区域特色农产品绿色发展现状及对策—以临安市山核桃为例

(浙江农林大学法政学院，杭州 311300)

“绿色农业产品的开发和生产要遵循可持续发展原则，以全程质量控制和管理为基本指导思想，其目的是通过生产绿色农业产品，提高食品质量安全水平，保护、改善自然资源和生态环境；通过消费绿色农业产品，增进人们的身体健康，以达到为社会经济可持续发展赋予新的内涵的目的，创造新的‘增长点’。”山核桃产业的绿色、可持续发展意义重大，“我国林业生态环境恶化造成了每年数百亿的经济损失，”因此生态发展迫在眉睫。岛石镇、龙岗镇、清凉峰镇是临安市山核桃的主产区，本文以这几个地区的山核桃绿色发展为例，进一步探讨区域特色农产品该如何实现绿色发展。

1 生产、加工环节存在的环境问题

1.1 林种结构单一化

“1981年中共中央国务院出台了‘关于保护森林、发展林业若干问题的决定’，从而围绕山权林权，开始了以‘稳定山林权，划定自留山和确定林业生产责任制’为核心内容的林权改革，广大农户获得了自主经营的山林。”据调查资料显示，龙岗镇全镇在70、80年代依林业局的要求在山上大面积种植用材林，例如松木、杉木等。到1983年分田到户后，有40%的用材林转为经济林，而转为灌木、乔木等阔叶林的很少。目前，龙岗镇260多平方公里的土地面积几乎没有阔叶林。龙岗镇不同村的林种结构区别较大，有的村80%以上都是山核桃林，有的村山核桃林占总林地面积的50%左右，也有个别村山核桃只占总林地面积的20%左右，但是整个镇总体是以经济林—山核桃林、竹林为主，除了经济林之外，还有部分的生态公益林，包括用材林、阔叶林等。

结构良好的森林植被可以减少水土流失量的90%以上。由于追求经济利益最大化，大量的森林树种都被山核桃树替代了。此外，为了便于山核桃的采摘和拾果，山核桃树下很少有灌木，从而造成了林种结构的单一化。而且这些地区除了山核桃林之外就是大量的竹林，而竹子本身涵养水源的功能就比山核桃树差，导致在雨量较大的时候，林地土壤来不及吸收水分，呈现一种饱和状态，产生坡面径流，造成水土流失。同时，山核桃在秋冬季节会有落叶过程，竹叶对雨水的截留功能比较欠缺，这几个地区的灌木、乔木林所占比例小，从而大大减小了土壤的拦蓄量，难以将地表径流转化成地下径流，极大地降低了水源的涵养能力。除了水源涵养能力差，林种结构单一化也会带来生态系统脆弱的问题。

1.2 农业投入品的滥用

农药、化肥的大量使用，造成山核桃的品质问题、虫害问题，影响水土保持导致农村面源污染。山川村、桃花溪村、顺溪村这几个村在山核桃种植过程中都普遍存在农药、化肥的不科学使用问题。化肥的大量使用，会产生一些新的病菌，导致虫害问题更加严重。“常见虫害有山核桃天社蛾、山核桃蚜虫、胡桃豹夜蛾、天牛类，近年还出现一些新的虫害，如山核桃花蕾蛆等。”另一方面，草甘膦之类的农药、复合肥等多类品种化肥的滥用也引起了生态的变化，污染了周边的环境。

施肥虽然可以带来较高的产量，提高经济效益，但是不同品种肥料的大量使用也带来了危害，例如产生病菌导致病虫害的大量产生，影响山核桃本身的品质。由于农村没有明确的排污口，主要借助降雨或排水将地表存留的有机物、肥料、农药等带入水体，容易引起水体污。此外，种植业、畜牧业的集约化程度不断提高，客观上带来了化肥、农药等农用外部投入品使用量的增长以及畜禽粪便、秸秆等农业废弃物的增加。同时，由于城乡发展不平衡，农村公共卫生基础设施长期滞后，日益增多的农村生活垃圾、生活废水不能得到及时、有效处理。这些问题都给农村生态、农业生产、农民生活带来了负面影响。

