四川集体林权制度改革后续矛盾、对策及经验

刘兴生，张浩，褚建民

（1.四川省林业调查规划院，成都 610081；2.陕西省林业调查规划院，西安 710082; 3.中国林业科学研究院，北京 100091）

1 四川林改基本情况

20 世纪90年代以来，随着林业生产责任制所带来的问题和矛盾的逐渐暴露以及市场经济体制改革的深入，我国集体林区各地开始探索林权改革的新路子，改变了传统的用行政手段来配置森林资源的做法，充分利用市场手段以实现森林资源的优化配置，林权的市场化运作应运而生。截止2013年10月底，四川省集体林权制度改革已基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。全省累计确权面积占区划集体林面积的 99.1%，颁证率为91.8%。全省共建立林权交易机构39个，林权流转面积27.38万 hm2，林权抵押贷款面积9.27万 hm2。

2 四川集体林权改革后续矛盾问题

林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。但在实际操作中，例如林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。倘若这些问题处理不好，将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多棘手的“后遗症”。林改后仍然存在的矛盾主要体现在以下几点。

2.1 部分地区分山分林到户比例不高的问题

四川省“三州”地区因长期形成的林地界线不清、民族传统习俗不同、维护稳定压力较大等特殊情况，普遍采取集体股份经营方式确权，因此导致分林到户比例明显偏低。

2.2个别地区主体改革工作中操作不规范的问题

一些地方还存在勘界工作不实，林权四至标注不清，面积不准确，附图标示不明，没有村组林改方案，林权证印章、手印、签字不清晰，档案收集不齐等问题，例如甘孜州、阿坝州、凉山州部分县区均存在此类情况。

2.3 存在各种历史遗留问题

在集体林改革过程中，随着改革的不断深入，各种历史遗留的林权纠纷问题不断暴露出来：一 是村与组、组与组、个人与村组之间林木、林地权属不清引起的纠纷；二是农民“自留山”、“承包山”管理不善引起的纠纷；三是承包合同不完善引起的纠纷；四是撤队建村后山林由村集体统一经营管理，由于各组间山林采伐或转让不均衡引起的纠纷；五是村组流转山林不规范引发的纠纷。

3 解决对策及建议

3.1 全面深化配套改革，巩固夯实前期林改成果

在已经完成主体改革的地方, 调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策，建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度, 巩固扩大成果， 真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。全面深化各项配套改革措施：一是减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，建议有条件的地方可以先行免除“两金”的征收。二是林业要素市场建设。建立林业生产要素市场是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台[1]。三是地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系，例如集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转，都必须进行森林资源资产评估[2]。四是林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合，共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。

3.2 多方式进行专项检查

一是进一步加强了林权流转后的监督管理，对已经流转的集体林权，建立台账，加强跟踪服务。二是进一步推动了林权管理服务机构建设，目前全省已建各类管理服务机构61个，加强了林权管理服务。三是强化基础工作，建立完善了林权流转、林权抵押、林权纠纷调处基础台账，排查林权纠纷隐患1 983 起，核查林权纠错83 070 本，涉及林地149 273 宗。

3.3 历史遗留问题

在林改过程中出现的各种纠纷通过调处、协商和仲裁、司法程序两条途径来解决发生的各类纠纷及遗留问题，要坚持以协商调处为主，以仲裁和司法程序解决为辅的原则，因大部分纠纷产生的原因都很复杂，所以要尽量通过协商和调处的方式加以解决，对不能通过协商调处解决的或者通过协商调处无法达成协议的，要引导纠纷双方通过仲裁或司法程序加以解决。

3.4 少数民族地区改革进展速度慢的问题

针对“三州”等少数民族地区改革进展速度慢的问题应该着重放在统一思想，加大宣传力度，维护民族稳定团结。林业部门要积极组织人员培训，提高山林纠纷调处人员的业务工作能力和法律政策水平。建议采取更多行之有效的宣传方式，如办简报，贴标语，出杂志等，其中包括出版汉语及少数民族文字综合体的刊物。通过广泛宣传，力求形成人人关心，人人参与改革的良好社会氛围[3]。

4 林改经验

4.1 积极引导培育新型林业经营主体

四川全省一方面大力推进股份制专业合作社发展。另一方面积极扶持家庭林场发展，研究制定家庭林场认定标准、扶持政策，鼓励林农组建家庭林场发展林业产业，极大的促进了林农生产积极性，是林改宝贵经验。

4.2 积极引导林下经济发展

一是抓好基地建设。继续抓好林下发展重点县和林下经济示范基地建设，结合林业产业强县培育、推广“万亩林亿元”复合经营模式，认定一批具有示范带头作用的林下经济示范基地，推进林下经济发展。二是开展试点示范。切实抓好林下种植中药材试点工作。三是开展林下经济发展效益监测工作。选定林下经济监测点，建立林下经济监测体系。

4.3 完善集体林改配套政策

一是完善政策性森林保险制度。完善政策性森林保险投保、定损、理赔制度，提高保险的保障能力和灾前预防能力。二是完善公益林管理机制。积极探索集体公益林管护机制，加强公益林管护和补偿政策兑现落实工作，支持地方探索赎买重点生态区位集体公益林。三是完善森林资源资产评估。推进“量价分离”评估，推广林地林木价格评价体系建设，探索制定林权流转基准价格[4]。四是继续推进林木采伐改革试点。进一步完善指标分配，简化审批程序，保障林农平等采伐权。

四川省充分利用林地资源，发挥林业生态和经济潜力，使农村地区，尤其是广大山区、林区及民族地区生产发展的重要内容，是林农脱贫致富、林区全面繁荣和生态保护升级的希望所在，必须从深化集体林权制度改革入手，调整林业生产关系，调动林农经营林业的积极性，深入探索发展现代林业、逐步提高林业综合生产能力，为推进我国社会主义新农村建设作出积极贡献。

[1]张健．深化集体林权制度改革 促进社会主义新农村建设[J]. 林业经济，2006（6）：30-31.

[2]金普春．借鉴北欧国家林业经验 促进我国集体林发展[J]. 中国林业，2006（5）：11-12.

[3]张盛钟. 集体林权制度改革与资产评估探析[J]. 改革之窗，2005（9）：24-25.

[4]陈锡文．坚持林权制度改革 推进新农村建设[J]. 林业经济，2006（6）：9-11.