中英古建筑保护制度比较研究*

梁骄阳

(中国人民大学 法学院， 北京 100872)

【专题论坛:文化遗产法治的自觉与反思】

中英古建筑保护制度比较研究*

梁骄阳

(中国人民大学 法学院， 北京 100872)

文物保护单位制度是一项具有中国特色的文物保护制度，从产生至今，在不可移动文物的保护中发挥了较大作用。阐述该制度产生发展的历史，对其中最重要的三项制度，即认定制度、“四有”制度及经营管理修缮制度进行规范法律分析，指出我国文物保护单位制度中存在的不足，并对英国的登录建筑与保护区制度进行学习和借鉴，以期对我国文物保护单位制度的进步有所裨益。

文化遗产； 古建筑保护； 文物保护； 文物保护单位； 登录建筑； 古建筑保护区

在我国有关文化遗产保护的法律法规及学术研究成果中，对于文物保护单位的定义很多，然而对文物保护单位的界定并无一致的说法，可谓仁者见仁、智者见智。相关法律法规有《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物法》)第3条和第13条以及《文物保护单位保护管理暂行办法》(1963年4月17日)第1条①《文物保护单位保护管理暂行办法》(1963年4月17日)第1条。等。它们将文物保护单位的确定表述为:各级文化行政部门，根据古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物的历史、艺术、科学等价值的大小，可分别确定为国家、省、市和县四级文物保护单位，报同级人民政府核定公布，地方各级文物保护单位分别报国务院和省级政府备案②《中华人民共和国文物保护法》(2007年12月29日)第3条、第13条。。这些法律法规对可评定为文物保护单位的对象、文物保护单位的评定标准与确定程序作出了明确规定，但未将文物保护单位的基本属性、结构及外延界定清楚，因此有所欠缺。

在有关的学术研究成果中，有学者将文物保护单位界定为:“我国政权机关(人民政府)按照法定程序审核公布的历代遗留下来的，具有历史、艺术、科学价值的革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑物、石窟寺和石刻等一般不能整体移动的文物。”[1]21也有学者认为，文物保护单位是“指人类在不同历史时期的活动遗留下来的不可整体移动或不宜整体移动的具有历史、艺术和科学价值的遗迹。如古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻或近现代的各种典型建筑、纪念建筑、纪念遗址等。”同时又指出其是“政府按照法律程序公布的具有历史、艺术、科学和纪念价值的不可移动的文物单位，并正式列为国家有计划的、科学的管理对象。”[2]83-84王运良在其博士论文中将文物保护单位界定为:“在中国境内由各级政府列入名单、正式公布、明令保护的不可移动或不宜移动的一组群体文物(极个别为单体文物)，一般由文物本体、附属物、历史风貌及人文、自然环境等要素有机组成，且相互印证、不可分割。有古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近现代重要史迹和代表性建筑等不同种类，分为国家级、省市级、县区级三个级别。”[3]在这些定义中，有些偏重于历史学的解释，如第二和第三种，因此不适合作为文化保护单位的法律定义。而第一种解释从文物行政管理与文化遗产法律保护研究的角度出发，其概念从法学角度而言较为可取，但其仅限于“一般不能整体移动的文物”，在现有施工技术条件下显得有所局限。

因此本文认为，宜将文物保护单位界定为“由特定的国家行政机关按照法律规定的程序和条件认定并公布的具有历史、艺术、科学等价值的不可移动文物，包括古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑、古窑址等”。

一、我国文物保护单位制度的历史渊源

我国的文物保护单位制度始于1956年《国务院关于在农业生产建设中保护文物的通知》。1956年4月2日，国务院发布《关于在农业生产建设中保护文物的通知》，明确提出在对不可移动文物进行普查的基础上，择其中一些重要的有代表性的实行文物保护单位管理制度。在此之后，国务院又于1961年3月4日发布《文物保护管理暂行条例》，对这一制度进一步作出了明确的规定。1963年4月17日，文化部颁发了《文物保护单位保护管理暂行办法》，又细化了日常的保护与管理措施。至此，我国所特有的文物保护制度——文物保护单位管理制度诞生。

