试论公权力行使主体法治思维的培育和提升

魏文翠

摘 要：全面推进依法治国必须培育和提升公权力行使主体的法治思维。公权力行使过程中的人治思维是造成社会矛盾突出和尖锐的重要原因。培育和提升主体的法治思维，不仅要注重培育法律思维意识和改善法律环境，而且要建立和完善激励与问责机制，充实政绩考核机制的内容。

关键词：法治思维；公权力；主体

公权力行使主体是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，培育和提升他们的法治思维是全面推进依法治国的思想保障。法治思维要求人们对要解决的问题，首先要确定法律依据，然后通过判断、推理，形成认识和解决相应问题的结论、决定。同人治思维相比，更多地体现了社会的进步和文明，是法治社会的必然要求。因此，公权力行使主体要自觉根据法律来认识问题和解决问题。

1 法治思维缺失的体现

经历了“六五”普法，并伴随着依法治国方略的步步推进，我国法治建设所取得的成就是有目共睹的。但实践中“有法制、缺法治”的现象仍然存在，长期以来形成的依靠权力发号施令，习惯于用人治的思维和方式处理各类问题，以言代法、以权压法、徇私枉法等现象还普遍存在，这也是造成社会矛盾日益突出和尖锐的重要原因。主要体现在：

第一，法治思维意识缺失。从整个社会层面来讲，受制于长期人治的社会大环境，许多民众遇到事情，首先想到的是托熟人找关系，而不是积极寻求法律的帮助。这种倾向，又助推人们对于官位和权力的追逐，形成权大于法的思想观念；从权力阶层方面来讲，官本位的特权观念还在很大的程度上存在，权大于法的观念在相当一部分人的思想观念中根深蒂固。潜意识当中总是认为依法办事就是依法治“民”，压根不会想到首先应该是依法治“权”、依法治“官”，因而就会出现以权压法、以情轻法的现象。当前，我国社会正处于转型时期，个别主体无视这种现实，遇事仍然奉行的是“摆平就是水平，稳定就是搞定”的人治思维，便会采取非法律手段解决现实中出现的矛盾和问题，导致社会矛盾多发群发。

第二，法治思维能力缺失。有的人表面上积极学习法律，口头上高喊重视法律，但在实际工作中由于学法不精，不能深刻领会法律精神，机械地按法律条文办事，决策中违背法律原则，背离了法律的根本目的；更有少数人有选择性地适用法律，对自己有利的就积极作为，对自己不利的就规避。同时，法治思维能力的缺失还突出表现在对突发事件的处理上。有的主体不能正确把握运用法治原则和精神，不能做到统筹兼顾，灵活处置，以致酿成恶性事件。

第三，法治决策程序缺失。由于法治意识和能力的缺失，导致有的主体决策时仅凭个人意志行事，没有依照法律规定的程序办事，缺乏必要的调查研究，没有认真听取社会公众和专家的意见，缺乏透明度，决策过程缺乏必要的环节，致使决策缺乏法律基础和群众基础。有的地方违反环境保护法律法规，实施了一些高污染、高耗能项目，造成严重的生态灾难，对民众的财产、人身和健康权益造成了极大的伤害。

2 法治思维的要求

依法治国的大环境、大背景下，对公权力行使主体而言，在行使权力的时候一定要适应依法办事的要求；无论在决策和执行政策过程中，还是在具体解决问题过程中，都要基于法治思维，符合法治要求。至少应包括以下三点：

第一，主体资格的合法性。公权力是由法律赋予的，作为公权力行使主体，只有在法律规定的范围内行使权力，才是合法的，超出了这个范围，就失去了行使这种公权力的主体资格。要求主体具有法治思维，就是要明确职权是法定的，越权是无效和违法的。现实生活中最常见的领导 “批条子”、“打招呼”，就是一种典型的越权行为。主体参与行使了无资格行使的公权力，将自身置于非法的境地。因此，法治思维对主体的基本要求，就是作出的每一项决策，实施的每一个行为，都必须符合法律为之确定的权限。

