创新社会治理与完善社区矫正的法律监督*

孙文红， 李英霞， 孟 雷

(1.沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870； 2.辽宁公安司法管理干部学院 法政系， 沈阳 110161； 3.沈阳市中级人民法院 审判监督厅， 沈阳 110013)

【民主与法】

创新社会治理与完善社区矫正的法律监督*

孙文红1， 李英霞2， 孟 雷3

(1.沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870； 2.辽宁公安司法管理干部学院 法政系， 沈阳 110161； 3.沈阳市中级人民法院 审判监督厅， 沈阳 110013)

党的十八届三中全会提出要创新社会治理，而社区矫正所体现的刑罚轻缓化、行刑人道化以及犯罪治理社会化等先进理念，正是创新社会治理的有机组成部分。针对当前社区矫正机构工作力量薄弱、威慑力不够、约束力不强、协调能力有限等问题，必须多方联动、形成合力，才能增强社区矫正的实施效果。实践证明，强化对社区矫正的法律监督，适当拓宽检察职能，积极发挥协调作用，是增强社区矫正活动权威性、实效性的有效途径。

创新社会治理； 社区矫正； 法律监督； 犯罪治理； 社会化

党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新观点、新要求，这是党的执政理念与治国方略的重大转变，也标志着社会公共事务领域将实现从政府“管理”到主体多元“治理”的转型。在我国，社区矫正作为一种新型的犯罪治理方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

作为一种舶来品，社区矫正发端于19世纪末近代学派的行刑社会化思想，基于对监禁刑缺陷的反思，并经由20世纪50年代兴起的罪犯再社会化思潮的促进，逐渐由孕育走向成熟，成为在西方国家占主导地位的行刑方式。社区矫正是在社区环境中，利用社会资源、整合社会力量教育改造罪犯，体现了刑罚轻缓化、行刑人道化以及犯罪治理社会化等先进理念，已成为世界各国刑罚体制改革的发展趋势。

社区矫正的特点与优势就在于其开放性的服刑环境,即通过弱化监狱的封闭性、放宽罪犯自由度、增加罪犯与社会的联系，使罪犯免受监狱环境的感染，摆脱犯罪标签的影响，也防止其出狱后对社会环境缺乏适应能力，从而使其顺利地融入社会，实现再社会化的目标。不过，开放性的服刑环境也是一把“双刃剑”，犯罪人在回归社会的同时，也极易导致脱漏管。在我国，随着社区矫正人员数量的大幅增加，社区矫正工作量增大，几乎出现管不过来的情况[1]。一直以来，降低社区矫正人员的再犯率是考量社区矫正工作的“硬”指标，实际上，防止社区矫正人员的脱漏管则应该是重要的“软”指标。以辽宁为例，全省社区矫正人员重新违法犯罪率仅为0.02%[2]，但实践中社区矫正人员的脱漏管问题却不容忽视，特别是隐性脱漏管问题更具有普遍性。当前，在创新社会治理的背景下，如何进一步加强和创新特殊人群管理，充分发挥社区矫正在犯罪治理方面的优势，提升社区矫正的实效性，是值得我们思考与研究的重要课题。

一、社区矫正人员服刑状况分析

2011年12月，辽宁省出现了自开展社区矫正工作以来首例因社区矫正对象不服从监管而被撤销缓刑收监执行的案例[3]。王某在2010年8月因犯故意伤害罪被阜蒙县人民法院判处有期徒刑3年，缓刑3年。在社区矫正期间，王某不遵守社区矫正规定，故意对抗、逃避监督管理教育，同时又有违反社会公德、侵害他人合法权益情况发生，严重违反了社区矫正的相关规定。王某所在的乡司法所将其违法行为上报阜蒙县社区矫正办公室，并建议按照相关法律、法规对其撤销缓刑收监，执行原判刑罚。县矫正办及时进行认真调查核实，于2011年12月将罪犯王某严重违反社区矫正相关规定的证据材料和撤销缓刑收监建议书送达阜蒙县人民法院。阜蒙县人民法院依法作出了撤销罪犯王某缓刑、收监执行原判刑罚的裁定，王某被送往某监狱服刑。