我国对不可移动文物实施文物保护单位式管理，是在依据本国历史与实际并借鉴苏联等国外管理经验的基础上形成的，是内因与外因相互作用的结果。具体而言，以下几方面的因素发挥了重要作用:首先在于我国不可移动文物的普遍特性；其次在于社会主义建设初期文物保护所面临的严峻形势；第三在于建国初期的中苏关系以及苏联管理制度较成功并可借鉴的经验；第四在于梁思成先生根据前有的研究成果所编撰的《战区文物保存委员会文物目录》及《全国建筑文物简目》在解放战争及建国初期加以运用，基本形成了中国文物保护单位的雏形。因此，我国的文物保护单位制度是一项具有鲜明中国特色的不可移动文物保护制度。经过数十年的实践证明，这一管理制度在文化遗产保护中发挥了重大作用，并日臻成熟与完善[3]。

该制度实施至今的成果是:截至2008年12月31日，我国有全国重点文物保护单位(以下简称“国保单位”)2 351处(指已由第1至第6批全国文物保护单位名单认定的全国文物保护单位，第7批国家重点文物保护单位的申报与认定正在进行中)，省级文物保护单位(以下简称“省保单位”)11 369处，市、县级文物保护单位(以下简称“市保单位”)66 964处，合计80 684处[4]。2011年年底第3次全国文物普查完成，我国文物总量达到90余万处，基数的增长无疑将促进我国文物保护单位数量的快速增长，这在第7批全国重点文物保护单位申报的过程也得到体现——此次的申报数创下了历史新纪录，达5 372处[5]。

值得特别提及的是，即使是在文化大革命这一非常历史时期，我国的文物保护单位制度也较好地起到了保护不可移动文物的作用，从而使许多珍贵的不可移动文物得以较好的保存。

二、我国文物保护单位制度的具体内容

我国的文物保护单位制度总结了我国长期文物保护工作中的历史与实践经验，并吸收借鉴了前苏联的部分理论和实践成果，是一项既有本土特色、又有外来因子的制度。本文主要从文物保护单位认定制度，“四有”制度以及对文物保护单位的经营管理和修缮3个方面来进行法律的规范实证性分析。

1.文物保护单位认定制度

我国文物保护单位的认定一般经由以下几个阶段:首先，由国家文物行政部门定期进行文物普查，在普查的基础上进行文物的认定(当然也可由文物所有人或管理人主动要求文物行政部门进行文物的认定)；其次，在被认定为文物的不可移动文化资源中进行筛选，确定不同级别的文物保护单位；最后，由各级人民政府对被认定的文物保护单位进行核定公布。

(1) 可以被认定为文物保护单位的客体。可以被认定为文物保护单位的客体为具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物。根据它们的价值不同，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位*《文物保护法》第3条等。。

(2) 文物保护单位的认定主体。文物保护单位的认定主体为县级以上国家各级文物行政部门。县级以上各级文物行政部门在定期进行文物普查的基础上进行文物认定，并在已认定的不可移动文物中筛选，根据其历史、艺术、科学等价值不同，确定是否定为各级文物保护单位。

(3) 文物保护单位的认定程序。县级以上文物行政部门可以依申请或依职权，将尚未认定为文物的、具有历史、艺术、科学价值的文化资源先认定为文物，再认定为文物保护单位；或将尚未认定为文物的具有历史、艺术、科学价值的文化资源直接认定为文物保护单位*《文物保护法》第13条。。

(4) 文物保护单位分级制度。根据认定和公布主体的不同，我国的文物保护单位可以分为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位以及县市级文物保护单位。不同级别文物保护单位的管理部门及保护标准不同，其中国家重点文物保护单位的管理与保护最为严格*《文物保护法》第13条等。。从1961年国务院公布第1批全国文物保护单位名单开始到2006年公布第6批全国文物保护单位名单，全国重点文物保护单位达2 351处。在2009年开始的第7批全国重点文物保护单位申报工作中，全国各地共申报文物保护单位5 372家，现正处于审核认定阶段。

2.文物保护单位“四有”制度

文物保护单位的“四有”制度，是指各级重点文物保护单位做好保护工作的四项措施:有保护组织，有保护范围，有保护标志，有科学记录档案。“四有”制度是我国文物保护单位制度产生发展过程中形成的、经过长期实践的检验得来的、符合中国特色并产生了良好效果的一项制度。根据我国《文物保护法实施条例》的相关规定，文物保护单位必须在其公布之后1年内完成“四有”工作。

