中国农业的合作化战略：一号文件视角

2014-04-03张明月薛兴利

山东农业大学学报（社会科学版） 2014年4期

□张明月薛兴利

中国农业的合作化战略：一号文件视角

□张明月薛兴利

本文在阅读十六个一号文件的基础上，按一号文件的提出时间对农业合作化战略进行了整理和总结。分析了一号文件中提出农业合作化战略的背景，并对一号文件中农业合作化战略的发展阶段进行了划分，同时对一号文件中关于合作化战略的政策要点进行了归纳，并在此基础上对中国农业合作化战略的政策走向进行了预测，以期理清和把握中国农业合作化战略的发展背景、政策体系、发展方向。

中国农业；合作化战略；一号文件

“中央一号文件”最初是指中共中央每年发的第一份文件，而现在“一号文件”已经演化为中共中央重视农村问题的专有名词，在国家全年的农村工作中具有指导性和纲领性的地位。中共中央自1982年以来分新世纪前和新世纪后两个阶段共发布了十六个一号文件。十六个一号文件对农业合作化战略均有所涉及，特别是新世纪的十一个一号文件连续对农业的合作化问题进行了说明与指导，研究一号文件中的农业合作化战略对于理清中国农业的合作化发展历程以及政策指向具有关键作用。中国农业的合作化战略集中体现在农民专业合作社的萌芽、成长、成熟、规范的发展过程中，其中包括了每年一号文件中涉及农业合作化战略的文件、创新之处、工作重点等，通过这些研究以期为今后的农业合作化战略研究提供一些参考。

一、中国农业合作化战略的提出背景

(一)农业市场化发展的需要

在中国家庭承包经营这一基本制度下，小农户经营规模过小且以兼业化经营为主，中国农户平均每户只有0.42公顷的耕地。而在全国纯农业经营户当中，有58%的农户生产5种以上的农产品，生产难成规模。在农业市场竞争日益激烈的情况下，一家一户分散的农户经营规模小、经济实力差，在信息、专业技术方面不具有优势，难以与强大的工商企业经济相抗衡，从而导致家庭经营市场交易成本高，抗御市场风险能力低，同时单家独户的分散经营也很难获得准确的市场信息来安排自己的生产。当外部市场环境对分散经营不利的情况下，在家庭经营和大市场之间就需要一个新的中间环节，农户也内在的需要开展多种形式的联合和合作，以调节产、供、销之间利益关系的机制。而各类农民专业合作组织能够通过生产、交易的联合，把农民组织联合起来，提高农民的组织化程度，使分散经营农户与大市场进行有效的联接，以有利于农户防范市场风险，获取生产经营的规模效益，增加收入，解决小农户与大市场的矛盾。

(二)农业产业化经营的需要

传统的计划经济体制将农业生产、加工、销售人为地割裂开来，随着农村产业结构的调整，专业化、规模化生产快速发展，对于农产品生产的整个过程要求更高，而农业社会化服务依旧滞后，分散的小农户凭自身力量难以提供产前、产中、产后等一系列服务，特别是农产品产后销售前的一整套处理的事情，如产品的分级、包装、储藏、运输、销售等环节，以及农产品的标准化生产、信息化跟踪、农药残留检测等等，对于单家独户来说都是“办”不了的事情。实行产加销一体化经营，以专业合作经济组织形式联合起来，开展农业产业化经营，就成为广大农民的内在需求。通过重新整合生产与加工的关系，调整加工和销售的关系，在产、加、销环节之间建立一种新型的产业组织制度，提高农产品的附加值，使农民获得一部分市场利润，以便提高农产品经营的效益。农业合作化发展能够克服小规模生产的局限性，转变农业发展方式，进行多种经营，进行农产品的深加工，走农业产业化经营道路，从而也推动了农村产业的升级，满足农业产业化经营的需要。