1.3 加工过程存在问题

临安市山核桃加工企业大部分集中在山核桃主产区，而且每年的加工时间都集中9、10月份，由于加工的量比较大，加工企业集中，尽管大部分企业都配备了污水处理设施，还是避免不了对周边的水、空气造成污染，出现环境问题。另一方面，由于市场对山核桃的需求量大，消费者对山核桃的口感要求提升，导致企业在加工山核桃时过量，甚至违法使用添加剂，从而引起食品安全问题。

2 引起环境问题的原因分析

2.1 农业政策制定不完善

在农产品的绿色发展中，政策引导起着重要的作用。我国关于农资补贴与农业补贴的政策在环境保护功能上相背离。在对山核桃的生产管理中，林农能够轻易获得不同种类的化肥、农药，在利益的驱使下，农药、化肥的滥用造成了不同程度的环境污染。除此之外，缺乏明确的奖励机制、惩罚机制、评估监督机制。对符合绿色、可持续发展理念的农资要进行补贴，但对于违背生态理念、造成环境污染的农业行为也要进行惩罚。

此外，考虑到经济效益，临安市山核桃主产区的林农从20世纪80年代开始大面积种植山核桃树，放弃了用材林的种植。地方政府出于经济增长等因素，鼓励大面积种植经济林，从而使得这些地区的林种结构出现单一化，在干旱、降雨季节无法达到涵养水源的目的。

2.2 利益相关者法律意识淡薄

在市场经济条件下，农产品的生产经营者更加看重经济效益。为了获取高额的利润，不惜采取种种手段(超量喷洒农药、滥用化肥、违法使用添加剂等)，从而导致严重的农产品质量问题。生产者法律意识淡薄主要表现在不遵守相关法律法规，有的甚至在利润驱使下故意违法违规。例如农民在种植粮食作物和经济作物过程中不按照《农产品质量安全法》、《农药管理条例》、《农药管理条例实施办法》的规定，没有做到科学、合理、适量地使用农药，出现乱用、滥用违禁药品的现象，造成农产品农药残留。出现这些问题的主要原因在于农民本身的法律意识不强，在农村地区法律的普及程度不高，再加上农民的文化程度低，不懂法自然也就形成了不守法的尴尬局面。当然，造成这些问题并非全是不懂法，也有一部分原因是知法犯法，在经济利益的驱使下，大多数人选择了侥幸。如在山核桃的生产过程中，林农明知化肥和农药的大量使用会导致周围环境的污染，但是由于农村的环境污染防治工作做得不够到位，在污染发生时难以确定具体的责任人，相关环保部门的执法力度薄弱，从而造成了更为严重的环境问题。在这种守法难、执法不严的氛围下，农产品的生产环境得不到安全保障。

此外，大部分消费者在受到农产品质量侵害后，选择了忍气吞声；部分消费者想找相关责任人却不知究竟找谁；有些消费者选择向行政主管部门投诉，但在久投无果后也就不了了之。究其原因在于大量的消费者不知、不善于利用法律手段来维护自己的合法权益。

2.3 相关法律、制度的缺位

目前我国相关农产品的法律法规存在与市场经济发展现状不相适应的地方。现行的《产品质量法》是将初级农产品以及仅经初步加工的农产品排除在外的，法律规制的漏洞更是增加了农产品生产环节管理的难度。另外，“农产品与食品质量安全的法律体系松散，抽象而难以具体操作，原则而不够规范”。如《农药管理条例》的核心内容局限于农药在生产、经营和使用方面的管理。对于已经登记的农药品种投入使用以后对生态环境是否造成污染，对人体是否造成危害，以及现有的对生态环境和人体造成污染和危害的农药品种如何进行有效监督管理则很少涉及。