(1) 有保护组织。有保护组织是指文物保护单位应区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。《文物法》及《实施条例》明文规定各级文物保护单位应区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理，但实践中还存在着一些问题。在中国文物保护单位的管理工作中，除文物行政部门设立或指定的机构、组织和个人外，其他一些行政部门、团体和个人也承担了相当一部分文物保护单位的管理责任。根据中国文物信息咨询中心金瑞国、刘赪娜、张寄所作的调研报报告《文物保护单位管理体制调研与分析》，除文物部门外尚有其他20多个行政部门在使用和管理着文物保护单位。这些专门的机构、组织与个人承担了文物保护单位的日常性管理维护职能*《文物法》第15条及其《实施条例》第12条，《文物保护单位保护管理暂行办法》第6条、第7条、第8条等对文物保护单位的管理者进行了规定。。

(2) 有保护范围。文物保护单位的保护范围，是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域，一般包含文物保护单位的保护范围与建设控制地带两部分，具体的范围由其公布机关确定。在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，所有的建设与施工都将受到严格的控制。文物保护单位的保护范围与措施应该及时备案及公布，并与当地的建设规划相协调。保护范围内严禁其他施工和建设项目，以保护文物保护单位的安全。在建设控制地带的建设施工不应对文物保护单位产生不良的影响*《文物保护法》第15条、第17～20条，《文物保护法实施条例》第8条、第9条、第13条、第14条，《文物保护单位保护管理暂行办法》第3条等，对文物保护单位的保护范围和建设控制带进行了明确的规定。。

(3) 有保护标志。各级文物保护单位应该制作保护标志对身份进行标注和说明。保护标志一方面可起到标示作用，便于确定保护范围与界限；另一方面也可以起到较好的教育、警示作用，防止由于其他单位与个人因不了解情况对文物保护单位的人为破坏*全国重点文物保护单位保护标志的制作，在《文物保护法实施条例》、《文物保护单位保护管理暂行办法》、《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范(试行)》中都有严格的限制。。

(4) 有科学记录档案。档案能客观真实地记录历史，一方面能起到凭证作用，另一方面便于实现系统的管理，有重要的参考作用。制作规范并保存完好的档案能在文物保护工作中起到重要作用，不仅能真实再现文物保护单位的实物本身，从而使当代人更深层次地理解其历史内涵，而且通过对其系统的分析与整理，能更好地开展现有文物保护单位的管理工作*《文物法》第15条及其《实施条例》第11条，《文物保护单位保护管理暂行办法》第5条、《中国文物古迹保护准则》、《全国重点文物保护单位记录档案工作规范(试行)》对文物保护单位的档案建立与管理作出了详细的规定。。

3.文物保护单位的经营管理与修缮

文物保护单位经过申报认定之后，就应当在规定的时间内按照相关规定的标准完成“四有”工作，之后就进入日常的保护和管理阶段。日常管理涉及的面非常广泛，限于篇幅，本文只就其经营管理和修缮两个方面进行阐述。

(1) 文物保护单位的经营与管理。由于文物保护单位的特性，文物法及其他法规对其经营管理进行了比较全面的规定，以区别于其他的文化性组织与机构的经营与管理，其基本的原则是:必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。根据利用方式的不同，法律法规也分别采取鼓励支持、申请审批和绝对禁止的态度。

首先，鼓励支持的经营管理方式。被核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所。其次，根据申请审批的方式。核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，作其他用途的，市、县级文物保护单位应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政部门征得上一级文物行政部门同意后，报核定公布该文物保护单位的人民政府批准；省级文物保护单位应当经核定公布该文物保护单位的省级人民政府的文物行政部门审核同意后，报该省级人民政府批准；全国重点文物保护单位作其他用途的，应当由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。国有未核定为文物保护单位的不可移动文物作其他用途的，应当报告县级人民政府文物行政部门。最后，绝对禁止的利用方式。国有不可移动文物不得转让、抵押；建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营；非国有的文物保护单位不能转让抵押给外国人，其用途的更改应到其核定的文物行政部门备案；对文物保护单位的经营和使用应遵循不改变文物现状的原则，对其进行合理的开发和利用*《文物保护法》第23～26条，《文物保护单位保护管理暂行办法》第6～8条，《国有文物保护单位经营性活动管理规定(试行)》等对文物保护单位的经营与管理作出了明确的规定。。