(三)城镇化进程加快的需要

一是闲置土地的增加需要农业经营的相互协作。城镇化的快速发展，城镇二三产业迅速崛起，城市就业机会的获得更加容易，而农业机械的生产水平提高，农业机械的使用排挤出大量劳动力，农村进城务工人员数量大大增加。而我国人均耕地占有量远远低于世界水平，农地分散，耕种的时间成本大，农业比较收益低，农民种粮积极性不高，承包地粗放经营或闲置撂荒现象明显。对于有限的耕地资源来说，农业合作化经营能够充分利用闲置以及抛荒的土地，提高耕地利用率。二是提高农产品质量，满足高消费需求。随着城镇人口的增加和消费水平的不断提高，不仅对农产品的数量需求增加，对农产品的质量要求也提高，绿色食品、有机食品、品牌食品的消费量明显增加，小农户家庭生产难以满足不断增长的城镇消费需求和不断提高的质量需求。农业通过合作组织能够进行标准化生产，统一要求质量标准，提高农产品附加值的同时做好精细、特色农产品，增加产品的品牌含量，进而满足人们高标准的农产品需求。

(四)农业合作思想的前期酝酿

1982—1986年一号文件提出了经济联合、合作经济的思想，在一号文件的指导下农业实践领域的合作在探索中发展，针对单家独户分散经营存在的问题，一些简单的劳动、技术协作应时而生。总体而言，在农村逐步从旧有的人民公社体制解放出来后，农民以家庭联产承包责任制为依托，开始探索新型的合作组织模式，其组织形式包括了专业技术协会、新经济联合体与农村股份合作制等，合作的内容也逐渐从单纯的技术、信息等要素，转变为涵盖技术、信息、仓储、生产等多要素内容。截止到1988年，在我国约存在47万个农村经济联合体，有近434万从业人员。上世纪90年代，销售领域农产品卖难的问题越来越严重，农民对加工和流通领域的合作有了新要求，在这些领域出现了一些合作组织。到上世纪末，农村各类专业协会在我国接近12万个，有620余万会员农户，全国约3.5%的农户参与各类农业合作。这时期的农业合作探索是后期农业合作化战略的发端，对后期成熟的合作化战略的形成作了前期的准备。

二、中国农业合作化战略的发展阶段

中国农业合作化战略的真正发展时期是新世纪，特别是2004年以来连续的11个一号文件对农业合作的探索。新世纪这些一号文件对合作化战略着力点的变化，体现了农业合作化在“三农”发展历史环境演变中逐层递进的特点，反映了时代发展的趋势，按一号文件的提出时间可以将农业合作化战略分为提出、形成、实施、补充变迁四个阶段。

(一)战略的提出

经过上世纪80年代农业合作化思想的酝酿，2004年新世纪的第一个一号文件在第六条提到积极发挥农民专业合作组织在农业科技推广中的作用。第十二条提出鼓励发展各类农产品专业合作组织，对于与农民专业合作组织有关的立法工作要积极推进，中央和地方对农民专业合作组织开展技术、信息、培训等服务要有专门资金支持，财政对有关金融机构支持农民专业合作组织发展的可适当给予贴息。2005年一号文件的第二十条提出积极探索专业合作组织为农户承贷承还、提供贷款担保等有效办法，适当减免农民专业合作组织及其相关实体应纳的税费。2004、2005年的一号文件对农民专业合作组织的发展处于摸索期，也是以农民专业合作组织为主体的农业合作化战略提出的时期，分别从财政支持、信贷优惠、税收减免等方面对农民专业合作社发展进行了一定的探索，农业向合作化方向发展的政策意向逐渐明晰。

