公共产品理论视角下渔业互保协会的发展困境分析

2014-04-03同春芬

山东农业大学学报（社会科学版） 2014年4期

□同春芬殷越

□同春芬殷越

根据公共产品理论，准公共产品是介于私人产品和公共产品之间的社会产品，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性和一定外部性的产品。渔业保险作为一种具有正外部效应的准公共产品，应以公共产品的供给方式提供，政府理应成为主要的承担主体，发挥应有职能。渔业互保协会作为渔业保险的实际提供者，承担了额外的正外部性成本，却没有享受到相当的财政补贴和优惠政策，其发展面临着资金、法律和制度层面的三大困境，在现有的政策制度环境下很难实现渔业保险的长远健康发展。

公共产品；渔业保险；渔业互保协会；发展困境

我国是世界第一渔业大国，渔业产值占大农业产值的11%，水产品产量占全球产量的三分之一，与种养业相比，渔业具有风险高、灾害重、死亡率高、损失巨大的特点。[1]1983年，农业部和中国人民保险公司联合下发了《关于开展国内渔船保险工作的通知》，同年颁布《国内渔船保险条款》(试行)，要求借助渔业管理部门的力量动员渔船参加商业保险。但由于缺乏相应的配套和扶持政策以及渔业保险自身费率厘定难、损失评估难、理赔难等特点，保险公司在对渔业风险承保过程中一直处于亏损状态，面临巨大经营压力，于90年代初该项业务基本停止，商业保险公司纷纷退出渔业保险市场。只有中国人民保险公司还在开展该项业务，但对渔船实行“保大不保小、保钢不保木、保远不保近”的政策，致使急需风险保障的小型渔船、木质渔船得不到基本的保障，渔业商业保险尝试以失败告终。1994年，中国渔船船东互保协会成立(2007年正式更名中国渔业互保协会)，该协会的诞生填补了我国渔业保险市场的空白，以其独特的互保模式在很大程度上解决了渔业保险“投保无路”的窘境。但是必须清楚的认识到，中国渔业互保协会并没有实现质的跨越，尽管新出台的《农业保险条例》(2013年3月1日起施行)明确了渔业互保协会的身份及合法地位，是该协会发展的一大契机，但在实践中协会的发展仍然面临着诸多问题和困境。

一、中国渔业互保协会的性质和地位

中国渔业互保协会诞生于1994年，其前身为中国渔船船东互保协会，自2007年正式更名中国渔业互保协会，协会最早为农业部牵头设立的NPO组织，以协调开展渔民互助共济为主要职能，由渔民自愿自助组成并在民政部门批准登记。[2]渔业互保协会由设立在北京的中国渔业互保协会本部与各地方互保协会共同组成，部分地方协会机构与本部不存在完全意义上的隶属关系，互保协会主体依托渔港行政执法部门设立，决策职位大多由各省渔业行政主管部门的领导担任，开展互保协会的日常运行。我国对于渔业保险的财政支持始于2008年，农业部开展了“渔业互助保险中央保费补贴试点”工作，选取渔业互保协会为承载主体在选定的试点区域开展渔业互助，提供渔业保险。

渔业保险是由保险机构提供的，为渔业生产者在水产养殖及捕捞作业过程中，对遭受自然灾害及意外事故所造成的经济损失提供补偿的一种保险。[3]就产品属性来看，渔业保险因其独特的准公共性产品性质区别于一般类型的商业保险。传统意义上对公共产品和私人产品的区分主要取决于产品属性中竞争性与排他性的组合状况，[4]具有完全的非竞争性和非排他性的产品为公共产品，与之相对的，具有完全排他性与竞争性的产品为私人产品。渔业保险介于两者之间，兼具公共产品与私人产品的部分特性，被称为准公共产品或混合产品，具有完全的竞争性与不完全的排他属性。渔民要获得渔业生产保障，必须购买相应的渔业保险，承担保险费用，才能在发生意外事故、灾害时获得保险合同所名列的赔偿项目，这体现了相当充分的竞争属性；而从受益方面看，排他性却不明显，并非只有购买了渔业保险的渔民从中获益，其他渔民以致整个社会都可能获得某类渔业保险所产生的收益。购买渔业保险的渔民作为整个渔业生产链条的个体组成部分，其自身的稳定生产同时维系着整个渔业市场，对渔产品的充足供给，价格稳定以及灾后渔业再生产都起着至关重要的作用，起到了一定的宏观效用，具有明显的正外部性。