(2) 文物保护单位的修缮。文物保护单位大多数年代久远，包含了各个不同时期的历史信息，维修时应尽可能地保护文物的原貌。必须遵守不改变文物原状的原则，全面地保存、延续文物的真实历史信息和价值；按照国际、国内公认的准则，保护文物本体及与之相关的历史、人文和自然环境。文物保护单位的维修和保护工程应当先由管理单位提出申请，经过相应文物保护部门的批准，然后再进行维修和保护工程的规划和论证，确定可行的维修保护方案，由具有资质的工程单位实施*与文物维修相关的法律法规有《文物法》、《文物法实施条例》、《文物保护工程管理办法》、《文物保护工程勘察设计资质管理办法(试行)》和《文物保护工程施工资质管理办法(试行)》等。。

三、我国文物保护单位制度存在的问题

1.保护意识不强，管理意识不科学

文化遗产的保护是一项系统的工程，仅仅依靠文物保护行政机关的力量来完成整个文化遗产保护事业是几乎不可能的，需要其他机关部门的配合和支持，更需要民众的参与和支持。从世界的角度上来看，凡文化遗产保护事业进行较好的国家和地区，其民众的文物保护意识是相对较高的。而国内文化遗产事业的难点和关节点，也在于社会各界文物保护意识的觉醒。不可否认，中国民众的文物保护意识有所提高，保护成效也初步显现出来，但近来所发生的文物破坏案件，却与民众的文物保护意识不足直接相关。

虽然近年来的文物保护单位破坏案件大部分是盗窃、盗抢、盗掘等，但是也有不少的文物保护单位因其他经济利益及商业开发等原因遭受破坏甚至损毁。即使是全国性的文物保护单位，有时也难逃被人为拆毁的命运，如2007年全国重点文物保护单位沙面建筑群中的法国东方汇理银行旧址，在没有办理相关手续的情况下内部被拆得面目全非。究其原因，一部分是因为建设施工单位的文物保护意识不强，未进行报批就擅自动工建设而造成文物受损，如临汾古城墙被毁事件、云南大理为修路拆毁唐代古城墙致龙首关遗址被毁等；一部分是因为文物保护单位的使用者、管理者保护意识不强而造成文物保护单位的损毁，如2009年12月北京二环以内的明代古建筑拈花寺偏殿着火，过火面积100多平方米。拈花寺属于市级文物保护单位，起火直接原因虽时至今日还没有调查清楚，但产权所有单位与使用单位管理不当，未能对建筑物按照文物保护行政部门的要求进行整改却是重要原因。

2.缺乏专门的管理机构

根据调研报告《文物保护单位管理体制调研与分析》，除文物部门以外，还有不少于20个部门在使用和管理着文物保护单位，以宗教部门为最多。在由文物部门管理的文物保护单位中，设有专门机构和没有专门机构管理的比例约为7∶3。各省(区、市)非文物部门管理的文物保护单位的比重不尽相同，其中西藏(64.81%)和北京(57.99%)达到半数以上。

目前，文物保护单位、保护组织种类繁多，但大体可以分为以下几类:一是文物行政部门成立的保护机构，即保管所、管理处、研究所(院)、博物馆等；二是非文物行政部门成立的机构，如城建、园林、宗教等；三是民间性质的，如保护协会、保护小组、文物保护员等。由文物行政部门在每处文物保护单位设立现场保护的机构自然是最理想的状态，但由于文物保护经费有限且文物保护单位数量不断增长，操作起来显然不太现实。另外由于历史原因，许多不可移动文物在核定为文物保护单位前就由其他行政机构和事业单位占用，有专门的管理和使用单位，这使得在每一文物保护单位设立文物行政部门的管理机构在实践中也是行不通的。对于产权或使用权不属于国家文物行政部门的文物保护单位，目前普遍采用的方式是与文物行政门签订“文物保护协议”，然而在实际管理工作中，文物行政部门的职权使其无法监督协议内容的履行。文物保护单位往往成为所有和使用者的部门利益，从而不能对文物进行法律法规所要求的保护，破坏时而有之[6]。

3.文物保护单位保护范围的有名无实

文物保护单位保护范围的划定是“四有”制度中最难的一项，而且保护范围划定后，如何加强对保护范围的管理更显艰难。《文物保护法实施条例》第8条规定:“全国重点文物保护单位和省级文物保护单位自核定公布之日起1年内，由省、自治区、直辖市人民政府划定必要的保护范围……设区的市、自治州级和县级文物保护单位自核定公布之日起1年内，由核定公布该文物保护单位的人民政府划定保护范围。”按照该规定，文物保护单位核定以后可以用1年的时间来划定保护范围，完成“四有”工作。但这会给现实操作带来许多的麻烦:一方面，由于申报时保护范围未能完全确定，1年的时间给相关利益者留下了可乘之机，可能对保护范围内的文物产生一定的破坏[6]；另一方面，有些文物保护单位的保护范围确定之后，也不能按照法定保护范围的标准对文物保护单位进行管理，使保护范围成为一纸空文，如保护范围内的违章建筑物未能及时清理，城市规划及其他重大工程项目未能考虑文物保护单位的保护范围等。

