韩国地下水资源法律保护的借鉴

●臧冰洁

韩国地下水资源法律保护的借鉴

●臧冰洁

地下水资源的可持续利用，关系到人类的生存与发展。目前地下水污染趋势日益严重，做好保护地下水的工作十分关键。韩国与我国相互毗邻，地下水资源的分布略有相似，通过对韩国地下水法律保护内容的研究，结合我国当今地下水保护现状进行了对比与分析，从立法模式内容和管理体制方面，提出一些完善我国地下水资源的法律保护策略。

地下水 立法模式 法律策略

水资源是生态环境的控制性要素，是经济社会发展的重要保障。目前由于环境恶化等原因，地下水资源短缺和污染问题日益严重。我国70%人口的饮用水源为地下水，661个城市中有400多个城市都开采地下水，可见地下水资源是我国综合发展的基础。由于我国对地下水环境缺乏有效保护，尤其是“三条红线”不达标准造成的污染，对地下水水质的影响已关系到饮用水安全。目前，农村约有3.6亿人喝不上符合标准的饮用水，近20%的城市地下水质恶劣，不适宜饮用。因此，对地下水资源保护进行法律规制十分必要。本文在汲取了韩国保护地下水资源先进的经验上，提出了一些完善的策略，对我国新时期的建设具有现实意义。

一、中韩地下水资源状况比较

（一）韩国地下水资源状况

韩国，位于亚洲朝鲜半岛南部。三面环海，北部以军事分界线与朝鲜相分离，东濒朝鲜东海(日本海)，西临朝鲜西海(黄海)，东南隔朝鲜海峡与日本相望，近年来成为亚洲经济发达国家之一。其地形特点是东高西低、北高南低。由于地势的原因，雨水形成的径流基本与海水相溶。大约70%的雨水在夏季降临，春季相对干旱。韩国降水量不平均在全国范围内，有些地区甚至相差两倍以上。为缓解干旱，平衡国家用水，韩国的用水结构主要表现为通过提取河水，水库蓄水以及开发地下水利用等途径，近年来地下水的开发成上升趋势。产生的地表水污染地下水和水井管理问题等与我国情况相似。但是韩国政府注重加大生态用水比例，立法上详细地对地下水保护进行了规定，成立了专门的管理机构，有效地保护了地下水资源。

（二）中国地下水资源状况

我国水资源整体分布不均匀，资源量配置结构不合理，导致了局部地区水资源丰富而其他部分地区却严重缺水。尤其淡水资源及其缺乏。经济建设的快速发展，引起的城市生活污水、生活垃圾、工业三废的排放使地下水污染严重。由于我国法律规制的不全面，管理体制冗杂，导致地下水问题频繁发生。如地下水开采过度导致的地面沉降、人工回灌制度不合理等问题。水利部普查公告显示60多个城市地下水超采严重，例如北京、上海等地区。国土资源部在2012年最新表示：我国的200多个城市中，4727个水质监测点上，水质为较差或极差的占55%，由于混乱开采，已有50多个城市地面下降。尤其沿海城市因地下水过度开采，导致海水倒灌。现今我国的地下水环境问题已经被提到了国家议程，解决它将关系到民族的综合发展。通过学习韩国相关的科学保护经验，可以更好地促进我国地下水资源法律保护工作。

二、中韩地下水资源法律保护概况

（一）立法模式

从法律基础理论分析，立法模式主要有两种。分别为专门型立法和混合型立法。在专门立法模式中，是由统一独立的一部法律涵盖性的规定了地下水保护内容。混合型立法模式中，地下水保护内容分别由不同种类的法律规定组成。韩国是专门立法模式的代表国家。在1994年就颁布了专门的地下水法。地下水法体系主要分为:法、大总统令和实施细则。共7章41条。第一章为总则，主要明确了立法目的，包含三条；第二章规定了地下水的调查以及开发利用内容，包括六条；第三章明确了地下水资源的保护与管理，分为十一条；第四章为地下水开发与利用的施工，包括5条;第五章规定了地下水影响调查机构;第六章为附则;第七章为惩罚性规定。总体就是以专门法律的形式规定了地下水的调查及开发利用，保护管理与施工，有关影响调查机构以及罚则等方面的具体内容。韩国颁布了许多水资源计划，如《水资源长期总体规划》(1991-2011年)、《水资源长期总体规划》（1997-2011年）、《水资源长期总体规划》（2001-2025年)，在这些规划中包括了对地下水资源开发和管理。进一步防治不合理用水。

我国属于典型的混合立法模式代表，目前缺少一部独立地下水法。地下水保护的法律规定内容都是呈现在各个单行法之中。例如，《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》中，加入了有关地下水资源管理与保护的条款和内容，但是缺乏操作性。《水污染防治法》第二条包含了地下水的保护。但是，它缺乏地下水资源保护的具体内容和责任划分。《水法》第三十一条是对开采地下水的规定，若违反规划降低了江河湖泊水域使用功能，造成污染的应承担治理责任。规定缺乏了怎样承担治理责任的解释。地方上，辽宁省颁布了《辽宁省地下水资源保护条例》，新疆颁布了《新僵维吾尔自治区地下水资源管理条例》等，这些散见于地方的管理条例，执行时易引起与上级法律规定的法条竞合。目前，我国地下水资源保护的立法还处于初级发展阶段；立法体系还存在很大的空白；各部法律间有关地下水的规定还存有衔接问题。

