家庭农场法律促进的国际经验

李 波 李 晴

家庭农场法律促进的国际经验

李 波*李 晴**

国际经验证明，发展家庭农场是尊重农业生产规律、实现农业现代化的重要途径。完善农业立法是家庭农场长足发展的根本保障。新中国成立后“人民公社”的集体共耕制对我国农业造成巨大伤害，新世纪以来家庭联产承包制下的粗放式经营也渐入瓶颈。为打破当前我国存在种种弊端的农业旧体制，大力发展家庭农场、借鉴发达国家法律促进的先行经验显得十分必要。美国、德国、法国、日本在土地立法、资金融通立法以及人才培训立法上的经验则正是本文借鉴的重点所在。

家庭农场；土地立法；资金融通立法；人才培训立法

导 言

2014年中央一号文件①《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，载《人民日报》2014年1月20日。提出，改革是促进发展的根本动力，深化农村改革就要在实现工业化、信息化、城镇化的同时，稳步推进农业现代化。而农业现代化的发展需要农业生产经营体制的大力创新。2013年中央一号文件②《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，载《人民日报》2013年2月1日。首次提出“家庭农场”的发展模式。家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化的生产经营，并以农业收入作为家庭主要收入的新型农业经营主体。事实上，自2002年党的十六大提出“统筹城乡发展”以来，中央一号文件已连续12年聚焦“三农”问题。2008年中共十七届三中全会已提出“有条件的地方可以发展专业大户，家庭农场，农民专业合作社等规模经营主体”③《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，载《人民日报》2008年10月20日。。2013年党的十八届三中全会进一步提出“加快构建新型农业经营体系，推进家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日。。近年来，中央屡次在重要的政策和文件中提出要“创新农业生产经营体制”。而发展家庭农场，就是为了通过创新经营方式激发农村和农民的生产活力，加快推进我国农业现代化进程。

以家庭作为农业生产经营的基本单位是发达国家尊重农业生产规律的共同选择，发展规模经营的家庭农场也是被国内外实践证明系提高农业生产效率的有效途径。马克思在19世纪曾论断，农业生产规律同工业一样，都是大生产优于小生产，且大生产排挤小生产。这一论断让当时许多社会主义者片面坚信家庭农场是生产力落后的表现，其未来发展仅有两条路可选：要么被社会主义的国有大农场所取代，要么被资本家雇佣劳动力下的大农场所替代。①吴敬琏、马国川：《重启改革议程》，生活·读书·新知三联书店2013年版，第90页。对此，社会民主党代表人物伯恩斯坦质疑了马克思的观点，认为家庭作为农业生产经营的基本单位具有进一步的发展潜力。考茨基则捍卫了马克思的观点，认为资本主义性质的农业大生产将会取代农民的小生产。列宁在考茨基的基础上提出“共耕制②共耕制，指土地、农具、畜牧公有，共同耕种，集体经营，统一分配的农业劳作制度。按照共耕制建立起来的农业组织统称集体农庄，其中包括三种具体形式：共耕社、农业劳动组合、农业公社。是摆脱小农经济的救星”③参见《列宁文集》（第28卷），人民出版社1990年版，第157页。，并率先在苏联推行农业集体化改革，其后许多社会主义国家纷纷效仿。最终，这些社会主义国家的农业都搞得十分糟糕。以新中国成立后我国农业发展状况为例，人民公社化运动的发起将农民手中的土地收归集体所有。在公社里实行共耕制，没有商品交易，更没有产权激励。这种共耕制严重挫伤了农民的劳动积极性，1959年全国谷物产量下降了15%，1960年又下降了10%，1960年全国城乡人均粮食消费量由1957年的203公斤下降到163.5公斤，下降了19.5%，而农村人均粮食消费率更是下降了23.4%。④何沁：《中华人民共和国史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第156-157页。粮食产量的连年下降最终导致三年“大饥荒”的爆发，农民成为“一大二公”体制的最大受害者。与一系列社会主义国家的农业发展状况相反，曾在英国等发达资本主义国家风行一时的资本主义大农场，20世纪后却逐步让渡于小规模的家庭农场。当前英国的家庭农场数占全国农场总数的一半以上，且历史上家庭农场占绝对优势的时期恰是英国农业生产率大幅提高的黄金时期。20世纪末期，美国的家庭农场数量占总农场的比例就已接近90%。家庭农场共拥有美国81%的耕地面积、83%的谷物产量和77%的农场销售份额。⑤楚国良：《美法日家庭农场发展的经验与启示》，载《中国国情国力》2013年第6期。在德国，中小型农场数量占比高达91.5%，其中小型农场占比64.3%。1950年时平均一个德国农民只能养活10个人，而在家庭农场发展长足发展的今天，一个德国农民可以养活140个人。⑥徐会萍：《德国家庭农场发展对中国发展家庭农场的启示》，载《河南师范大学学报》2013年第4期。发达国家农业发展的成功和人民公社化运动给中国农业带来的巨大危害都清晰地表明，发展适度规模化的家庭农场是尊重农业生产规律的必然选择，更是提高农业生产经济效率和经济效益的重要途径。