4.重申报轻管理

当前的文化遗产热在某种程度上唤醒了民众的文化遗产保护意识，使得一般的民众都能认识到文化遗产所具有的某些珍贵价值，这一方面有利于文化遗产保护事业的开展，另一方面又使得文化遗产保护领域频繁出现一些怪异的现象，如重利用轻保护，重申请轻管理，重经济价值轻文化价值等。

在文物保护单位制度中，这些现象同样存在。社会上出现的一些热点文化遗产事件都与这种文化遗产热有或多或少的联系，而且其中较多事件与文化保护单位相关，如故宫建福宫建会所、承德避暑山庄内建动物园等。造成文物保护单位重申报轻管理的直接原因是文化保护单位所能带来的经济利益，申报成功一方面会带来国家的直接财政补助，另一方面也会因申报成功所产生的影响力，带动区域旅游业的发展，从而产生经济效益。

但申报成功之后，许多文物保护单位出现了管理利用上的问题，主要体现在以下几个方面:或申报成功后置之不理，成为政绩工程遭雪藏；或利用过度，以经济利益为中心而忽视了对文化遗产的保护。这两种现象的破坏力同样严重，不闻不问任其自生自灭是渎职，过度开发利用造成文物保护单位不可逆转的破坏更是千古罪人。有学者说文物保护“尤其是要慎谈利用，国外谈得较多的是保护，不谈或者很少谈利用。而在中国的经验里，是不仅要保护，还要利用。所谓‘充分保护，适度利用’，但真的要做到这一点太难了。”[7]

5.行政执法力度不够

执法不严一直以来是倍受法律学者和普通大众诟病的中国司法现实疑症，也是造成中国法律执行不到位的重要原因。具体到文物保护单位制度的执法力度来说，一是文物保护单位制度的立法不够具体，执行性不强；二是我国的文物保护执法队伍建设不完善；三是各级政府不够重视；四是文物执法经费紧缺。

以山西省为例，省内有3.5万余处文物，其中国宝级文物119处，世界文化遗产两处，是名副其实的文物大省，但管理这巨大的文物资源的文物部门队伍却相当薄弱——全省文物工作者正式编制仅有3 000多名，省文物局仅有38个正式编制人员。不少市县虽文物丰富，但文物工作者却少得可怜，有的仅一两名，很难完成文物的日常维护工作。经费短缺也是文物部门面临的严重问题。近年来，虽然山西省政府对文物部门的财政拨款以每年100万元的幅度递增，但市、县两级特别是县级政府的该项投入微乎其微，不少县级政府根本没有文物保护经费。地方政府对文物保护的重视对文物保护工作的顺利有效开展至关重要，当地政府是否重视、支持文物保护工作，很大程度上决定了该地区文物保护状况的好与坏。少数领导干部对文物保护工作的重要性认识不足，当文物保护与经济建设尤其是与旅游开发发生矛盾时，往往是文物保护的重要性被忽视。上文所举的两个城墙被毁的案例，可以说直接归结于当地政府对文物保护的认识不足，以至于出现严重错误。文物是不可再生的文化资源，一旦遭受破坏就是不可挽回的损失，探讨如何加强文物行政执法工作、健全执法机构、加大执法督察力度是当务之急[8]。

四、英国的登录建筑与保护区制度及其借鉴

1990年5月24日，《英国登录建筑及保护区规划法1990》实施。该法是英国历史文化遗产保护实践的总结，是专门针对具有特殊艺术和历史价值的建筑和区域的管理条例，共分为登录建筑、保护区、总则及补充说明4个部分，对英国历史性单体登录建筑和保护区的保护、建设、拆除、产权以及利用等管理内容和程序作了详尽而全面的规定，是一部综合性的历史古建筑保护管理法规，对我国现阶段的古建筑保护有着重要的借鉴作用。