具有正外部性的准公共产品应与公共产品一样，适用公共产品的供给方式提供，政府应当成为公共产品供给的既定主体。在《国民财富的性质和原因的研究》一书中，亚当斯密指出政府必须提供公共产品，在稳定市场稳定运行的同时，必须提供基础设施、国家安全等公共产品；英国经济学家庇古在其福利经济学的相关理论中，从外部性、垄断性、规模效益及社会公平等三方面阐述了政府供给公共产品的原因；在《公共支出的纯理论》中，萨缪尔森指出，公共产品自身非排他性与非竞争性的特点不符合市场的运行规律，这一观点在“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”等模型中都得到了印证，私部门无法实现有效的公共产品供给，政府必须予以干预。如上文所述，渔民通过购买渔业保险来保障自身渔业生产的顺利进行，同时在一定程度上稳定了渔业市场，促进了渔业生产的健康发展，外部效应惠及全国，而外部性成本却只由渔业保险的提供者与消费者来承担，其消费的正外部性会导致渔业保险“有效需求不足”，而生产的正外部性会导致渔业保险的“有效供给不足”，[5]造成市场失灵，导致了渔业保险市场有效需求与供给的双不足。因此渔业保险的正外部性成本无论是由渔民还是由渔业互保协会来承担都是不尽合理的，必须依托国家政策支持和政府财政的补贴，以准公共产品的攻击方式提供。而中国渔业互保协会作为渔业保险的实际提供者，国家对于渔业保险的支持力度直接关系到互保协会的发展。

二、中国渔业互保协会的经营模式

中国渔业互保协会是我国推行“政府支持型渔业保险”框架下的实际提供主体，由中国渔业互保协会及其他商业保险公司实际提供渔业保险，在该种模式下，政府部门的应然做法是不直接参与渔业保险的业务经营，而是对实际提供主体给予直接的财政补贴(如保费补贴、经营管理费补贴)和间接的财政补贴(如税收优惠)以及再保险支持等。我国渔业保险的实际提供主体由中国渔业互保协会和商业保险公司共同组成，商业保险公司的趋利属性使得两者在开设险种及偏好上有着显著的差异，共同开设的险类有大型渔船险和渔民人身意外险，而养殖险和小型渔船险主要由互保协会承担，商业保险公司没有涉及。中国渔业互保协会在各地设立的办事处、代理处或分理处与当地的渔港监督、渔船检验机关合二为一，在渔港监督、渔船检验机关内办公；互保协会开展承保业务通常伴随着审证换证签证进行，渔港监督和渔船检验机构人员在渔船进出港签证、职务船员培训、考试、发证、审证换证，渔船检验等时机，对渔民进行参加互助保险的宣传教育，并现场开具保单；在理赔方面，互保协会同样依托渔港监督和渔船检验机构的职能进行，配合海损事故处理，使得理赔工作能够相对快速的完成。[6]除完成提供渔业保险这一专职任务以外，互保协会也不断研究、开发新型的互助方式和保险种类，并尝试开展小额信贷服务。

国家财政对渔业互保协会的支持开始于2008年。2008年5月，农业部在山东省、浙江省、辽宁省、江苏省、福建省、广东省、海南省内的部分地区开展“渔业互助保险中央保费补贴试点”，补贴险种为“渔船全损互助险”和“渔民人身平安互助保险”，补贴比例为20%。具有明显的政策示范作用，2012年全国入保渔民和入保渔船数较2007年分别增长85%和83%，带动各级地方财政落实补贴资金近2亿元。

三、中国渔业互保协会的发展困境分析

由渔业互保协会所提供的渔业保险，因其特有的准公共产品属性，政府作为既定的主要承担者理应给予相当程度的财政支持和政策优惠。但就我国而言，政府职能和作用范围尚未调整到位，使得渔业保险实际提供主体的发展面临诸多困境。现行政府事权界定在一定程度上“内外不清”。市场与政府职能的界定尚不不明确，政府“越位”与“缺位”同时存在。[7]一方面，政府过多的插手市场运行，对于不应由政府承担的事务大包大揽，影响了市场规律的正常运转；另一方面，必须由政府来承担的某些公共服务职能缺失，运行效果不佳，在实际操作和价值层面都有所体现，对于渔业保险应有的重视和投入不足就是其中之一。

(一)渔业互保协会发展的资金困境

缺乏财政支持的渔业互保协会发展空间十分有限，在现有的政策环境下很难获得令人满意的发展成绩，这也是导致渔业互保协会多年来发展滞缓的重要原因之一。从国外渔业生产实践中可以看到，发达国家甚至部分发展中国家都十分重视本国的渔业保险，很多国家甚至把渔业保险当作农业贷款、农村救济、农民福利等政策的组成部分，提升渔民的购买能力及保险机构的供给能力，促进本国渔业的健康发展。目前我国的渔业保险市场面临有效需求和供给双不足的窘境，渔民因自身购买力的不足或预期收益较低而选择不购买渔业保险，使得互保协会承保数量不足，“大数法则”无法得到运用。

