均等化视角下地区间小学教师资源配置问题研究——以河北省各县为例

河北省专用通信管理局 王敬慎

一、现行小学教师编制制度的现状评估

(一)当前小学教育教师编制标准的“缺位”。

所谓“缺位”指的是现行小学教育教师编制标准只规定了师生比这一指标，即在教师配备时只考虑学生数，而没有考虑不同地区学生密度和学校布局上的差异，在制度供给上出现“缺位”。①刘亮:《制度供给的失衡与小学教育均等化问题研究——基于各省数据的实证研究》，载于《教育学术月刊》2010年第9期，第31～34页。中国现行的2001年小学教师编制标准规定，城市、县镇、农村小学的师生比分别为1∶19、1∶21和1∶23。我们假设一所小学的服务半径为1公里(对于主要是走读的小学生而言，1公里为比较合理的路程)，那么这所小学服务的区域面积为3.14平方公里(区域面积=πr2，其中:π为圆周率，r为服务半径，下同)。成立一所六年制的单轨制小学，最少需要6名教师，按照现行的师生比标准要招收138名学生(23× 6=138)。在服务半径为1公里，服务的区域面积为3.14平方公里的条件下，需要这一地区的学生密度达到43.93生/平方公里，才有可能招到138名学生(也就是πr2× xsmd=138，其中:xsmd为学生密度)。根据我们的测算，2011年河北省有84个县的学生密度达不到这样。假设小学的服务半径为1.5公里，需要这一地区的学生密度达到19.52生/平方公里，有34个县的学生密度达不到这样。

显然，只以学生数而不考虑学生密度作为教师编制的制定标准无法满足地广人稀、生源分散地区的实际需要。因为这些地区学生密度低，校均规模小、成班率低，很难产生规模效益。在中国这样一个地域辽阔情况复杂的国家，不能简单地对小规模学校进行撤并。特别是在自然环境恶劣、人口稀少的地区，尽管学校规模非常小，但仍有保留的必要。由于小规模学校缺乏规模效益，小规模学校生均资本性成本和生均人员成本相对较高。①雷万鹏、张雪艳:《论农村小规模学校的分类发展政策》，载于《教育研究与实验》2011年第6期，第7～11页。农村学校教师的数量一般是根据国家规定的师生比配置的。对于农村小规模学校，特别是超小规模学校来说，按照国家师生比配置教师，一般都会超编，但从农村小规模学校教学需要看，还显得不足。②秦玉友:《农村小规模学校教育质量困境与破解思路》，载于《中国教育学刊》2010年第3期，第1～4页。

河北省教育行政部门设置的现行教师编制标准主要依据国家标准制定，仅考虑生师比这一个维度，尽管有城市与农村区别，但新编制标准制定的思想基础建立在规模效益理论之上，未充分考虑不同区域之间的特点。城市与农村学校教师资源配置的影响因素，如服务半径、交通条件、生源数量、班级数量、年级人数等均有很大不同，仅以师生比确定编制不符合实际。城镇学校生源充足，校均规模大，办学规模效益明显，属于规模效益下的资源配置，可以以在校生数为唯一基数核定教师编制。农村学校生源不足，校均规模小，很难产生规模效益，也以在校生数为基数核定教师编制，以现行编制标准考核教师资源效益，显然具有不合理之处。不考虑农村学校地域条件、布局分散，班额较小等实际，会得出西部地区农村教师资源效率不高的印象。但课题组的调查发现的事实情况是，样本学校学生规模不大，但班级多，班额小，这就使得教师普遍教学工作量超标。样本学校中有36.8%的教师周学时数超出30节，有90%的教师反映周六、周日需要备课、批改作业和家访，约1/3教师跨年级、跨课程教学，工作压力沉重。

(二)小学教育教师编制标准的“错位”。

所谓的“错位”是指现行的小学教师编制标准规定城镇的师生比高于农村，而按规模经济的原理，农村地区的师生比应该比城镇地区高，但是在制度供给上出现“错位”，也就是所谓的城乡“倒挂”。

现行编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准城市偏向和城乡严重倒挂的突出缺陷。此标准造成我国中小学教师尤其是农村教师编制大幅减少，全国和各地中小学教师编制数量整体压缩近10%。由于编制标准的城乡倒挂，各地编制数量下降和裁减的影响主要集中于农村地区，加剧了农村中小学教师编制与数量的严重不足，造成农村学校运转和发展的困难，一些规模小的农村学校与教学点甚至由于缺少编制而难以为继。

这与中国广大农村存在大量小规模学校特别是尚存在10万个分散教学点的实际情况严重相违，并造成如下后果:我国中小学特别是农村中小学存在教师结构性缺编问题，即教师总量达到或超过规定的编额，但实际编额不足或数量不能满足教学需要而出现的缺编问题。农村中小学教师结构性缺编问题突出。小学科教师不足，表现为体育、音乐、美术、艺术、信息技术等学科教师严重缺编。在任课教师不足的情况下，许多中小学不得不删减信息技术、通用技术、体育、美术、音乐等非考试科目。③张继平:《教师结构性缺编:农村义务教育发展的障碍》，载于《中国社会科学报》，2013年4月10日。在中国教育改革过程中，虽然有不少政策出台，但在应对教师结构性缺编方面是“缺席”的。十多年过去了，在城市人口日益集中、乡村人口日显分散的今天，依然按照原来的生师比标准来配备教师，致使不少中小学特别是农村中小学出现非正常的表面性教师超编和实质性的师资严重不足现象，语文、数学、外语等大学科教师严重盈余，而音乐、体育、美术等小学科教师十分不足。

