顶层设计需要顶层思维

夏 光

环境保护部环境与经济政策研究中心主任/《环境与可持续发展》主编

目前，环境保护部部署了“监管排放、信息公开、许可证、责任赔偿、区域联动、考核评价、生态红线、主体功能区、环境核算、环保市场”等十项改革工作任务，这是非常重要和及时的。但也要看到，这个部署基本上是把中央关于全面深化改革的《决定》中提到的任务分解落实到有关司局，还看不到关于环保改革总体布局的研究和制定，这就会产生环保改革“只见树木不见森林”的局限。

总体布局就是我们常说的“顶层设计”，即从宏观综合的层面上分析环保改革面临的形势和任务，对环保改革进程做出全面部署安排。李克强同志曾在第七次全国环保大会上专门对环保系统提出了宏观综合的要求：“环境保护部门要增强宏观意识，用全局视野和战略思维考虑环保工作。”就是要求环保系统要进行战略思维，搞好顶层设计。

做好顶层设计先要进行顶层思维。顶层思维是抽象思维，是对事物发展规律的把握，因此顶层思维的表现形式是理论研究。没有理论上的突破，改革行动就容易原地打转。当前，关于环保改革的顶层思维(理论研究)主要应做以下工作：

1. 对环保改革进行理论阐释。环保改革是环保领域的制度创新，而制度创新有比较系统的理论体系，主要有马克思主义的利益分析理论和西方新制度经济学的制度成本理论。把这些理论应用于环保制度创新，可以使我们更深入地理解制度建设背后的动力机制和实现途径，从而为环保制度改革提供基本原则。例如，环保改革同样面临着强烈的利益博弈，利用利益分析理论，可以说明环保改革的实质是节制权力和资本。同样，每项环保制度都有其制度执行成本，利用制度成本理论可以明确环保制度创新应尽量减轻公共财政成本负担。

2. 对“向污染宣战”进行系统研究。“向污染宣战”既是一种形象姿态，也是一种实际操作。向污染宣战本质上是向污染者宣战，一旦宣战就意味着对方成为敌方，没有共同利益，这将改变目前环境管理者与被管理者一定程度上是伙伴关系的局面。宣战需要有强于对方的实力，这就需要建立环境保护统一战线。在这个意义上，向污染宣战是一项严肃的重大工作，并非只是吸引眼球的形象说法，需要进行一系列政策法规的调整和重大措施的实施。向污染宣战的系统研究可以把宣战的条件、时机、路径等论述清楚，从而为国家启动宣战提供可行的方案。

3. 对环保道路进行反思和创新。顶层思维是从基本原理和基本规律这样宏观抽象的层面上观察和分析事物，因此往往能产生重大的影响，例如社会主义市场经济的基本原则决定了经济体制的具体设计。“积极探索环保新路”必须进行理论思考，理清环保新路的内在价值取向和外在现实基础，在此基础上构筑通向未来的环保成功之路，这实际上要重新思考环境宏观战略。