1.建筑保存通知单制度

当地方规划主管部门(而不是县级规则部门)认为辖区内一个没有登录但具有特殊建筑或历史价值的建筑，因可能被拆除或改建而影响这种特殊价值时，会向建筑所有者和占用者发出通知单，该建筑自通知送达之日起6个月内享有与登录建筑同等的待遇，这一通知单被称为“建筑保存通知单”*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅰ Listing of Special Buildings，Section 3 Temporary Listing:Building Preservation Notices.。设立这一制度的目的在于，对历史建筑是否具有登录的艺术科学价值的认定需要一定的程序和时间，如果在这段时间内不对被认定建筑物的使用和处分等权能加以限制，等到被认定为登录建筑的时候，建筑物可能已经被破坏而造成不可挽回的损失。在对建筑进行考察期间，法律规定其与登录建筑享受同等待遇，从而提供了较充分的保障。在实现城镇化的过程中，如何缓解古建筑保护与大规模城镇建设的矛盾，从而使古建筑等文化遗产得到较好的保护，这一制度为我们提供了较好的样本[9]。

2.登录建筑许可制度

该制度要求，对登录建筑的拆毁、改建等可能影响其特殊的建筑和历史价值时，在没有获得批准之前不得进行施工*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅱ Authorization of Works Affecting Listed Buildings (Control of Works in Respect of Listed Buildings)，Section 7 Restriction on Works Affecting Listed Buildings.。这一制度通过规定登录建筑批准施工的条件等，为登录建筑提供了程序上的保护。它既有效保护了登录建筑，又根据城市发展要求解决了古建筑保护与城市发展之间的矛盾。从申请到批准许可程序中的各种要求和限制为登录建筑的保护奠定了基础，用程序为登录建筑的保护提供了保障。

3.购买通知单制度

该制度是指建筑所有者在某些特定情形出现时，按照规定的时间和方式，向建筑物所在地区的议会提交一份通知，按规定购买该登录建筑的制度*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅲ Rights of Owners etc.，Compensation，Section 32 Purchase Notice on Refusal or Conditional Grant of Listed Building Consent.。登录建筑购买通知单通过管理者与所有者之间的有效沟通，实现登录建筑所有权从原所有人向政府管理部门的转移，促使权利之间的分配更加均衡，既能防止所有权人能力不足而对登录建筑产生的破坏，又能防止管理部门因指定权的滥用而对所有人权利的侵害。

4.登录建筑实施通知单制度

该通知单是地方规划部门为了防止所有人或占有人因实施已经发布的登录建筑许可而对登录建筑的艺术科学价值造成破坏，签发的一种监督性质的通知单，以提高登录建筑许可制度的实施质量*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅳ Enforcement，Section 38 Power to Issue Listed Building Enforcement Notice.。登录建筑实施通知单制度是登录建筑许可制度实施质量的保证，既可避免确实值得保护的登录建筑遭到破坏，又可防止一些并不值得保护的建筑物被误认作登录建筑，造成人力物力的浪费。

5.登录建筑征用制度

《英国登录建筑及保护区规划法1990》中规定的征用制度有强制与协议两类。如果国务大臣认为保护登录建筑的措施不合理，可以按规定亲自或授权相关部门强制征用该建筑和区域，但必须以提前2个月以上通知建筑所有者进行必要的维修为前提*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅴ Prevention of Deterioration and Da-mage，Section 47 Compulsory Acquisition of Listed Building in Need of Repair Notice.。协议征用是指地方议会或联合规划委员会为了保存在他们看来具有建筑和历史价值的建筑或其周边环境，或者为该建筑提供可通行的通道，通过协议征用该建筑或邻近地块的制度*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅴ Prevention of Deterioration and Da-mage，Section 52 Acquisition by Agreement.。

6.登录建筑紧急保护制度

该制度是指地方机构认为其辖区内的登录建筑需要紧急保护而对其实施紧急保护工程的制度。紧急保护工程在英格兰地区由历史建筑和古迹委员会负责实施，在威尔士地区由国务委员会负责实施，其所产生的费用由建筑物的所有者来承担。紧急保护制度是征用制度的补充，可以有效防止因征用实施所需要的时间过长而使登录建筑得不到及时有效的保护*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅴ Prevention of Deterioration and Damage，Section 54 Urgent Works to Preserve Unoccupied Listed Buildings.。