第二，内容和手段的合法性。法治思维不仅要求决策和行为必须符合法律规定，而且要求运用的方式、采取的措施应符合法律的精神、原则和规范。一些主体在行使公权力时忽视手段合法的要求，片面地认为只要目的合法，就可以为达目的而不择手段。政府行为中的暴力拆迁，司法实践中的刑讯逼供，是典型的人治思维造成的后果。

第三，程序合法性。从法理的角度讲，程序是对实体内容的保障，没有公开、公正、公平的程序，内容的实现就会大打折扣。这就要求公权力行使的过程、步骤、方式、时限等都必须符合法定程序。不能走捷径、图简单，更不能凭主观臆想。近年来，违法征地、违法拆建所引发的恶性事件急剧增加，冤假错案屡屡发生，很大程度上是由程序违法造成的。在所谓的“重庆模式”中，公检法部门“联合办案”，规避了一些必要的程序，造成了极其恶劣的社会影响。

3 提升法治思维的途径

第一，培养法治思维理念，提升主体自身的法治思维水平。首先，培育尊重法律的意识。公权力是由法律赋予的，作为行使主体，一定要有“法大于权”、“法大于情”的思想认识，绝不能有“老子天下第一”、“我说了算”、“我就是法”、“我是局长我怕谁”的错误认识，自觉清除思想上的封建残余，增强对法律的敬畏；其次，养成运用法治思维的习惯。通过宣传、培训、专题研讨等途径，潜移默化，提升法律修养，改变过去只满足于发号施令、作指示、批示的处事方式，遇事首先要想“合不合法，合不合程序”，使法治思维成为公权力行使主体自发的心理需求，养成依法履职、依法办事的习惯；再次，重视法治思维的运用。必须认识到任何公权力都不可能是漫无边际的，要把自己的言行约束到法律划定的空间，不能做出越权的行为；在遇到权力与权利冲突时，要牢固树立民本意识，主动运用权利本位、正当程序等法治理念处理问题。

第二，改善法治环境，营造运用法治思维的良好外部环境，通过外部制度环境影响和提升主体的法治思维。法治环境与法治思维、法律手段的运用是辩证统一的关系，法治思维增强了，会促进法律手段的运用和法治环境的改善；法治环境的改善又会影响和提升主体的法治思维。改善法治环境，最重要的还在于加强制度建设，既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度。同时必须进一步强化政务公开，保障人民群众批评权和监督权的落实。

第三，创立激励和问责机制，引导公权力主体自觉运用法治思维治国理政。实践证明，仅仅依靠主体通过自觉自愿来运用法治思维是远远不够的，必须建立强化主体运用法治思维的倒逼机制，形成制度保障。对于善于用法律思维和法律手段解决问题、推动发展的优秀干部应予以重视和提拔使用，就会从组织路线上引导和调动主体运用法律思维的积极性。同时，还要发挥反面典型的警示、警戒作用，对于那些坚持人治思维，在决策、执法等过程中有法不依、滥用职权，给国家、社会公共利益和公民合法权益造成重大损害、损失的，要依法问责、追责。四中全会提出要建立和完善纠错问责机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，接下来的任务就是要尽快配套法律。只有这样，才能促使公权力主体提高法治思维能力。

第四，完善政绩考核内容，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，确定具体的考核评价指标，强化主体的法治意识和法治思维，使其在法治的框架下想问题、做决策、干工作，彻底解决“拍脑袋”、“说了算”的问题。同时，应建立法治教育工作制度，实现主体学法用法的长期性和常态化，促进和提升主体的法治思维能力。

总之，公权力主体的法治思维能力，体现的是执政党的执政水平，事关依法治国方略的全面落实和国家的长治久安。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，责任重大、意义深远。