新一轮19省市对口援疆：进展、问题与推进措施

程广斌，程楠

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子 832003）

【新疆社会发展研究】

新一轮19省市对口援疆：进展、问题与推进措施

程广斌，程楠

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子 832003）

新一轮19省市对口援疆工作启动以来，援疆项目推进顺利，民生建设、产业援疆、智力援疆等方面均取得显著成效，但同时也存在项目建设缺乏统一协调，项目集中进入超出承载能力，民生工程配套设施项目跟进滞后、项目重复建设严重等问题。基于此，该文提出从完善协调机制，加大职业培训力度，推动配套设施建设，加强产业项目合作等方面，推进新一轮援疆工作。

对口援疆；民生建设；产业援疆；智力援疆

为推进新疆社会稳定与发展，缩小新疆同内地省区的发展差距，党中央、国务院在2010年3月和5月分别召开全国对口支援新疆工作会议和中央新疆工作座谈会，作出了开展新一轮对口援疆的重大战略部署。实践表明，经过支受双方的共同努力，三年来的援疆工作取得了显著成效，民生改善、产业发展、人才培养等方面均取得重大进展，但同时也逐渐出现一些问题。分析三年来19省市对口援疆工作的进展情况与存在的问题，并提出相应的对策建议，对于推进新一轮对口援疆工作、最终实现其战略目标具有重要的现实意义。

一、新一轮19省市对口援疆的进展

（一）援疆项目整体推进情况

新一轮对口援疆涉及东、中部的19个省市和新疆12个地（州）市的82个县（市）以及新疆生产建设兵团的12个师等多个不同地域、不同级别的行政单位，是多年来我国支援地域最广、所涉人口最多、资金投入最大、援助领域最全面的一次对口支援[1]。援助内容包括经济、干部、人才、教育、科技等多个领域，具体操作模式又分为交钥匙、交支票、共建等等，可以说，新一轮援疆是一项复杂的系统工程，而各种形式的项目是这一工程的核心，是支受双方对接的载体。自2010年新一轮援疆工作启动以来，各对口支援省市以援助项目建设为抓手，与受援地深入研究、精心组织，加快各类援疆项目的建设进度。到2013年6月30日，19个援疆省市对新疆地方实施的援疆项目达到3 120个，拨付援助资金累计337.4亿元，按计划项目开工率达到100%，资金到位率达到或超过100%。其中，2010年实施的165个试点项目和2011年实施的1 283个计划项目已全部完工或基本完工，2012年实施的930个援疆项目已大部分完工。兵团是新一轮对口支援的重点对象，到2013年6月30日，对口支援兵团的10个省市已经对兵团累计实施援助项目达到592个，累计拨付援助资金43.46亿元，按计划项目开工率达到100%，资金到位率达到或超过100%。其中，2010年实施的16个试点项目和2011年实施的158个计划项目已全部完工或基本完工，2012年实施的222个援疆项目当年完工212项。整体而言，援疆项目推进顺利，完成“十二五”援疆规划援助资金总量的60%，五年的援疆任务已完成过半。

（二）民生建设

按照中央的决策部署，新一轮援疆把保障和改善民生放在优先位置，着力解决就业、教育、住房等基本民生问题。为此，新疆和19个援疆省市在援疆工作中始终坚持“民生优先”的原则，并将援疆的前三年定为“民生建设年”，在项目安排与资金使用上最大限度地向民生倾斜。到2013年6月30日，19个援疆省市累计安排民生项目1 925个，占援疆项目总数的61.7%，而70%以上的援疆资金用于民生建设，95%以上的援疆资金安排使用到县市及以下的基层。为解决受援地群众生产生活中的难题，各援疆省市充分调研、积极谋划，实施了一大批受援地迫切需要的民生项目，如：浙江省组织实施了“双居”、“双语”、“健康普惠”、“城乡饮水安全”、“农牧民增收”、“关爱温暖”和“基层组织阵地”等七大民生工程，新建或改扩建农牧民住房11.16万户，新增各类学校教学面积34万平方米，新建或改造医院、卫生院66所，完成农业节水灌溉面积22万亩，新增福利中心床位2 030张等等，显著改善了阿克苏地区和兵团第一师各族群众的民生状况；深圳市除了斥资数亿元修建喀什城乡社会福利供养中心、塔什库尔干县人民医院、喀什第十八小学以及10 100多套安居房等民生项目以外，还为当地3 500多位居民开展就业技能培训，其中2 275人顺利实现就业。