1982年我国修改《宪法》，统治我国农村地区长达二十年之久的人民公社体制正式终结，家庭联产承包制的推广使家庭再次成为农业生产经营的基本单位，我国农业生产开始有了突破性进展。然而步入20世纪90年代后，一家一户、包产到户的小规模农业经营方式走入瓶颈。表面上自2004年起我国粮食总量连续十年增长，但增产背后却暗藏着“丰年欠粮”的怪象。除2008年和2009年的粮食产量稍大于国内需求，近十年来，我国的粮食产量均是供不应求，且粮食缺口逐年扩大。因此，要实现我国农业现代化，打破人民公社下的“集体共耕制”仅是第一步，还需进一步突破家庭联产承包下“均田制”的小农经济弊端。家庭农场在发达国家已经走过了几十年的发展历程，在长期的实践和完善过程中，成为推进农业现代化进程的重要途径。当前，我国发展家庭农场、积极学习发达国家的先行经验是少走弯路、提速发展的必然选择。

近年来，我国家庭农场已逐步形成安徽郎溪、上海松江、浙江宁波、吉林延边、湖北武汉等五种各具特色的经营模式。2013年全年，我国家庭农场平均面积达到200多亩，其中在农业部确定的33个农村土地流转规范管理和服务试点地区里，家庭农场数量已经超过6670多个。⑦《家庭农场试点经验面面观》，载《经济参考报》2014年1月30日。然而，笔者在实地调研过程中发现，我国家庭农场的发展依然面临着许多制约。首先是土地制度的僵化。按我国现行法律规定，农村土地归村集体所有。而实践中，地方各级政府才是农村集体土地所有权的真正执掌者，村集体不能自行处置集体土地，即便是处置集体土地也只能按照原土地用途享受部分土地收益，农民更是无权随意处置土地。在僵化的土地集体所有制下，农民没有明晰的产权，从而影响到农地的流转程度，最终阻碍家庭农场的规模经营。其次是资金融通的困难。受制于农业投资回收周期较长，资金周转速度较慢，农业生产受自然灾害影响较大等诸多因素，我国商业银行往往缺乏开展农业贷款业务的动力。与此同时，农户向银行贷款时能够用于抵押的抵押品也少得可怜。法律法规明确了土地承包经营权、宅基地以及蔬菜大棚等农用生产资料不能用于抵押，同时规定不允许农用住房跨村交易。抵押品的缺乏势必会影响农民进一步取得外部资金的可能性，而农民对农地有限的使用权也无法将资产转化成可流动的资本，这不仅极大影响了农民筹措资金开办家庭农场的能力，更制约了家庭农场的稳步推进。再次是人才资源的不足。我国农民的受教育程度普遍偏低，生产经营人才缺乏，加上农业收益总体水平不如非农产业收益水平，高素质人才往往不愿意留在农村地区。从长远来看，农业人才的缺乏将制约我国家庭农场的高效发展。因此，当前突破我国家庭农场发展困境的出路在于立法先行，法律促进。而在上述三个方面，更应先行一步，及时借鉴先行国家的立法经验，为发展家庭农场提供法律保障。