(二)战略的形成

这一时期主要包括2006年到2007年农民专业合作社法正式实施以前，主要表现在这两年的一号文件对农民专业合作组织基本发展思路的构想与规划，农业合作化战略成为国家共识，不断形成体系，并以法律的形式最终呈现。2006年一号文件结合加快新农村建设的新要求，充分重视了合作组织在新农村建设中的作用。2007年认识到发展现代农业是新农村建设的首要任务，第六部分第一条就认识到积极发展农民专业合作组织是适应现代农业发展要求的经营主体。第四条第一次以标题的形式最明显提出了大力发展农民专业合作组织。并通过法律、制度、政策和配套措施支持农民专业合作组织加快发展。2006年10月31日《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布，并定于2007年7月1日正式实施，以农民专业合作社为代表的农业合作化战略以法律的形式进一步确定下来，至此农业合作化战略基本形成。

(三)战略的实施

这一阶段主要是指从2007年农民专业合作社法正式实施到2013年农业合作化战略全面总结实施的时期。国家连续几年通过多条一号文件对农业各生产要素的合作进行鼓励支持，这一阶段除在财政、税收和金融等领域对农民专业合作社进行支持外，在实施农业合作化战略过程中也不断根据实际情况、发展程度、一号文件的重点进行调整，每年的一号文件在农业合作化战略方面都有新的创新点。这一阶段的一号文件是围绕对《农民专业合作社法》的实施展开的，也是农业合作化战略有效实施的阶段。针对运作中暴露出的一定问题国家也采取了纠正措施，并提出及时修订农民专业合作社法以适应新情况的变化，表明国家由重视合作社的发展数量逐步向强调合作社发展质量的转变，进而提高农地的产出效率、资源的利用效率和农业劳动的生产效率。

(四)战略的补充与变迁

2014年一号文件重在全面深化农村改革加快推进农业现代化，随着“三农重心”的变化，农业合作化战略也发生了一定的转移。由强调支持合作组织广泛发展到引导合作社规范运行，着力加强能力建设。在登记中引导发展农民专业合作社联合社，按照自愿原则开展家庭农场登记。在第26条提出在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。通过这一时期的一号文件可以看出，农业合作化战略随着实践的发展不断变迁，这是适应现实要求，对农业合作化战略不断探索完善的过程，中国农业的合作化战略也必将随着时代的发展继续运作。

三、中国农业合作化战略的政策要点

通过十六个一号文件的发展可以看出农业合作化的倾向由模糊到清晰，由零星分散到逐渐形成体系。中国农业合作化战略的发展主要是通过农民专业合作组织的发展得以体现的。在这其中政府也通过政策充分重视、加大扶持力度、优化外部环境等措施对农民专业合作组织进行了积极发展。

(一)政策充分重视

一是强化政策意向。2004年是鼓励发展各类农民专业合作组织，2005年是支持农民专业合作组织发展，2006年是积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，2007年是大力发展农民专业合作组织，2009年是扶持农民专业合作社。二是明确政策指向。2004-2007年的一号文件是发展各类农产品专业合作组织或专业合作经济组织，2008-2014年一号文件是发展农民专业合作社。三是提高政策地位。2004年是积极发挥农民专业合作组织在农业科技推广中的作用，培育农产品营销主体。2005年和2006年是重视合作社在农业产业化经营领域里的引导作用。2007年一号文件把合作组织看作是农业现代经营的主体。2008年提出农民专业合作社是强化农业科技和服务体系的基本支撑。2012年要求重视发挥其在引导农民参与市场竞争、运用先进农业技术以及促进现代农业发展中的有效价值。2013年认为农民合作社分别是引领农户进入市场、发展农村集体经济、创新农村社会管理的基本主体、新型实体和有效载体。

(二)财政支持

新世纪的十一个一号文件中关于财政扶持的政策描述有很多，根据每年一号文件的主题不同，财政扶持的重点又有所区别。2004年新世纪第一个一号文件就指出从该年起，中央和地方每年都要安排专门资金用于支持农民专业合作组织开展信息、培训、营销等服务。2007年强调增大农民专业合作社建设示范项目资金规模。2008年农民专业合作社除了可以继续得到各级财政的扶持之外，还能够通过申请来承担国家涉农项目。而2009年则强调合作社人员培训由各级财政给予经费支持。2010年国家依据存量不动、增量倾斜的扶持原则，指出新增加的农业补贴资金应向合作社倾斜。2012年对农业的补贴强度继续加大，重点对农民专业合作社建设初加工和贮藏设施予以补助。2013年新型生产经营主体如专业大户、农民合作社等在国家补贴方面继续享有优势，同时农业主产区和优势产区可以享受财政倾斜。2014年允许财政项目资金直接向满足条件的合作社投放，创新财政支持农民合作社发展的试点，引导发展农民专业合作社联合社。