2013年12月，沈阳法院系统也首次作出撤销缓刑裁定[4]。罪犯赵某因销售假药罪被皇姑区人民法院判处拘役3个月，缓刑3个月，并处罚金2.5万元。判决生效后，赵某被送交居住地司法行政机关，依法接受社区矫正。然而，赵某在缓刑考验期内不接受司法所工作人员电话通知和劝告，无正当理由拒不到社区矫正部门报到，不接受社区矫正，实际脱管长达2个多月。2013年9月，负责社区矫正的司法行政机关向皇姑区人民法院发出撤销对赵某缓刑的书面建议。皇姑区人民法院依法作出了撤销缓刑的裁定，赵某被收监执行。

实践中除了这类显性的脱漏管问题以外，还存在着隐性的脱漏管问题。所谓隐性的脱漏管是相对于一般意义的脱漏管而言的，即社区矫正人员尚未实质性地发生脱漏管，但是由于矫正对象服刑意识不强、态度消极、心理闭塞等原因导致存在脱漏管的隐患，有可能发展成脱漏管，或者说矫正活动流于形式、达不到目的与效果，实际上无异于脱漏管。基于对典型案例的分析，导致社区矫正人员脱漏管问题的产生主要有以下原因:

一是社区矫正人员服刑意识不强。从当前社区矫正的实施状况来看，在社区这种开放性环境下行刑，一个十分突出的问题就是社区矫正作为一种刑罚执行方式的性质尚未得到社区矫正人员的充分认识与高度重视，其现实体现就是很多入矫人员认为自己履行完一系列手续就没事了，觉得和判刑前没什么两样，甚至和普通人也没什么区别，可以想干什么、觉得该干什么就干什么。一些人认为社区矫正机构工作人员好对付，对社区矫正活动就是应付，能推就推，主观上不重视甚至是无所谓的态度，严重者可能拒绝参加各种矫正活动。尽管社区矫正机构都在探索实施一些入矫阶段的教育，如举行入矫宣告仪式，通过普遍开展入矫宣告与思想教育、法制教育，使入矫人员明确自己的罪犯身份，强化服刑意识和遵纪守法意识，但实际上，一些社区矫正人员虽然明知自己的罪犯身份，在行动上却并未将自己定位为一个服刑人员，服刑意识不强是当前社区矫正实施中比较普遍的问题。

二是社区矫正人员服刑态度被动。社区矫正人员普遍只是按要求参加各种社区矫正机构安排的日常活动，一些人的积极性、自觉性显然不够，这些人实际上缺少从放任自己实施危害社会的行为到积极悔改、努力修复社会关系的心理转变历程。绝大多数人对于社区矫正活动是不得不去参加，觉得那根本没什么意义，只是告诫自己在考验期内得按要求去做，千万不能违法犯罪，否则要被收监，所以，尽管这类社区矫正人员在考验期内确实没有违法犯罪行为，甚至在解矫后的一段时期内也没有重新犯罪，但这并不意味着其犯罪心理与行为习惯已经得到了有效矫正，而只能说是各种因素都在起作用，特别是“违法就要被收监执行”的威慑力在起作用，而实际上这种威慑性和自律性所产生的自我控制力、约束力都是很低的，一旦遇到诱因，极易走回头路。

三是社区矫正人员服刑心理消极。在我国，由于传统的监禁刑思想在普通民众中已经根深蒂固，当罪犯被放在社区进行矫正时，一方面，普通民众对其往往存在一定的恐惧、担忧的心理，尽量避免与其发生接触；另一方面，一些人还可能受到歧视。在一个与公众不隔离的环境下服刑，如果公众缺乏对社区矫正的正确认知，特别是对服刑人员的接纳程度不够，就可能导致服刑人员产生严重的自卑、自闭心理，排斥、逃避社区矫正，不可能积极参与矫正活动，这不仅不利于矫正活动的开展，而且也不利于犯罪人重塑公民人格、顺利回归社会，甚至可能因为其就业不顺利、生活困难而引发对社会的不满，产生社会矛盾，给公共安全带来隐患。