一、完善的土地立法是家庭农场规模经营的基础

纵观发达国家家庭农场的发展历程，不难发现土地的规模经营是农业现代化发展不可或缺的要素。而要使土地形成规模，且该规模能够保持相对的稳定性，法律是最根本最重要的保障。发达国家以立法的形式确立了土地私有制，其后又都会通过细化法律来支持和引导家庭农场的快速发展。因此，发展家庭农场，健全土地法律体系至关重要。

德国的家庭农场是国际家庭农场发展的典范。早年德国农业也曾面临着细碎化、分散化经营所带来的农业生产效率低下、农产品商品化率低下、农业收益水平低下等诸多问题。为了促进人才、资本、技术等要素向农业生产集中，将分散的农业资源集中到少数经营者手里，德国于1955年出台了《农业法》，确立起土地私有制。依照农业法规定，土地的所有者均可对自有土地（包括地上和地上两部分）享有占有、使用、收益以及处分等多项权利，允许土地买卖。同时为了保护土地私有产权不受侵害，法律规定土地实行登记制，地籍登记册上记载的土地所有者是法律唯一承认和保护的所有者。《农业法》颁布施行后，德国政府陆续出台更加细化的法律以解决农业发展的相关问题。首先，在土地买卖方面，制定了《土地交易法》，规定土地所有者如果要出让土地所有权，必须经过州政府农业部门的许可，对于明显与土地价值不相符的土地出让价格或者未经法律许可、擅自改变农地用途的土地，不得出让。①方西屏：《联邦德国的土地交易》，载《中国土地科学》1994年第1期。明晰的产权和完善的产权保障制度，大大降低了土地流转的费用，加快了德国家庭农场规模化经营的发展。其次，在土地整理方面，1976年德国联邦政府修改《土地整理法》，提出在政府指导下，由参加土地整理的土地所有者一起组成联合会，共同承担具体的土地整理工作。土地整理工作主要是围绕改善农林业的生产条件、提高土地的开发利用效率以及促进农业生产技术的发展等事项开展，以此对农村土地进行重新的规划和调整。通过土地整理，政府对土地进行平整、互换使之连成一片，并重新登记在册。在土地整理过程中，严格遵循“补偿原则”，每一位参与其中的土地所有者均可以获得一份与原土地价值相当的地块。不愿获得土地补偿的所有者可以得到货币补偿。②高启杰、齐顾波：《德国的农业规模经营》，载《中国农垦经济》1999年第3期。同时每个州的最高行政法院都必须设立土地整理审批委员会，负责解决在土地整理过程中涉及的土地纠纷。《土地整理法》施行后，德国实现了农业用地的连片和集中，农业资源也相应地获得了更为合理的开发利用，为家庭农场经营规模的进一步扩大打下了坚实的基础。再次，在土地租赁方面，1986年德国政府出台《农地用益租赁交易法》，通过法律规定租赁土地实行合同备案制，租赁期为12～18年，租赁价格须与土地价值相当。同时，政府对于土地出租合同的执行情况要进行定期检查，检查的重点集中在租赁土地的用途是否有所改变、中途是否存在转租等情况，一旦发现未经承租人批准擅自转租或改变农地用途的情况，应当立即解除双方当事人的合同。租赁法的出台，鼓励了许多有闲田却无经营能力的土地所有者向经营能手出租土地，极大地刺激了土地租赁市场的繁荣。据统计，当前德国约有53%的农地用于租赁，进一步促进了家庭农场的规模化经营。

