、细化岗位具体职责。二是制定标准化的业务操作流程。按照岗位制定不同的实施细则，细化各岗位操作流程，使得业务处理过程中的每一个步骤规范化、标准化。三是引入考评与监督机制。建立业务考核标准、监督检查制度和责任追究机制，实行责、权、利挂钩，奖优罚劣，促进标准化措施有效落实。

（四）健全国库应急管理机制

为应对国库数据高度集中带来的系统性风险，建议建立行之有效的国库应急机制。一是建立异地国库业务备用中心，保障在发生系统故障时能够及时切换至备用系统。二是加强应急演练，制定符合工作实际、可操作性强的应急预案和演练方案，并定期开展应急演练，进一步增强基层国库的应急处置能力，使其在风险识别及出现事故时能够做到心中有数、有条不紊。三是建立应急处置联动机制，成立国库、财政、税务和商业银行等部门组成的应急协调小组，及时处置联网单位出现的突发事件，保障国库资金安全完整。