二、加强社区矫正法律监督的意义与作用

社区矫正实践中之所以出现矫正人员服刑意识差、心理消极，参加社区矫正活动不积极、不主动的问题，有诸多因素。例如，从具体工作角度来看，尚存在矫正方法简单，措施不到位，缺乏针对性，流于形式等问题。此外，缺少科学、合理的考评体系，也必然影响社区矫正人员服刑的积极性，只有建立较为严格的奖惩机制，才会引起服刑人员的高度重视，才能够使其不折不扣地认真对待社区矫正，从行动到心理上铸就防止重新走上歧途的坚固堤坝。同时，对社区矫正人员的思想意识进行深层次分析，最根本的原因还在于社区矫正机构与监禁刑执行机关相比威慑力不够，约束力度较弱，导致一些服刑人员对社区矫正活动不重视，我行我素。另外，由于人力、物力等因素的影响，社区矫正机构在整合、协调社会力量实施帮教、救助方面还存在一定的困难和障碍。这些问题如果不能得到有效解决，必然影响犯罪矫正工作的实效性。而解决这些问题的关键有两点:一方面，社区矫正机构作为执行主体尚待充实力量，以便增强其执法能力；另一方面，实践证明，最有效的途径就是加强检察机关对社区矫正的法律监督，对服刑人员施加具有国家强制力的威慑与影响，从而增强社区矫正的权威性，同时在创新社会治理的背景下，还应充分发挥、适当延伸检察机关的职能，协同帮教，为社区矫正提供有力保障。

所谓社区矫正法律监督是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯，置于社区内进行教育矫正、监督管理过程中是否存在违法进行的监督[5]。与监禁刑执行活动相比，社区矫正人员虽然为数不多，但分布广、居住分散、监管工作难度大，一旦监管不力，就极有可能导致脱漏管甚至重新犯罪，成为影响社会安定的不稳定因素。当前，我国由于立法滞后、制度缺位等原因，检察监督参与社区矫正不足，社区矫正在部分试行地区甚至形同虚设[6]。《检察日报》记者在采访大连市甘井子区检察院监所检察科科长王景元时，他指出:“随着非监禁刑在刑罚中的扩大适用，越来越多的轻刑犯进入到社会中，而我国目前的社区矫正工作还不够成熟。在这种情况下，如果对社区矫正工作没有一种严格有效的监督方式，将会对社会的稳定与和谐带来很大的隐患。检察机关要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行。”[7]因此，加强社区矫正的法律监督工作具有十分重要的意义与作用。

根据我国法律规定，社区矫正是一种刑罚执行方式，人民检察院作为国家的法律监督机关，对非监禁刑罚执行的监督是检察机关履行法律监督职能的一个重要方面。我国《宪法》、《刑事诉讼法》以及《人民检察院组织法》等都规定了人民检察院对刑罚执行活动是否合法进行监督的职权与职责，《社区矫正实施办法》第二条也明确规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”在社区矫正试点工作中，检察机关积极履行法律监督职责，重视对交付执行环节的核查，认真纠正监外执行罪犯的脱漏管问题，整体上形成了同步、动态、全程的监督模式。近年来，作为法律监督机关，检察机关把社区矫正法律监督工作作为检察机关参与社会管理创新的结合点和着力点，延伸法律触角，拓宽监督职能，在社区矫正的法律监督工作中发挥了积极作用[8]。不过，也有学者指出，检察机关必须找准自身在参与社区矫正工作时的角色定位，突出检察机关在社区矫正中的监督身份，明确检察机关的监督主体地位，重点监督司法行政部门是否依法开展社区矫正工作，在社区矫正中是否有违法违纪甚至犯罪行为，而不是参与教育和帮扶等具体工作，避免出现“错位”、“越位”现象[9]。应该说，在创新社会治理理念下，社区矫正的法律监督工作具有双重使命，一方面要依法履行监督职责，另一方面又要积极发挥协调作用，促进各方力量形成教育管理、安置帮教的合力，实现帮助犯罪人顺利回归社会的目标，这是新时期检察机关开展社区矫正法律监督工作不可或缺的组成部分。