二战结束后，日本粮食进口渠道被美军切断，全国性粮食危机爆发，1945年农业生产指数同战前相比下降58.2%。①金明善：《现代日本经济问题》，辽宁人民出版1983年版，第18页。据统计，从战争结束至1946年6月，仅东京和横浜两地饿死人数多达1300人。②［日］井野隆一：《战后日本农业的变迁（一）》，东西贸易经济研究所1979年版，第49页。农业发展极度困难的同时，战后工业化和城镇化的发展又拉大了城乡收入差距，导致农民兼业化情况突出，几度出现了农村适龄劳动人口向东京、名古屋、大阪三大城市圈迅速集中的局面，1955至1975年的二十年间，日本农户数量由600万多户下降到不足500万户，兼业农户数量却由393.7万户增加到433.7万户。而1955至1975年间日本农民年均农业收入只占全部收入的26.4%，非农收入却占到了73.6%。③万峰：《日本资本主义研究》，湖南人民出版社1984年版，第315页。农民大跨度的兼业进一步加剧了农村人口稀疏以及农村社会功能衰退的问题。④参见［日］祖田修：《农学原论》，中国人民大学出版社2003年版，第278页。日本学者速水佑次郎和神门善久就曾指出：“留给日本政府的农业发展路径只有两条，一条是把农业资源集中到具有经营积极性和经营能力的少数农民手中，发展自立型专业农户；另一条则是把农地继续留在单纯是为了保全财产的虚假农民的手中，放任农业的自然衰败”⑤［日］速水佑次郎、神门善久：《农业经济论》，沈金虎译，中国农业出版社2003年版，第69页。。为改变农业积弊现状，1946年日本制定了《农地调整修正案》和《建立自耕农特别修正法案》。在法律的指导下，日本政府于1947年至1950年间开展第一轮的农地改革，形成以自耕农为主体的小农经济体制。为巩固改革成果，1952年日本颁布《农地法》，对大型农户的土地规模进行限制，不允许农户出租在土地改革中获得的土地。1958年日本政府发布《经济白皮书》宣布“小农经济”已经同日本的现代化发展不相适应，必须进一步大力推进农村改革。1961年日本颁布《农业基本法》，作为日本农业的“母法”，《农业基本法》颁布的目的在于通过引导部分兼业农民放弃农地，将剩余土地分配给从事农业生产的农户，实现家庭农场的规模经营，从而提高农业生产的效率，缩小农业与工业之间的收入差距。这部法律的出台标志着日本农业现代化发展开始迈入新阶段，第二轮农地改革也由此拉开了序幕。由于《农地法》的许多规定阻碍了家庭农场的规模化发展，1962年对《农地法》进行第一次修改，废除对农户拥有土地面积的限制，同时鼓励有条件的大户农业法人购买小农户的土地进行扩大再生产。1970年再次修改完善《农地法》，鼓励通过土地出租、委托经营、协助经营等方式促进土地流转；取消地租最高额的限制，取而代之的是设立标准地租制；放宽对耕地出租面积的限制，取消农户获得土地面积的上限；放宽农业法人的申请条件，取消农业法人租入土地数额的限制等。⑥参见［日］关谷俊作：《日本的农地制度》，金洪云译，三联书店2004年版，第259页。1980年第三次修改《农地法》，此次修改，取消了农户出租或出卖土地必须经过农地委员会许可的要求；鼓励长期、大面积出租农地的行为，同时法律规定政府必须对租入土地者予以租金补贴。日本政府大约每10年修改一次《农地法》，通过法律的不断完善，逐渐打破了农地细碎对农业生产的制约，促进了土地流转，保障了家庭农场的长足发展。

法国的农业发展曾长期受到小农经济的限制，1789年法国大革命爆发前，法国农民占有的土地面积约为全国的30%～40%。⑦姜芃：《法国革命中的土地问题》，《法国史论文集》，三联书店1984年版，第162页。1804年在拿破仑主持下《法国民法典》颁布，通过法律的途径将大革命中形成的小农土地所有制固定下来，巩固了小农经济。但马克思却认为，“以经济学的视角看来，英国大规模的土地耕作比法国小块分散的土地耕作要优越许多，而法国农民还一直痴痴地迷恋着他一小块土地”①马克思：《论土地国有化》，《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年第2版，第128页。。正如马克思认为的那样，在农业实践中，小农经济虽然实现了“耕者有其田”，但时间一长，分散经营就越发阻碍生产力的进一步发展，细碎的土地和不断增长的人口使得国内粮食需求长期不能自给，因此在19世纪50年代前，法国一直都是资本主义大国中农业生产最为落后的国家。为摆脱落后的小农经济对国民经济发展的制约，1946年法国颁布《土地法》，鼓励农民以租赁的方式形成土地的规模化经营，土地租赁期最短为9年，期满后还可再续签9年。同时严格控制地租的过快上涨，虽然从表面上看，1963—1975年间法国农村地租上涨了74%，但由于对地租价格的严格调控，地租占地价的比率却从1963年的3.4%下降到1975年的1.9%。②綦好东：《世界农业经济概况》，青岛海洋大学出版社1991年版，第248页。法律的出台和施行大大减轻了农民兼并土地的经济负担，有效地支持了中等规模家庭农场的发展。1955—1975年间，法国20公顷以下的小农场减少了将近55%，家庭农场的平均规模由1955年的14公顷上升至1975年的21公顷。③曾福生：《农业适度规模经营与中国农业发展》，湖南人民出版社1996年版，第164页。1960年，法国出台《农业指导法》。在法律指导下成立“乡村设施和农业治理协会（SAFER）”，该协会作为官方专门的土地整理机构，负责购买、整理零碎地块，并将其重新规划，增加单位土地面积，既为农民耕作提供便利，又可将资源整合，出售给未来的“大型耕种者”。得益于科学测量和划分土地资源，法国家庭农场发展中，很好地规避了由于土地流转造成的民间冲突。④Philippe Roudi La France：agriculture.for’t.p’che.depuis.1945. Sirey.1993. p123.土地的规模化经营，不仅改变了法国粮食生产无法自给的局面，还促使法国一跃成为欧盟第一大农业生产国。