1.渔业保险财政补贴不足

一是渔业财政补贴额度不足。2008年，山东省、浙江省、辽宁省等沿海八省的部分渔区享受到了来自中央财政的渔业保险保费补贴，这是我国首次开展政策性渔业保险试点，试点将“渔船全损互助保险”和“人身平安互助保险”纳入政策保险试点范围，每年补贴资金1000万元，具有明显的政策导向作用，受此影响，我国的渔业保险在一段时期内得到迅速发展，截至目前，我国渔业保险的入保渔船数量及财产保险金额较2007年翻了三到五倍；但由于补贴资金额度较小，目前能够享受农业部补贴的渔民只占全部入保人数的2.5%，大部分渔民未能享受到公共财政的补贴。[8]日本的渔业保险采用义务投保制，规定凡是义务入保的渔船都能享受30%-50%的渔船保险国家保费补贴，由国家负责再保险事宜并全额补贴渔业保险机构的运营管理费用；韩国的渔民人身保险、渔船保险和水产养殖保险等非营利性险种由国家财政负担给予保费30%-50%的财政补贴；[9]在美国，对于水产养殖保险的财政补贴高达50%；我国台湾地区的渔船保险由台湾省渔船产物保险合作社组织开展，各级财政对100吨以下渔船参加保险给予20%-70%的保费补贴。[10]目前我国的渔业保险仍然尚未纳入到政策性农业保险的险种之中，对于渔业保险的补贴远没有到达以上国家或地区的水平，保险费用还是主要由渔民自己负担，使得渔业保险的有效需求下降，导致互保协会的承保数量不足，风险不能在较大范围内进行有效分散，“大数法则”无法发挥其应有的效用。二是财政补贴对象、形式单一。渔业生产是公认的高风险行业之一，捕捞渔业特别是远洋捕捞常因多变的水域环境发生事故，造成人员、财产损失，渔业互保协会需组织专业团队进行现场勘验进而决定理赔事宜，因捕捞渔业高风险性及高分散性的特点，使互保协会工作繁重，为了尽可能的快速理赔，互保协会的办事机构需尽可能的贴近渔业产区或港口；养殖渔业具有很强的区块特性，在发生自然灾害或者病虫灾害时，相近的渔区都会受到影响，使得互保协会经常受到赔付高峰的考验。因此，国家对于渔业生产的支持不能单单体现在对渔民保费的补贴上面，对渔业保险的实际提供者更应有十足的重视，可以借鉴其他先进渔业国家的经验，给予互保协会相应的经营管理费用补贴或其他形式的优惠政策。

2.各级政府间责任配置不合理

我国政府在总体事权不清晰的状况下，各级政府间同样存在一定程度的事权分配“上下不清”、分配不合理问题，事权长期层层下移，大量公共产品的提供职能往往由供给能力比较低的基层政府承担，而负担能力比较强的中央财政不但对基本公共产品职能履行不够，也没有向省市县财政提供足够的转移支付。[11]具体到渔业保险来看，在第一部分关于渔业保险准公共性产品的讨论可以得到，渔业保险是一种具有较强正外部性的准公共性产品，其受益面惠及全国，中央财政应当承担大部分的渔业保险补贴责任。而我国迟迟未将渔业保险纳入到政策性农业保险之中，只是在部分省区开展“渔业互助保险中央保费补贴试点”，在开展渔业互助保险中央保费补贴试点的地区，由于开展试点的地区、险种类型较少，省市县级的地方财政仍然承担了大部分的渔业保险补贴任务；在未开展保费补贴试点的地区，保费补贴只能由地方政府负担。

山东省是渔业互助保险中央保费补贴的试点省份之一，中央财政安排220万元作为青岛、日照两市的补贴专项资金，专门用于补贴渔船全损险，补贴比例为25%。山东省海洋与渔业厅安排资金600万元作为配套资金，对省内参加渔业互保的渔民给予保费补贴，补贴比例为20%。同时，青岛市、日照市、东营市、潍坊市以及所辖部分市区也落实了配套资金；天津市财政局和天津市水产局于2012年联合印发《关于开展海洋渔业互助保险试行财政补贴的通知》(津财农[2012]42号)，将海洋渔业互助保险纳入天津市财政补贴范围。补贴险种为渔船综合险(含渔船全损险)和雇主责任险，保费补贴的比例均为50%。财政补贴资金由天津市财政和滨海新区财政各承担50%；福建省补贴险种有沿海渔船全损险、一切险、渔工责任险，自2012年起保费补贴比例提高到40%，其中省级补贴30%，市县补贴比例为10%。并将渔船保额由船舶价值的50-70%提高到60-80%；广东省补贴险种有人身意外伤害保险和渔船财产保险，根据《广州市人民政府金融办公室、广州市财政局、广州市海洋与渔业局关于转发《政策性渔业保险实施方案(试行)》的通知》(穗金融[2013]36号)，保费补贴市级财政承担30%，区级财政补贴20%上下，基本达到总体补贴50%。