在社区矫正试点期间，由于社区矫正刚刚起步，各部门应更多地积极配合、协调努力、共同促进社区矫正工作的开展。随着我国社区矫正制度的确立，社区矫正工作正向广泛、深入发展，检察机关必须明确其在社区矫正工作中的职能定位，要着力突出检察机关法律监督的威慑力与影响力，注重发挥检察机关的监督与协调作用，保障社区矫正依法、顺利开展。当前，社区矫正已经在全国范围内广泛开展，社区矫正人员数量大幅增加，从社区矫正的发展态势与检察机关法律监督的实施状况来看，检察监督还存在被动、滞后、缺位等问题，有待改进与完善。因此，检察机关要明确形势任务，提高认识，把握关键，立足本位，突出职能，不断加强与创新社区矫正法律监督工作，促进社区矫正法律监督体系的健全与完善。

三、完善社区矫正法律监督机制的建议

为促进社区矫正法律监督的有效实施，当前，检察机关应该着力打造形成“网络同步、实体联动”的监督体系，在党和国家提出创新社会治理的背景下，整合资源，实现协同帮教，对社区矫正形成强有力的保障。

一是建立网络监管与互动平台。《社区矫正实施办法》规定:“司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。”社区矫正工作要借助先进的网络技术搭建立体的社区矫正工作平台，这既是社区矫正各工作部门之间横向联系、沟通的手段，也是检察机关对社区矫正进行动态、全程法律监督的重要工作基础。当然，在资金与技术有困难的地方，可以建立定期信息交换制度。一方面，这有助于改变当前相关工作部门各自为矫正对象设立电子台账、检察机关需要定期人工核对的矫正办法的滞后性，形成常态的法律监督模式；另一方面，网络工作平台不仅是各工作部门之间的联系工具，还可以实现与矫正对象的沟通、交流，方便社会各界对社区矫正工作的监督，及时发现、处理有关问题。

二是建立监督反馈与联动机制。实践中，检察机关实施法律监督的方式是发出检察建议或者纠正违法通知书，如何在发出检察建议后及时得到反馈并通过联动机制迅速作出反应是关键问题。不仅如此，这也是有效应对社区矫正中可能出现的突发事件、提高应急处置能力的有效手段。建立、健全联动与反馈机制，既要有组织保障，也要使联动与反馈过程制度化、规范化。为此，检察机关需要在各地政法委、社区矫正工作领导小组的协调、组织下，会同公安、法院、司法行政等部门共同签署“社区矫正联动协议”，通过建章立制明确各工作部门的责任与工作时限，并对其工作中的不作为进行责任追究，有效落实相关制度。

三是建立事先监督与介入机制。按照社区矫正实施办法，人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。当前，从入矫到矫正再到解矫的整个过程，检察机关整体上形成了同步、动态的监督模式，不过还有一个重要的环节需要检察监督的重视与介入，即判决前的社会调查阶段。我国《刑法修正案(八)》中已有对社区矫正风险评估的明确规定，因此，为防止入矫前的审判环节出现对社区矫正的适用错误，检察机关提前介入、实施监督十分必要。应该明确检察机关对社会调查、评估的监督权，通过与公诉部门、人民法院、社区矫正机构建立通报、备案制度，建立审前社会调查检察监督机制。检察机关提前介入风险评估，能够保证社区矫正得到正确适用，提升矫正效果，这是当前检察机关履行社区矫正法律监督职能的重要组成部分。

四是建立维权救济与帮扶机制。当前检察机关对社区矫正实施的法律监督尚有缺位，对矫正对象来说，既要严格监督执行矫正措施以维护刑罚的威慑性，同时也应当注重给予服刑人员人文关怀，使其真心悔罪认真接受改造，从而有效预防重新犯罪。检察机关应该为每位服刑人员建立维权档案，全程跟踪维护他们的合法权益，对服刑人员合法权益受到侵害、遭遇重大家庭变故等情况及时跟踪维权或予以关注；还应该适当延伸检察职能，加强与民政、财政、公安等部门的合作，共同维护服刑人员特别是未成年犯、女犯、家庭特别困难犯的合法权益。应通过建立帮扶机制，督促相关部门解决社区矫正对象存在的实际困难和问题，从思想、工作、生活上关心他们，借力、合力解决他们的实际问题和困难，使他们安心接受改造，早日回归社会，实现法律效果和社会效果的统一[10]。