二、健全的资金融通立法是家庭农场稳步推进的支撑

“靠天吃饭”的农业生产受自然界变化多端的气候影响较大，一旦碰上气候异常，农民往往会遭受巨大的经济损失。而随着第二、第三产业的兴起，农业附加值较低的弊端凸显。因此，发达国家在推进农业规模经营的进程中，都会相应制定配套的资金融通法律为本国家庭农场的稳步推进提供充足的资金支撑。

1929—1933年期间，经济大危机爆发对美国农业造成了重创。1929年美国农业净收入为120亿美元，而到1933年，农业净收入锐减至66亿美元，将近40%的家庭农场面临着严重的负债危机。⑤安召轩：《美国农业立法对我国农业立法的启示》，载《中国西部科技》2008年第30期。为了早日摆脱农业危机，美国政府决定加大对农业的扶持力度。1933年年底，美国国会通过了《农业调整法》，以法律的形式规定政府应当对家庭农场的生产活动进行补贴。首先是休耕补贴。政府宏观调控农产品市场的供给，减少生产过剩导致农民“增产不增收”的情况，在关键时刻对部分农产品实行暂时“休耕”，“休耕”带来的损失由政府进行补贴。休耕补贴既维护了农产品的市场秩序，又保障了农民的基本权益。其次是储备补贴。政府为维护农产品市场的供求平衡，通过发放储存费以及无追索权贷款，鼓励农户自愿参与到国家储备计划中，将部分可出售谷物存储起来，维持市场的供求平衡。经济大危机结束后，美国形成了每隔5年修订一次农业法的惯例。2002年颁布了《美国农业安全与农村投资法案》，规定政府对农业生产实行直接补贴政策，同时实行出口补贴，旨在开拓海外市场。政府提高对小麦、棉花、玉米等大宗农产品的出口补贴，使出口补贴和生产补贴相互配合，保障美国的农产品能够在海外市场上占据有利的地位。2008年美国国会再次修改《农业法案》，将每年政府对农业的补贴额度上调至2 900亿美元。在维持对大麦等五种传统农作物集中补贴的基础上，扩大补贴范围至果蔬、水产，并将补贴额度同农地面积和农地产量相挂钩，这也间接促进了家庭农场的规模化发展。除了通过立法加大政府对农业的扶持力度，美国还通过立法对农业信贷进行了详细的规定。1916年美国根据《联邦农业信贷法》成立联邦土地银行，负责发放中长期的农业贷款；1923年国会修改《农业信贷法》成立联邦中介信贷银行，负责向全国各地的生产信贷协会提供信贷；1933年再次修改《农业信贷法》，成立合作社银行，负责向全国的供销与服务合作社提供农业生产和农业设备购买信贷。这三大农业信贷银行相互协作，共同构成了美国的农业信贷体系。美国政府对农业生产的全过程补贴和发达完善的农业信贷体系，为农民发展大中型家庭农场带来了巨大的实惠。在大大提高农民收入水平的同时，保障了美国农产品在国际市场上的价格优势，使其能以较低廉的价格获得竞争优势。当前，美国已经形成以《农业法》为核心、100多部法律配套施行的农业法律体系，真正走上了以法治农的农业现代化道路。