（三）产业援疆

产业援疆赋予了新一轮对口援疆新的内容，在国内区际产业转移趋势加快的背景下，支受双方加强产业领域的合作，为新疆加快承接产业转移提供了契机，同时也契合了新疆提出的优势资源转换战略。2011年以来，各援疆省市发挥自身的资金、技术、管理等优势，结合新疆的资源优势，引导、鼓励企业到新疆投资[2]，一大批国内知名企业落户新疆。据不完全统计，近三年来，19个援疆省市与新疆地方落实投资的经济合作项目达到2 700个，到位资金2 600亿元左右，央企对新疆地方的项目投资近2 000亿元；对口支援兵团的10个省市在兵团投资的产业合作项目806个，到位资金达到614.7亿元。产业援疆的引领示范让民间投资活跃起来，近三年来，兵团累计实施招商引资项目2 413个，到位资金1 228.76亿元。从援疆项目的行业类别来看，不仅涉及农产品加工、纺织等传统产业，还有太阳能光伏、生物制药等新兴产业及物流、旅游等现代服务业，完善了新疆的现代产业体系，增强了新疆的自我发展能力，也为新疆的快速发展奠定了产业基础。以湖南省对口支援吐鲁番地区为例，截至2013年7月底，落户吐鲁番地区的湖南省产业援疆项目共11个，行业类别涉及到煤田勘探、风力发电、太阳能发电、辣椒制种、生物肥料等，9个已开工，6个已投入生产，完成投资5.076亿元，解决就业人数1 116人（新疆籍1 111人），预计销售收入5.32亿元。

（四）智力援疆

人才匮乏、科技落后是长期以来制约新疆经济社会发展的重要因素。着眼于提升新疆的自我发展能力，中央及支受双方都将人才智力援疆作为新一轮对口援疆的重要内容。围绕新疆经济社会发展重点领域与基层一线的干部人才，以及急需的紧缺人才，各支援省市通过双向挂职、两地培训和支教、支医、支农等多种形式，逐步加大了智力援疆力度，2010年11月开始，实施了含3 261名正式编制的第七批干部援疆计划（目前正启动第八批干部援疆计划），截至2012年底，还计划外选派了2 381名规划设计、项目管理以及支医、支教、支农人员进疆工作。选派未就业大学毕业生赴对口支援省市培养，是新疆维吾尔自治区党委出台的一项重要的惠民举措。截至2013年6月，19个援疆省市已累计接纳并完成2.3万名新疆未就业普通高校毕业生的培养任务。此外，各援疆省市把组织受援地干部人才培训、挂职等作为智力援疆的重要途径，截至2012年底，各省市已累计为新疆定向培养青年科技英才366名，选派4 896名干部人才挂职锻炼，培训各类干部人才35.4万人次。各省市充分发挥各自优势，在培养新疆人才方面探索出许多新的路径。河南省安排轮训经费105.75万元，用两年时间分4期对兵团第十三师273名团场、连队领导干部进行轮训，分6期对150名团场机关负责人进行轮训，每期10天，确保将全师各团场正连级以上干部轮训一遍。山东省投入1.5亿元为各受援县建设职业技能实训基地，采取定向培训、委托培训、定单培训等方式，培训劳动力近1万人次，就业率超过90%。

二、新一轮19省市对口援疆存在的问题

（一）援疆省市的规划与项目建设缺乏统一协调

新一轮援疆是以结对的方式形成对口支援关系，这种援助机制充分考虑和发挥支受双方的特点和优势，有利于援助目标的实现。但这种援助机制本身也存在一定缺陷，即援疆省市会以完成援助任务为目标，在规划编制、项目实施等方面存在各自为政的问题，缺少援助工作上的交流与沟通[3]，目前还没有较为完善的协调机制来统一各方行动。援疆省市缺乏协调必然导致各方行动与新疆的经济社会发展规划难以有效统一，各自为政使得受援地社会资源不能有效整合，对口援疆对当地的经济社会发展难以起到集聚和带动作用。

（二）大量项目集中进入超过了新疆的承载能力

新一轮对口援疆启动以来，大量的建设项目集中开工，对劳动力、建材等生产要素的需求已经远远超过了新疆自身的承载能力，同时对生态环境也造成了巨大的压力。劳动力方面，由于新疆（特别是南疆地区）本地的劳动力数量与质量不足，满足不了集中开工项目的需求，造成了不少项目（特别是交钥匙工程）以援疆省市的劳动力为主，从而使援疆资金出现回流现象，对受援地的就业与增加收入作用不大；建材方面，项目集中开工一方面使水泥、钢材等材料短期内成为利好项目，各地水泥、钢材等项目盲目上马，产能过剩，而另一方面，建材需求过旺导致短期内价格攀升，无形中削减了援疆资金；环境方面，近年来的产业援疆多以能源、矿产、化工等高污染产业项目为主，项目投产后势必会对生态环境造成威胁。

（三）民生工程配套设施项目跟进滞后

着力解决民生问题是新一轮对口援疆的首要任务。因此，前三年的援助在项目安排与资金使用上都以民生改善为主，各援疆省市都相继启动安居富民、定居兴牧及棚户区改造等住房类系列项目。这一类项目周期短、见效快，很容易出成绩，广大农牧民群众的住房条件短时期内就能得到改善。但是，随着一个个“新村”、“居民点”的落成，与住房相配套的自来水、民用电、道路、学校、卫生院等基础设施建设项目却远远没有跟上，导致一些房子建成后，农牧民仍然无法入住。造成这种情况的主要原因在于：一方面，配套设施项目建设所需资金数额巨大，一时间难以解决；另一方面，很多住房项目在规划、启动之初未能统筹考虑相关的配套设施建设。