农产品的绿色发展不仅包含对环境资源的保护，也涉及农产品的质量安全问题。但是在我国《民法》、《刑法》、《环境保护法》、《农产品质量安全法》等法律中缺乏关于农业生产造成环境污染的具体民事、刑事、行政责任，如《环境保护法》仅第四十四条间接规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动物、等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”同时，还缺乏产地环境保护生态补偿制度、农业生产环境污染责任追究制度等。

3 促进区域特色农产品绿色发展的对策

3.1 调整农业补贴政策

通过制订与国情相吻合的农业环境质量评价指标体系和农业生态环境质量最低标准指标体系来提高农业生态补贴政策的可操作性和科学性十分必要。优化我国农业补贴结构，在补贴的同时不能与生态循环、环境保护的理念相违背，停止对化肥、农药和除草剂等农业生产资料生产厂商补贴并提高税率，各地区政府应该提倡少用化肥、农药和除草剂，鼓励农民多用农家肥料、生物农药和机械(或人工)除草。

除了调整农资补贴政策，地方政府应采取相应的措施，出台改变山核桃林布局的政府补贴政策。由于山核桃树的叶子在冬天时会全部凋零，如果山核桃种植面积广，一到冬天就会造成一种荒山景象。如何把“荒山”变成“绿地”？主要做法就是在山核桃林中种植油菜、黑麦草、油茶等，在山腰种植适当宽度的灌木林作为水土保湿带，而种子的购买、播种和灌木林种植都应该由当地政府资助。

3.2 建立农产品质量安全立法体系

农产品质量的保证是其绿色发展的重要因素之一。“我国农产品质量安全立法还未形成科学的体系，系统性和完整性均显不够。”我国有针对性的农产品质量安全专门立法主要是行政法规和部门规章及地方性法规和规章，法律效力略显不足。自2006年《农产品质量安全法》出台后，与其相配套的实施条例始终未出台。且该法实施后仅颁布了1部相关行政法规，新颁布8部行政规章。同时，有些法律条款已多年未进行修改，当农产品的生产、加工、销售过程出现不同的安全问题时(例如上文提到的山核桃生产过程中过量使用农业投入品问题，加工过程中违法使用添加剂问题等)，原有的法律法规就适应不了变化的新情况。我国农产品质量安全立法体系至少要包括农产品质量监管法与农产品质量责任法两方面内容，以免陷入执法难与责任不明的尴尬境地，这样不仅能事先预防，事后补救，也能够明确生产者的生产标准要求和违反该标准所应承担的责任。

3.3 确立农产品生产过程中的相关制度

3.3.1 确立产地环境保护补偿制度

《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等均对生态补偿提出了要求，“生态补偿的实质就是通过一定的政策实现生态保护外部性的内部化”，农户在进行农业生产时遵循优质、高效、安全的原则，提高资源利用效率，采用清洁生产技术，确保农产品生态安全，实现循环利用的生产模式。国家则可以在测土配方施肥、发展绿色农产品、建设生态农业等方面实行重点补偿。

3.3.2 确立产地环境污染责任追究制度

“农业产地环境的好坏是影响农产品质量安全优劣的主要因素。”目前我国农产品产地污染包括产地环境污染源：水污染、土壤污染、大气污染等；产地环境污染物：农药、化肥、农用残膜、畜禽排泄物、重金属等。农村从事农业生产的人多、地广、分散，农民为了追求高产、便利容易导致环境污染，农户间缺乏相互监督且相关行政主管部门的执法力度弱，使得产地环境污染的责任更难以追究。因此，针对农产品产地环境污染的现状，笔者认为应建立村民代表监督制度，根据村落的大小和农业生产规模的不同，每村由村民推荐或者选举1—5名村民作为环境监督代表对该村的农业生产进行监督，并将具体的生产情况实时记录在档案中，每月或数月在村中公开并向乡镇农业主管机关备案登记。对于造成农产品产地环境污染的生产者或其他企事业单位、个人，根据主观意识的不同：区分故意、重大过失、一般过失和造成的环境污染损害的不同：污染面积大小、修复难度、经济损失等，承担相应的法律责任。

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