1945年二战结束，法国农产品产量降至战前的2/3，国内农牧产品严重紧缺。为了提高农业生产率、资源利用率以及农产品国际竞争能力，政府决心大力扶持农业发展。仅用了二十多年时间，法国就走上了农业现代化之路，成为仅次于美国的世界农产品第二出口大国。1960年《法国农业指导法》出台，规定政府对农业实行优惠贷款和补贴政策，并设立“乡村设施和农村治理协会”，对农产品实施最低收购价格保护。为了扩大家庭农场的经营规模，鼓励农业集约化、机械化、专业化生产以及促进农工商一体化发展，法国政府对从事上述活动开展所需的资金提供低息贷款，贷款利率较之一般贷款降低了一半之多。各家庭农场主用于扩大农场规模所需的资金（包括购买土地、农用品）均可向政府申请低息贷款，低息给银行造成的利息差额由国家财政补贴。国家财政对银行的利息差额补贴达到了商业贷款利益的一半以上，此举大大鼓励了银行向农户放贷。因此在法国，农户开办家庭农场所需费用中，自筹资金所占比例甚小，而借入资金比例一直在扩大，银行贷款成为法国发展家庭农场所需资金最主要的来源。1960年后，法国政府停止对“不生利农户”（往往是小农户）发放低息贷款，仅发放给有经营许可证的合作社和大型农户。此举倒逼“不生利农户”将土地流转给有良好生产能力的大型农户。1962年法国颁布《农业指导补充法》，根据法律设立农业经济委员会以及“调整农业结构行动基金”，该基金用于补贴自动“离农”的农户。上世纪70年代初期，设立起“非退休金补助金”，鼓励年龄超过55岁的家庭农场主主动退出农业经营，政府一次性发放“离农终身补贴”，对于自愿离农、到非农领域就业的青年农民给予奖励性补助。①陈文滨、刘映红：《战后法国政府对农业发展的积极干预政策及其启示》，载《江西社会科学》2008年第3期。此举给有务农意愿的年轻农民提供了更多扩大农场经营的机会，从而打造出许多年轻能干的大型农场主。从《农业指导补充法》颁布直至70年代末期，法国政府共发放57万份养老津贴，转出土地980万公顷，相当于法国农地总面积的1/3。②曾福生：《农业适度规模经营与中国农业发展》，湖南人民出版社1996年版，第163页。1976年法国政府实施了《农业保险法》，1982年颁布实施了《农业灾害救助法》，完善了法国的农业保险，进一步保障了家庭农场主的权益。1990年后，法国政府再次加大农业补贴力度。变间接补贴为直接补贴，变层层发放补贴为直接通过银行将补贴划入农民账户，这样既减少了补贴发放过程中的贪污腐败现象，也赋予了农民更多的经济支配自由。1998 年时，法国农村劳动力占全社会劳动力比重仅为3.5%，而政府农业补贴却占到当年财政开支的12.7%。每个家庭农场平均受到直接补贴9.5万法郎，政府补贴额占到家庭农场全年净收入的25%。③钟农：《法国政府扶持农业发展情况考察报告》，载《农村工作通讯》2001年第6期。1999年法国通过《农业指导法修正法案》，并制定了《2000—2006年全国农村发展规划》，家庭农场主只要履行了环境保护义务即可获得每年5万法郎的补贴，此举便将农业补贴同农村环境保护紧密的结合起来，更好地促进了家庭农场的可持续发展。早在18世纪，法国重农主义学派先驱人物布阿吉尔贝尔就在《论财富、货币和赋税的性质》一书中阐述了农业发展的重要性，他认为法兰西的一切财富都源自于土地的耕作，耕作者的富有是其他阶级富有的基础，因此要保护农民，防止农民的没落。④［法］布阿吉尔贝尔：《论财富、货币和赋税的性质》，伍纯武译，商务印书馆1979年版，第17-23页。重农主义学派的另一位代表学者魁奈也曾指出“农民穷则国穷，欲要实现国家富有，必以农业立国”①［英］M.M.波斯坦等：《剑桥欧洲经济史》（第5卷），王春法译，经济科学出版社2002年版，第558页。。两个世纪后，法国政府延续了重农主义学派对农业发展的重视，通过立法大力扶持农业，最终改变困扰法国一个半世纪之久的小农经济体制，建立起领先于世界的现代化农业。