7.保护区规划许可制度和城镇规划协议制度

保护区规划许可制度要求保护区内的任何单体建筑都不得拆除，除非得到了管理部门的许可*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅱ Conservation Areas，Section 74 Control of Demolition in Conservation Areas.。这一制度最大限度地保护了那些具有一定的保护价值但没有列入登录建筑名单的建筑不被拆毁。城镇规划协议制度是指在特定的时期内，英格兰委员会或威尔士国务大臣和一个或几个地方机构签订协议，根据协议各方或其它相关机构的意见，拨出一定数额的款项作为某些具体说明的建筑的维修拨款*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅱ Conservation Areas，Section 79 Town Schemes Agreements.。城镇规划协议制度从法律上保证了登录建筑及其它值得保护的建筑的保护资金来源。

8.英国城市古建筑保护制度的借鉴

首先，程序清晰，主体明确，可操作性强。《英国登录建筑及保护区规划法1990》在制度上不仅涵盖了事前的认定、事中的维修与保护以及事后补救的整个登录建筑的保护过程，而且明确规定了各个部门的职责和办事程序，具有非常强的可操作性，能够更好地保护登录建筑与保护区内的古建筑。如对登录建筑保护对象的确定规定了清晰的程序，且指定了明确的责任主体；规定了提供名单者、审批者及其权限，技术咨询机构及其程序，保护对象的内涵，保护对象的管理责任部门，保护对象的记录文件形式，保护对象管理责任部门的具体责任以及特殊情况的处理等。

其次，特别重视技术咨询机构的作用。除了在登录建筑的认定与保护上的严格程序性外，该法在各个环节上都规定了类似技术咨询机构的作用，体现了实施措施的科学合理性。如在第1条第4款明确规定，在汇编、审批和修改之前，国务大臣应向有关方面进行咨询，如英格兰历史建筑与古迹委员会或其他具有专业知识的公众及团体*Section 1:Before compiling，approving (with or without modifications) or amending any list under this section the Secretary of State shall consult (a) in relation to buildings which are situated in England，with the Commission；and (b) with such other persons or bodies of persons as appear to him appropriate as having special knowledge of，or interest in，buildings of architectural or historic interest.。英格兰历史建筑与古迹委员会由具有历史文化遗产保护专业知识的人员组成，是一个有关历史文化遗产保护的专业咨询机构，它通过对历史文化遗产保护的技术问题提出科学的建议和方案，来为登录建筑的保护提供基础技术服务。

再次，注重多种手段的相互配合。如《英国登录建筑及保护区规划法1990》综合使用经济、行政和法律等手段来达到立法目标，尤其是经济手段的运用。通过提供拨款或贷款，解决部分或全部的历史古建筑保护费用*Section 77:Grants and loans for preservation or enhancement of conservation areas:If in the opinion of the Commission any relevant expenditure has made or will make a significant contribution towards the preservation or enhancement of the character or appearance of any conservation area situated in England or any part of such an area，they may make grants or loans for the purposes of defraying the whole or part of that expenditure.。

[1] 李晓东.文物保护管理概要 [M].北京:文物出版社，1987.

[2] 吴诗池.文物学概论 [M].上海:上海文艺出版社，2002.

[3] 王运良.中国文物保护单位制度研究 [D].上海:复旦大学，2009:19-20.

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[5] 杨雪梅.第七批“国保”评审开始冲刺，数量居历次之最 [N].人民日报，2010-08-19(3).

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ComparativestudyonprotectioninstitutionofancientbuildingsinChinaandUK

LIANG Jiao-yang

(Law School, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The institution of cultural relic protection unit is an institution of cultural relic protection with lots of Chinese characteristics, which exerts greater function in the protection of immovable cultural relics since its generation.The history of its emergence and development is expounded.Normal analysis of law is produced on three most important institutions among it, namely, the recognition institution, the “four haves” institution and the management and repair institution.The deficiency of institution of cultural relic protection unit in China is pointed out.The institutions of login architecture and protection zone in UK are studied and used for reference, in order to benefit the improvement of institution of cultural relic protection unit in China.

cultural heritage; ancient building protection; cultural relic protection; cultural relic protection unit; login architecture; protection zone of ancient buildings

2014-04-10

国家留学基金委员会建设高水平大学公派研究生资助项目(201206360036)。

基金项目:梁骄阳(1981-)，男，湖南娄底人，博士生，主要从事中国法律史、文化遗产法等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶52在中国知网优先数字出版。 网络出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140525.1242.008.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.03.01

D 911

A

1674-0823(2014)03-0193-08

(责任编辑:郭晓亮)