(三)金融支持和税收优惠

金融支持和税收优惠经过十一个一号文件的发展，优惠政策不断完善与细化，支持力度逐渐加大，为农业合作创作了条件。2004年指出金融机构如对农民专业合作组织开展相关活动进行支持，则国家财政可适当给予金融机构贴息待遇。2005年对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。2007年提出要采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策。2009年提出要加快出台金融支持合作社承担涉农项目的具体措施与办法；将合作社纳入税务登记系统，免收税务登记工本费。2010年认为除增加合作社外部金融机构如贷款担保公司等对农民专业合作社的扶持与服务外，还支持有条件的合作社在内部进行资金间的互助。2012年对农民专业合作社开展信用合作进行规范引导，加大农民专业合作社的信贷投放力度，对农机合作社购置大中型农机具加大信贷支持力度。2013年对合作社进行信用评定，并在此基础上开展示范社联合授信，进而对合作社开展信用合作加以规范完善；对合作社的税收优惠政策进行优化，将合作社作为单独纳税主体列入税务登记。2014年在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社基础上，培育发展农村合作金融，适时制定农村合作金融发展管理办法。落实和完善相关税收优惠政策。

(四)专项支持

2005年指出要为专业合作组织等新型经营主体给农户提供贷款担保、承贷承还等新功能积极探索合适的办法。2007年指出在农业机械的使用与经营上鼓励相互间的合作，积极培育和发展农机专业服务组织；支持农民专业合作组织直接向超市、便利店和社区菜市场配送农产品。2009年鼓励农民专业合作社等新型经营主体优先实行标准化生产，对农民专业合作社加快发展农资连锁经营予以支持,推行农资信用销售。2012年鼓励在城市社区增加农民专业合作社的直供直销网点，同时对各类合作社发展连接城乡市场的双向流通网络予以扶持。2013年逐步增加合作社承担农业综合开发、农地整理、农田水利设施建设等涉农项目的规模。

(五)环境优化

一是法律支持。2004年提出积极推进农民专业合作组织的相关立法工作。2006年则强调加快合作社立法进程，从信贷、财税和登记制度等方面优化了合作组织发展的外部环境。2007年从合作社法的认真落实，到实施细则、具体登记办法的尽快出台，再到相关制度和配套措施的推进，都为合作社发展创造了良好的外部条件。2008年则在农民专业合作社法的贯彻实施中不仅强调要认真落实还强调要全面落实，继续加快出台配套法规政策。2013年抓紧研究修订农民专业合作社法。二是人才支持。2009年加强合作社人员培训，各级财政给予经费支持。2012年强调对合作社负责人、村领导干部以及大学生村官等农村发展带头人要加快培养。2013年既强调对合作社有关人员的培训，引导高校毕业生到合作社中就业，还提出建立合作社培训基地以及人才库。当然，对于农民专业合作社的外部环境优化还包括用地、交通、保险等支持，目的都是为促进农民专业合作社的快速发展提供条件。

四、中国农业合作化战略的政策走向

(一)农业合作领域更宽泛

农业合作化最初的合作领域是农产品的生产、营销、信息技术服务等领域，到后来扩展到加工、销售、信用等多领域。像2006年提出支持农机合作社的发展。2009年提出农民专业合作社可以进行信用领域的合作。2011年结合一号文件当年的主题又提出发展用水合作组织。2013年政府扶持农民专业合作社广泛参与农业产前、产中、产后服务。2014年鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。从这些政策文件的变化中可以看出农业合作领域正在慢慢拓宽，合作内容也将更加宽泛，合作方式也将更加灵活。