（四）产业援疆缺乏长远规划，重复建设与同质化严重

产业援疆的目的在于提高受援地的自我发展能力，做到“输血”与“造血”的有机结合。实践证明，产业援疆在加强园区建设，延长产业链条，夯实产业基础，促进产业承接等方面成效显著。但是从已有的产业援疆实践来看，由于缺乏从全区域出发对产业援疆进行统一规划，大多援疆省市都是从自身及受援地角度出发，结合当地的资源特色选择援助产业，并不考虑与周边区域的关系，因而逐渐显现出一些问题。比如，援疆省市与受援县市都在搞工业园区建设，但有些园区与周边县市的园区相距很近，而整个区域的工业基础薄弱，相距不远的园区既分散了集聚效应，又造成了资源浪费。另外，支受双方在选择产业时，往往依托于受援地的丰富资源而以资源开发性产业为首选，比如，天山北坡几乎所有县市的产业援疆项目都有煤炭开采、煤电和煤化工，势必造成产业的高度同质化，加剧了区域内低水平、小规模的恶性竞争。

三、新一轮19省市对口援疆的推进措施

（一）完善自治区层面的协调机构或机制

通过逐步完善专门的协调机构及稳定的协调机制（如定期的联系会议），统筹协调19个省市的援疆行动，更深层次加强各支援方、受援方、各部门之间的联系，加强宏观调控，在关系全局和未来可持续发展的重大事项上，比如产业援疆规划、区域性主导产业选择、工业园区布局、跨区域重大项目建设等等，加强该协调机构及机制的统一规划、统筹安排，进一步避免重复建设、资源浪费和短期行为，为援疆目标更好的实现提供保障。

（二）项目安排循序渐进，加大职业培训和人才开发力度

对于各类援疆项目的安排，按照循序渐进的原则有序开展，同类型的项目可以分阶段分批次实施，避免短期内集中进入造成的建材市场大幅度波动。而对于水泥、钢材等项目更要科学论证，避免盲目上马造成的资源浪费。新疆不少地区农牧民语言不通、职业技能素质偏低，是影响新一轮援疆目标能否顺利实现的重要因素，因此要继续加大本地劳动力的职业培训力度，采用各种方法引进高素质人才，通过“走出去”与“引进来”等方式提高人员素质。

（三）设立专项资金，推动民生项目的配套设施建设

鉴于与住房项目相关的配套设施建设投入资金数额巨大，建议新疆设立专项资金，或者积极向国家争取专项资金，同时争取国家的金融政策支持，多渠道吸引资金，加大住房配套设施建设投入，扎实改善农牧民生活条件。另外，在今后的安居富民、定居兴牧等住房类项目规划中，要统筹考虑和农牧民生活直接相关的其他配套设施，可将相关配套设施与房屋建设置于统一项目中。

（四）做好产业规划，加强跨区域的产业项目合作

为避免工业园区、产业项目低水平重复建设，一方面，自治区层面的宏观协调部门做好产业规划，严格控制高能耗、高污染行业的总量规模，从长远出发，着力引进战略性新兴产业及物流、旅游等现代服务业项目，以培育完善的产业体系；另一方面，相邻的受援地及相对应的支援省市之间加强跨区域的产业项目合作，集中力量合作建设工业园区和优势产业，以利于发挥规模效应，形成产业竞争力。

[1]靳薇.关于援疆问题的调研报告[J].科学社会主义，2012，（4）.

[2]隋云雁.产业援疆注入发展新活力——新一轮对口援疆推动新疆发展变化综述[J]．大陆桥视野，2012，（7）.

[3]芦洁，杨德刚，王晓峰，等．援疆工作的重点转移变化研究[J].重庆交通大学学报（社会科学版），2013，（2）.

（责任编辑：李平）

New Round of Partner Assistance of 19 Provinces to Xinjiang：Progress,Problem s and Promoting Measures

CHENG Guang-bin，CHENG Nan
(School of Economics and Management，Shihezi University，Shihezi 832003，Xinjiang，China)

Since the new round of partner assistance started,this project has progressed smoothly and remarkable achievements have gained in industry and intelligence assistance.However,some big problems emerge such as lack of united coordination in construction,overburden of project collective influx,delay of supporting livelihood construction and repeated construction.In light of this,this paper gives suggestions of perfecting the coordinating strategy,improving career training,promoting construction of supporting facilities and strengthening cooperation to deepen the new round of partner asssistance to Xinjiang.

the new round partner assistanc;livelihood construction;industry assistance;intelligence assistance

F127

A

1671-0304(2014)03-0018-04

10.13880/j.cnki.cn65-1210/c.2014.03.006

2014-01-10

时间］2014-05-16 13:17

教育部人文社科基金项目“对口援疆背景下提升新疆自我发展能力研究”（11YJC790025）。

程广斌（1976-），男，安徽淮南人，石河子大学经济与管理学院副教授，博士，主要从事产业经济、区域经济研究。

URI:http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13880/j.cnki.cn65-1210/c.2014.03.006.html