渔业保险的补贴由中央部门的财政补贴以及省级、市、县级的地方性财政补贴构成，中央的财政补贴只用于保费补贴试点地区的少数试点险种，补贴种类少，覆盖面小，渔业保险的财政支持力度强弱主要取决于省级、市、县级地区的财政补贴，缺乏明确的政策或法条约束，往往根据当地基层政府的重视程度和财政状况自愿进行，缺乏稳定性。本身经济较发达的地区相比于相对落后的地区来讲往往更有能力也更有意愿支持当地渔业保险的补贴，这就造成了强者越强，弱者越弱的局面，无益于我国渔业保险的长远发展。

(二)渔业互保协会发展的法律困境

1.渔业保险相关立法滞后

在法律层面，我国《保险法》、《农业法》虽然都有提及农业保险，也提及了政府对农业保险应给予支持，但具体的操作办法都用“农业保险由法律、行政法规另行规定”等方式回避。2012年《农业保险条例》正式出台，首先明确了渔业互保协会的身份及合法性问题，第二条规定：“本条例所称农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。本条例所称保险机构，是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”；其次，新出台的《农业保险条例》对渔业互保协会的主管单位进行了界定，第四条规定：“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制”。《农业保险条例》的出台使得一直困扰渔业互保协会发展的身份模糊、多头管理的问题在立法层面得到了解答，是协会发展的一大契机。但是尽管各部门都在努力最好职责范围内的工作，由于对渔业保险认识不尽一致，又缺乏明确的牵头部门，由此带来工作效率不高、渔业保险运作和监管不协调等问题，在中央层面尚未形成相关部门共同推进渔业保险发展的合力。而且，中国保监会作为互保协会的监管机构，只在省级和计划单列市设有分支机构，还无法设立到地级市及以下的保险市场，对地级市级以下的监管还是一个空缺，而渔业保险的服务对象是渔民，主要在广大的农村地区，因此保监会对渔业保险的监管成本较高，效率较低，容易出现监督与管理的脱节。

《条例》中对于渔业保险的补贴政策的规定仍然十分笼统。在补贴支持方面，《农业保险条例》第七条规定：“农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围内的，由财政部门按照规定给予保费补贴，具体办法由国务院财政部门、国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保费补贴等措施，支持发展农业保险。”到目前为止，渔业保险仍不属于政策性农业保险的范畴，受到的补贴力度及覆盖面远低于其他农业保险，而且地方性的财政补贴没有专门的法律进行制约，补贴力度、险种都具有很强的随意性。

2.渔业巨灾风险分散机制不健全

在巨灾风险分散方面，《农业保险条例》第八条规定，“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定”。国务院《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中提到，“要进一步发挥保险的保障作用，扩大农业保险覆盖范围，推广菜篮子工程保险、渔业保险、农产品质量保证保险、农房保险等新型险种，建立完善财政支持的农业保险大灾风险分散机制”，却没有做出具体的政策方案。

渔业互保协会在运行中将一定比例的收益作为风险储备金进行积累，用以抵御巨灾风险，截至2009年，中国渔业互保协会及所有地方互保协会共积累风险储备金约两亿元，[12]风险抵御、处理能力明显不足。巨灾风险分散机制的缺失使我国渔业在发生巨灾时只能采用事后补救的方法，以中央和地方政府的财政救灾为中坚力量，并辅以社会援助，这样的应对方式在巨灾发生之后不能做出及时反应，救助工作到位迟缓，收效甚微，对政府和社会来说也是巨大的财政负担，增加了财政的计划外支出，单纯的事后补救模式不能很好的完成巨灾风险的应对工作。以2004年的台风“云娜”为例，给浙江省造成直接经济损失181亿元，此次巨灾保险理赔金额16.6亿元，国家财政部门安排6100万元救灾资金，加之社会各界捐款1500万元，共计17.76亿元，不足全部经济损失的10%。[13]受渔业生产本身的特点影响，渔业风险的高发性和关联性极容易导致渔业风险在时间和空间上的集聚，形成巨灾，导致互保协会在短时期内赔偿金额过高，对协会的财政稳定是一个极大的挑战。因此健全的渔业保险巨灾应对机制的缺失，不能有效的分散、转移、化解和赔偿突如其来的大面积区域性自然灾害损失，我国目前仅有少数地方政府财政出资建立了初步的再保险机制，中央财政支持的全国性巨灾保险机制尚未建立，使得互保协会的经营风险过高，成为制约其可持续发展的突出问题。