三、完备的人才培训立法是家庭农场高效发展的保证

美国经济学家舒尔茨曾在《改造传统农业》一书中提出，由传统农业向现代农业转变需要投入新的生产要素。农民作为新要素的需求者，必须努力学习农业知识以提高文化素养和农业从业能力。而学习是需要成本的，这就要求政府向农民“投资”，帮助农民提高受教育水平。②参见W.舒尔茨：《改造传统农业》，梁小民译，商务印书馆1987年版，第145页。总结发达国家家庭农场现代化进程中的共性，不难发现，新型农业人才的培养对于发展家庭农场有着举足轻重的作用。农民的受教育程度越高，农业的生产效率也就越高。通过立法重视对农业人才的培养是发达国家推进农业现代化的重要保证。

德国农业现代化的高度发达在很大程度上得益于德国对农业教育的重视，完善的农业教育体系为德国家庭农场的发展培养了大量高素质农业人才。据统计，德国农业职业教育体系每年可为农业发展输送3万至4万农业人才。③参见德国农业部（BLEMV）2010年政府工作报告，http：//www.bmel.de/DE/Startseite/startseite_node.html，最后访问日期：2014年4月15日。在德国，根据《就业法》的相关规定，任何农民都必须接受培训、持证上岗，因此德国的家庭农场主大多是具有高素质文化水平的专业人才。1969年，德国政府通过了《联邦职业教育法》，其后进一步细化制定《农业职业教育法》，涉及12种农业职业培训。各州政府也纷纷出台农业职业教育的相关法规。随后，德国政府于1981年颁布《联邦职业教育促进法》，2004年颁布《联邦教育保障法》，这些法律奠定了德国职业教育的基本体系，同时形成了典型的“双元制”农业职业教育体制。该体制强调企业和学校以合作的形式参与到农业的职业教育体系中，加强年轻人的实践技能培训。按照法律规定，农业教育主要分为两种形式：一种是由大学设立相关专业和学科进行农业人才培养，有将近40%的农民接受过大学培训；另一种则是由相关职业教育机构对农民进行上岗培训，使其具备农业从业资格。德国农业的职业教育分为初级、中级和高级三种不同层级。初级农业职业学校的学制为3年，学期满后学生需参加全国统一的职业资格考试，考试内容包括笔试、口试以及实际操作三个部分，以实践技能作为考试的重点考察项目。考试合格取得职业资格证书后便可成为正式农民，考试未达标者可以延期培训一年。初级职业学校毕业后可继续进入中级职业学校学习，中级培训的主要目的在于更好地促进农业生产向农业经营转变。中级职业学校毕业必须经过一年的工作实习期才可继续申请高级职业培训，高级农业职业学校的培养目标在于培育农业企业管理人才，学习期为1年，主要学习企业的管理和农产品的营销。除了初、中、高三级职业教育培训外，德国还会根据农业发展的需求，举办各种有针对性的短期培训，如农机、种植、园艺、畜牧、花卉培训等等。仅2008年，德国参加各种培训的农民就达到4.2205万人次。④徐会萍：《德国家庭农场发展对中国发展家庭农场的启示》，载《河南师范大学学报》2013年第4期。全面系统的农业教育体系，为德国农业现代化的发展提供了大量高素质劳动力，进而造就了德国农业领先世界的地位。