表1 服务半径和学生密度的实证分析

表2 2011年河北省136个县学生密度分布情况

二、数据来源、指标选取和计量模型

本部分通过计量模型进一步证明现行教师编制制度的“错位”与“缺位”。根据规模经济的原理，从实际需求看学生密度低的地区比学生密度高的地区的师生比要高，农村地区比城镇地区的师生比要高。为此构建如下回归模型:

其中jsi、xsi、xsmdi、czhi分别表示各地区的教师数、学生数、学生密度(某地区学生密度=该地区学生数/该地区地域面积)、城镇化水平。①各地区学生数和教师数的数据来源于相应年份的《河北经济年鉴》，各地区城镇化水平的数据来源于河北省建设厅。各地区学生密度根据各地区学生数和各地区地域面积计算得出，各地区地域面积的数据来源于相应年份的《河北经济年鉴》。

根据2010～2012年的数据，采用EVIEWS5.0软件对模型进行回归，回归结果如下:

表3 2010年模型(Ⅰ)-(Ⅳ)的回归结果

表4 2011年模型(Ⅰ)-(Ⅳ)的回归结果

续表

表5 2012年模型(Ⅰ)-(Ⅳ)的回归结果

从模型的回归结果看，学生数、城镇化水平和学生密度都是影响教师数的重要因素，其中，学生数对教师数的影响是最显著的，而且与教师数呈正相关，与前面的理论假设是相符的;其次是学生密度，而且与教师数呈负相关，与前面的理论假设是相符的;再次是城镇化水平，而且与教师数呈正相关，与现行的教师编制标准是吻合的。这样的回归结果与现行教师编制的实际情况是不吻合的。当前教师编制的制度供给首先考虑的就是学生数，其次是城镇化水平高的地区倾斜，而没有关注各地区学生密度的差异。当前教师编制的实际情况对学生密度低的地区实行了倾斜政策。

本文认为上述模型中，可以应用模型(Ⅲ)来计算各地区的标准教师的数量，在此我们引入教师资源配置水平指数的概念，即教师资源配置水平指数=实际教师数量/标准教师数量，我们认为教师向学生密度低的地区适当倾斜，体现公平的原则。可以得出教师资源配置水平=实际教师数量/标准教师数量。教师资源配置水平程度低的地区表示教师数量相对少，教师资源配置水平高的地区教师数量相对多。计算2012年河北省各县小学教师资源配置水平指数(见表6)，可以看出地区间教师资源配置水平存在一定差距。

从表6可以看出，河北省136个县的教师配置水平呈现正太分布，即两头少，中间大的态势，136个县中有92个县的教师配置水平在80%～120%之间。有20个县的教师配置水平在80%以下，有24个县的教师配置水平在120%以上。教师配置水平在80%～120%之间的比较合理，教师配置水平在80%以下的县存在教师配置不足的状态，教师配置水平在120%以上的县存在教师配置过多的状态。

表6 2012年河北省136个县教师配置水平的分布情况

续表

三、主要结论与政策建议

(一)主要结论。

现行小学教师的配置在制度供给上严重失衡，这种失衡主要表现在制度供给上的“错位”和“缺位”。根据规模经济的原理要求农村地区的师生比应高于城镇地区，但是教师配置的制度供给却是城镇地区的师生比高于农村地区，在制度供给上出现“错位”。从实际需求看，学生密度低的地区的师生比应该高于学生密度高的地区，但是现行教师编制仅以在校生数为主要因素核定，不考虑学生密度因素，难以满足地广人稀地区教育的实际需要，在制度供给上出现“缺位”。加上现行教育资金的分配政策中人员经费的分配主要依据教师编制进行，将这种制度供给失衡的效应进一步扩大。总之，中国现行教师编制标准对农村地区和学生密度低的地区很不利，缺乏城乡均衡和区域均衡发展的导向，已成为实现地区间和城乡间教育均等化的体制障碍。

(二)政策建议。

从宏观层面上看，教师编制应该向学生密度低的地区和农村地区倾斜。为了解决这种制度供给上的失衡对教育均等化的影响，在宏观层面，一是尽快调整城乡“倒挂”的不合理的教师编制标准，抓紧研究和制定城乡双轨制编制标准，向农村倾斜;将城乡倒挂的编制标准转变为向农村倾斜。应充分考虑我国农村、山区地广人稀、居住分散、交通不便、学校规模较小的实际情况，适当放宽农村地区特别是贫困、边远地区中小学教师的编制配置标准。二是要综合考虑学生数和学生密度等因素，向学生密度低的地区倾斜。总之教师编制的核定要综合学生数、学生密度、城镇化水平等因素，体现向学生密度低的地区和农村地区倾斜的原则。