（二）管理体制

2004年1月韩国专门成立了国家地下水管理中心，同时修改了2005年的“地下水行动法案”，为地方当局管理地下水提供了稳定的来源。并且制定了地下水开采指标。地下水管理中心的主要职责是：第一，在一定的范围内对地下水进行管理；第二，通过检测和勘查规划地下水的利用度；第三，评估地下水质特点和可持续使用数量；第四，规划地下水保护区和管理水井；第五，研发有关优化和保护地下水质的方案。最后规定了承担地下水保护和管理规划的职责。设立独立的地下水管理部门，有利于监管制度的全面实施，可以提高监管效率和强化行政作风。在管理供水方面，为了使各地区平衡发展，解决水资源缺乏问题，韩国制了供水基本标准。将全国分为12个区，进行水资源的合理分配。针对违背法律规定破坏地下水的主体。韩国设置了严厉的惩罚措施，国家根据没有被许可的主体利用地下水出现的危害后果或者其他违法行为，衡量结果的严重性，相应的依据具体问题，采用罚金处罚或者根据实际情况判定是否实施有期徒刑严惩。

目前我国还没有设立相关独立的地下水资源管理部门。这种情况容易导致管理机构效率低下，监管水资源不到位。我国地表水和地下水的监管部门是不同的。地表水由水利部监管，地下水由环境保护部、国土资源部和建设部监管和保护。这种分散式管理模式不利于水资源保护工作的开展。首先，这种分散式管理体制容易产生权力分散和实施权限的重叠。没有专门的地下水管理机构是制约水资源管理的重要因素。多部门的共同管辖会导致分工不明确，各自从自身职责为出发点易于造成不公平的竞争和部门利益产生。其次，复杂的管理体制会造成在水资源管理方面的有法难依。因为各部门倾向于从自身角度出发，制定利于自己的法律规章，这样就导致了在处理水环境案件时法律参照的困难。为个别地方政府追求私益进而规避法律提供了空隙。

三、借鉴韩国法律保护经验提出的完善策略

（一）制定一部专门的地下水法

独立统一的立法模式，是指国家制定一部专门的法律。无论是针对何种管理内容，这种专门立法相对于混合式立法实施起来，会更有效率和易于管理。在地下水资源的保护以及开发利用等诸多方面进行集中规定，有利于形成一部以地下水资源保护为中心的专门法律。这种做法在现实中具有灵活操作性和确定性。韩国就是典型代表。出台的独立于其他法律的地下水法，对地下水资源的保护和开发利用进行了比较全面的规定，便于地下水的统一管理和全面监控。我国在今后研究制定法律工作中，颁布一部独立的地下水法律是现实的要求。首先，应当详细明确管理部门对保护地下水责任的划分。其次，应当将涉及到地下水保护的基本内容和措施纳入其中，例如人工回灌制度规定、限制开采规定的内容、取水权向用水权的转变规定等。同时，在处罚程度上应该加大力度，最基本也应当让违法者付出昂贵代价，不仅要求违法者依据污染影响程度来付费，还要对今后造成的影响负责。严重者同样会面临有期徒刑的惩罚。

（二）设立独立的地下水资源管理部门

借鉴韩国的管理体制，我国的地下水资源管理机制比较混乱。管理部门较多，出现交叉，容易导致职能划分不清和降低办事效率。因此整合管理机构，优化地下水管理部门，是当前急需解决的问题。我国可以设立统一的地下水管理部门。实行由中央统领地方的垂直管辖，不隶属于其他管理部门。在各省市和直辖市设立地下水办事处，专门监管各地区的地下水情况。针对重大水资源案件应当向上级进行汇报。这样可以有效地防止部门利益产生和提升监管效率。在管理中对于污染者的处罚，应报公安机关或者是检察机关，从而根据实际情况实施民事、行政和刑事方面的处罚。管理机构的优化，将有利于科学防治污染地下水机制的建构。

四、结论

根据目前的态势，当今许多国家都已经意识到了保护地下水的重要性。近年来我国也开始认识到水资源管理保护工作中存在的不足。本文针对目前存在的立法问题和管理体制的不足进行了分析，并借鉴了韩国保护经验中精华部分，结合我国国情提出了一些见解。力求在今后的学习研究中，进一步细化有关内容，从而更好地促进我国地下水资源的保护。将有利于生态文明的建构和国家持续发展。

[1] 环境保护部，国土资源部.全国地下水污染防治规划征求意见稿（2008-2020年）.

[2] 李贵宝，谈国良，窦晓桂.韩国地下水资源利用与管理现状[J].南水北调与水利科技，2006（6）

[3] 王新烨，尹建中，刘国涛.地下水资源保护立法比较研究[D].山东师范大学硕士学位论文，2012

（作者单位：东北林业大学文法学院 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）

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1004-4914（2014）01-096-03