(二)农业合作水平将提升

从一号文件中关于农民专业合作社的规定与要求看，与合作社相关的政策指向由重视发展的数量与规模向重视规范发展与质量提升迈进。2004-2009年都是强调大力支持合作组织的发展。但从2009年开始提出开展建设示范社的行动。而2010年则特别指出补助对象为具有完善的民主管理、较好的服务水平的合作社。2012年是促进农民专业合作社规范运行。2013年提出把示范社作为政策扶持重点。2014年提出引导合作社规范运行，着力加强能力建设。不难发现，农业合作组织将向更加规范的方向发展，合作组织的能力建设将更受重视，合作水平将进一步提升。

(三)农业合作政策向细化迈进

农民专业合作社的总体战略已经基本成型，未来政策将在具体政策的细化与落实上有所突破。像2007年的一号文件，不仅要求有关部门抓紧制定细化的合作社登记办法、财务制度等，还明确要求各地方出台加快合作社发展实施的具体细则。2009年尽快制定金融支持农民专业合作社法的具体办法。2013年积极探索合作社联社登记管理办法。2014年则强调落实和完善相关税收优惠政策。这些政策都表明一号文件将来在农业合作化政策方面，更加重视总体政策指导下的政策的细化，将更加强调具体政策的制定，在政策落实的标准上也将更加明晰具体，对政策落实效果的监督也将更受重视。

(四)农业合作政策倾向法律化

农业合作战略从零散到形成体系再到上升为专门的法律，是一号文件探索的结果，也是农业合作在实践中依据新问题不断完善的结果。从2004年提出积极推进有关农民专业合作组织的立法工作；到2008年全面贯彻落实农民专业合作社法，抓紧出台配套法规政策；再到2013年一号文件提出抓紧研究修订农民专业合作社法。可以看出农业合作战略由没有法律到形成专门法律，再到专门法律下的法律的细化以及法律修订需求的提出，都是对农业合作社发展法律化的探索，农民专业合作组织的发展也将不断向政策的法律化方向迈进。

五、结论

纵观十六个“一号文件”，中国农业的合作化战略从中都可以找到缩影。20世纪80年代的合作战略是强调“分”以解放生产力，新世纪的合作战略是生产力发展自然“合”的结果，适应国家的发展实际，农业各要素由分散到合作的大趋势是明显的。从文件中可以看出农业合作化战略是随着实践的发展不断丰富创新的，每一年都根据实际情况的变化有新的侧重点和创新点，但都是围绕尊重农民权利、保护农民利益、不断解放和发展生产力的改革主线。中国的农业发展由合到分，由分再到合，是农村生产关系适应生产力的变革。在这一过程中不断调动农民积极性，使中国农民真正地得到了实实在在的利益。当然中国农业的合作化战略内涵、范围是广泛的，文章在写作时偏重于农民专业合作社这单一主体的描述，存在一定的片面性。

[1] 1982年中央一号文件.全国农村工作会议纪要.

[2] 1983年中央一号文件.当前农村经济政策的若干问题.

[3]中共中央、国务院.关于1984年农村工作的通知.

[4]中共中央、国务院.关于进一步活跃农村经济的十项政策.[5]中共中央、国务院.关于一九八六年农村工作的部署.[6]中共中央、国务院.2004年一号文件：促进农民增加收入.

[7]中共中央、国务院.关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见.

[8]中共中央、国务院.关于推进社会主义新农村建设的若干意见.

[9]中共中央、国务院.关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见.

[10]中共中央、国务院.关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见.

[11]中共中央、国务院.关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见

[12]中共中央、国务院.关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见.

[13]中共中央、国务院.关于加快水利改革发展的决定.[14] 中共中央、国务院.关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见.

[15]中共中央、国务院.关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见.