3.渔业互保协会发展的制度困境

中国渔业互保协会的组织结构由理事会、监事会与秘书处共同组成，并由秘书处分管协会的其他办事部门，是一种权力集于上层的金字塔型的管理体系，从成立至今共有四届领导班子，主要权力决策职位基本由农业部或渔船检验部门领导担任。在第一届领导班子中，名誉会长由张延喜、肖鹏担任，为原农业部副部长；理事长由卓友瞻担任，任职原农业部总经济师；副理事长由刘身历、冯瑞峰、贺寿仑等9位组成，均来自农业部渔业局、渔船检验局和各省海洋与渔业厅。在现任的第四届领导班子中，由王朝华担任理事长一职，任农业部渔船检验局副局长；副理事长由刘向东、卢江宁、鲁小兵担任，分别为浙江省海洋与渔业局巡视员、辽宁省海洋与渔业厅副厅长和山东省海洋渔业厅副厅长；监事会主席由农业部黄渤海渔区渔政局巡视员牛玉山担任。受我国《社会团体登记管理条例》第十九条规定所限，“社会团体成立后拟设立分支机构、代表机构的，应当经业务主管单位审查同意，提交有关分支机构、代表机构的名称、业务范围、场所和主要负责人等情况的文件，申请登记；社会团体的分支机构不得再设立分支机构；社会团体不得设立地域性的分支机构”，使互保协会不得不依靠各地方渔船检验局来开展业务。这样的人事制度和组织模式使协会的发展过于行政化，组织决策过多的受到农业部及渔船监督局的干预，致使互保协会的自治程度下降、社团性质模糊，导致了协会自主性的让渡及合法性的丧失；除了自主性及合法性的部分丧失，协会的自愿性同样受到挑战，渔民在参与互助保险时往往遭遇“软强制”。中国渔业互保协会在其宗旨中明确指出协会由渔民自愿、自助组成，而在实际的工作开展中，往往依靠渔港监督和渔船检验机构工作职能，在渔船审证、换证、签证过程中强制开展保险业务，根据集体行动的逻辑，集体行为的合理合法性源于每个个体会员的认同，受权力机关介入的影响，渔民加入协会遭遇“软强制”，造成了协会“自愿性”的丧失；由于互保协会在各地渔港监督及渔船监督部门内办公，其工作人员大多是来自渔港监督和渔船监督部门的兼职人员，使得协会工作人员流动性较强，难以全心全意的投入互保工作，缺乏对于自身工作的认同感，对于自身技术能力要求不高，不能提供令人满意的互保服务。

四、结语

不同于其他商业性保险，渔业保险的准公共产品性质决定其应由准公共产品的供给方式提供，政府应给予相当的财政补贴或优惠政策，切实发挥好提供基本公共服务的职能，作为渔业保险的实际提供者，渔业互保协会的发展遭遇资金、法律、组织制度三大困境。互保协会所面临的资金困境，主要在于政策性渔业保险试点过缓，渔业保险仍旧不属于政策性农业保险范畴，互保协会与渔民所享受到的财政支持和政策优惠远不足以提升渔业保险的有效需求和供给，使渔业保险市场长期处于失灵状态；互保协会所面临的法律困境既《农业保险条例》出台之后虽有所好转，但互保协会身份模糊、多头管理问题仍然屡见不鲜，政府的财政支持政策多具有政策示范效应，却缺乏可操作性的法条、政策作为支撑，尚未明确制定渔业保险的财政补贴对象、力度和范围，补贴具有很强的随意性，并且，渔业巨灾风险分散机制的缺失对于渔业互保协会的发展更是致命的打击；组织制度困境可以说从互保协会成立的第一天起就一直困扰着协会的发展，互保协会受《社会团体登记管理条例》所限必须挂靠地方渔港监督和渔船检验机构开办业务，人事制度与组织模式的行政色彩浓厚，引发了关于协会主体身份及合法性的关注讨论。渔业互保协会所面临的这三大困境多由“政府缺位”所致，在现有的政策环境下，互保协会很难通过自身的努力获得实质性的发展。

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