与之类似，美国政府自建国起就十分重视农村教育。建国初期，政府将精力集中在农村教育的全国普及。虽然当时农村的教师、教材奇缺，但在政府的扶持下，还是培养出第一批能识字、会算数、具有初级文化知识的农民。1820年到1860年这40年间，美国各州涌现出大量农业协会。1852年，美国农业协会成立，在其带领下，各州农协会为当地积极建设农业技术学校做出了重要贡献，各具特色的小型农业技术学校在那个时期开始发展。与此同时，美国政府开始加快建设州级农业学校。1862年，身处内战的美国国会通过了《对开办农业和机械工艺学院的各州和准州授予公有土地的法案》，简称“莫雷尔法案”。作为美国高等教育史最重要的法律之一，“莫雷尔法案”要求拨给每一个忠诚于州的众议员或参议员3万英亩土地用于出售，将出售所得钱款存起来，用利息去维持“至少一所学院，这所学院的主要课程，必须按照各州政府法律规定，讲授与农业和机械工艺等有关的知识”①Calvin D.Linton：The Bicentennial Almanac：200 Years of America 1776—1976，Thomas Nelson Inc Publishers（1975）. p. 349.。后来这些因“莫雷尔法案”成立起来的学校被统称为“赠地学校”，这些学校成立的宗旨一方面是为了培育有专业知识的农民，另一方面更是要培育专业的农业教学、科研人员，为将来的农业现代化发展提供更好的服务。②参见李素敏：《美国赠地学院发展研究》，河北大学出版社2004年版，第138页。1887年美国联邦政府通过《哈琦法案》（Heath Act），该法案规定联邦政府每年应该向州政府拨款1.5万美元用于资助“赠地学院”开办农业实验站。1890年美国联邦政府通过《将公共土地的部分收入用于更加全面的资助按国会1862年7月2日批准的法案规定所建立的学院，以促进农业和机械工艺发展的法案》，简称“第二莫雷尔法案”，法案规定每年通过国库向各州拨款1.5万美元资助“赠地学院”发展，往后10年内，每年增加1000美元。截止到1896年，美国在短短30多年间成立了69所农业学院。经过几十年的发展，这些农业学院逐步形成规模，并开设了土壤、畜牧、昆虫、园艺等诸多院系。康奈尔大学、麻省理工学院、威斯康星大学等许多知名高等学府都是在农业学院的基础上发展起来的。1870年到1900年间，美国政府还大量通过各种农业机构来开办短期培训班，为没有机会进入大学学习的青年农民进行培训。1900年底，几乎全国的农业学院和农业机构都对农民进行了业余教育培训，此举大大提高了农民的知识文化水平。在办学之余，美国农业部还编纂、出版了许多农业刊物，如《农业公报》、《农作物报告通讯》等等，加上各州政府发行的刊物，共达500多种，几乎每个农民都能接触到一两种刊物，③Harlod Underwood Faulkner：American Economic History，Harpercollins College Div（1976）. p. 346.这些刊物的推广极大地激发了农民对农业生产的积极性。正是美国政府对农业教育的重视，才最终促成了美国农业现代化的长足发展。

它山之石，可以攻玉。2014年系“十二五”规划的关键之年、全面深化改革的启航之年。为贯彻党的十八大和十八届三中全会要旨，积极落实中央一号文件精神，推进我国农村改革向纵深发展，加快推进家庭农场等新型农业生产经营模式的发展尤为重要。面对土地制度僵化、资金融通困难、人才培训短缺这三方面的困境，我国应积极学习发达国家的先行经验，完善农业立法，加快实现对我国家庭农场发展的法律促进。

（责任编辑：刘思萱）

International Experiences on Legislative Improvement for Family Farms

Li Bo Li Qing

As proved by international experiences，developing family farms is a vital approach to realize agricultural modernization based on the respect of agricultural production rules. Legislation in the field of agriculture serves as the fondamental guarantee for the continuous development of family farms. “Collective commun tillage” system of People’s Commune after the fondation of PRC has caused devastating damages to agriculture in China，while “Family-contract responsibility” system characterized by extensive management has gradually come across adversity. In order to break down the old system of Chinese agriculture and to further develop family farms，it is necessary to study and draw lessons from the experiences in developed countries. Therefore，this article introduces and analyzes representative experiences on legislation in terms of land，financing and training in the United States，Germany，France and Japan.

Family farm；Land legislation；Financial legislation；Legislation on training

D926

A

2095-7076(2014)04-0081-08

*华东政法大学副教授。

**华东政法大学硕士研究生。