四、结 语

社区矫正并不是简单的刑罚执行活动，是矫正与复归的整合，因此，如何实现犯罪人的再社会化，是开放性行刑模式对公众、社会提出的新问题与新挑战。一个和谐的、没有敌意的、包容性的服刑环境十分重要，特别是帮助矫正对象摆脱消极心理、积极振作，走出生活困境、顺利就业，才能使其成为一个自信的、有尊严的、自立自强的人。因此，不断探索创新特殊人群管理模式，采取有效措施实施帮教，通过培养他们积极面对生活的信心与勇气、责任意识、劳动技能，使其顺利回归社会，是当前创新社会治理的重要课题。检察机关要充分遵循社区矫正工作的特点及其内在规律性，在对社区矫正法律监督的对象与内容正确定位的前提下，提高认识，积极探索社区矫正法律监督的有效措施，创新工作机制，这不仅是社区矫正依法开展的必要条件，更是社区矫正顺利进行的有力保障，具有十分重要的现实意义。

[1] 羊城晚报.一人如何包揽30服刑人员社区监管 [EB/OL].[2012-10-01].http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2012-10/11/content_1509518.htm.

[2] 中华人民共和国司法部.辽宁省切实强化社区矫正工作保障 [EB/OL].[2012-07-18].http://www.moj.gov.cn.

[3] 法制网.辽宁现首例社区矫正对象被收监案件 [EB/OL].[2012-01-06].http://www.legaldaily.com.cn.

[4] 新华网.沈阳法院系统首次作出撤销缓刑裁定 [EB/OL].[2013-12-20].http://news.xinhuanet.com.

[5] 林礼兴.社区矫正法律监督方式:定期检察和随时检察 [EB/OL].[2010-03-22].检察日报.http://www.jcrb.com.

[6] 周明洪，吴权平.社区矫正检察监督机制反思与重构 [EB/OL].[2011-12-13].http://www.jcrb.com.

[7] 叶红，徐日丹，蔡毅.12个社区“消灭”重新犯罪 [EB/OL].[2008-08-22].http://newspaper.jcrb.com.

[8] 赵雯.社区矫正走得好，法律监督不可少 [EB/OL].[2012-03-07].http://news.sina.com.cn.

[9] 张劲.找准社区矫正检察监督工作定位 [EB/OL].[2013-03-17].http://newspaper.jcrb.com/html/2013-03/17/content_122489.htm.

[10]郭彦.以机制建设为保障 促进社区矫正监督工作再上新台阶 [EB/OL].[2012-03-04].http://news.jcrb.com/jxsw/201203/t20120304_817150.html.

Innovationofsocialgovernanceandperfectionoflegalsupervisionofcommunitycorrection

SUN Wen-hong1, LI Ying-xia2, MENG Lei3

(1.School of Humanities and Law, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China; 2.Department of Law and Politics, Liaoning Administrators College of Police and Justice, Shenyang 110161, China; 3.Trial Supervision Tribunal, Shenyang Municipal Intermediate People’s Court, Shenyang 110013, China)

Innovation of social governance is proposed at the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of CPC, and the advanced concepts reflected by community correction are just organic ingredients of innovation of social governance, such as the mitigation of criminal penalty, the humanity of execution, and the socialization of crime governance, etc.In view of the problems exsited in current community correction agencies such as the weakness of work force, the lack of deterrence, the deficiency of binding force, and the limitation of coordinating capacity, etc., multi-linkage must be executed to form resultant force, so as to enhance the implementation effect of community correction.As is proved by experience, enhancing the legal supervision, broadening the prosecutorial function appropriately, and exerting the coordinating function actively of community correction are effective ways to strengthen the authority and effectiveness of community correction activities.

innovative social governance; community correction; legal supervision; criminal governance; socialization

2013-04-24

辽宁省社会科学规划基金项目(L13DSH025)； 辽宁省高等学校重大人文社会科学研究专项课题(ZW201201)。

基金项目:孙文红(1968-)，女，辽宁沈阳人，教授，博士，主要从事刑事政策学等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶54在中国知网优先数字出版。 网络出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140525.1242.009.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.03.13

D 63

A

1674-0823(2014)03-0268-05

(责任编辑:吉海涛)