干部回避制度中的“合成谬误”成因及对策研究

2014-04-01刘东玲陈文汉

经济师 2014年1期

●刘东玲陈文汉

●刘东玲陈文汉

干部回避制度是我国一项重要的法律制度。它的制定和执行对我国法律体系的完善有重要意义。但是，在2013年却出现了回避制度回避不了人情的现象。这种现象出现的一个重要原因在于我国回避制度陷入了“合成谬误”的陷阱中。因此，干部回避制度中“合成谬误”出现的原因及如何应对也就成为了一个值得研究的问题。

干部回避制度 “合成谬误” 成因对策

2013年被曝“火箭提拔”的现象屡见不鲜。在火箭提拔的案例中可以明显地看出被提拔人员的提升速度之快。有的毕业三年成为镇长，有的五年之内换七岗，还有的在六年内提拔三次，最高提拔至副县长。在这一系列的现象出现以后，很多学者阐述了自己的看法：如中共中央党校辛鸣教授指出在现实中不反对干部年轻化，但是应该注意程序的公开公正。即要做到“敢于破格，但绝不能出格”。北京市委党校姚桓认为：“破格”只是简单规定了选拔程序，和具有直接上下级或同在一个单位的直系亲属回避制度，这给提拔干部时腐败出格留下了可乘之机①。本文认为，这一系列的“火箭提拔”现象出现的一个重要原因在于回避制度并没有发挥其应有的作用。因为我国的干部回避制度在制定和执行的过程中已经陷入了“合成谬误”的陷阱之中。

一、干部回避制度中的“合成谬误”

1.“合成谬误”的含义。经济学家萨缪尔森在《经济学》一书中题提出了“合成谬误”的思想。在此书中，萨缪尔森指出人们往往认为对个人来说是正确的事情并一定适合其所属的总体，对部分来说是对的事情，对于整体来说也是对的。但是实践证明，这种想法往往是错误的。这样就会出现“合成谬误”（fallacy of composition）。简而言之，“合成谬误”是指从局部或单一看来是正确的理性的因素，但是经过“群体无意识”的叠加后就会出现“合成谬误”。这也是在现实中许多制度难以得到执行的一个重要原因。而干部回避制度恰属于此类。

2.干部回避制度中“合成谬误”形成的机理。《中华人民共和国公务员法》和《党政领导干部回避暂行规定》都明确规定了党政干部的回避制度。其中主要包括地域回避、亲属回避以及职位回避三种回避制度。通过对这两部法律制度中对回避制度的研究可以发现，我国的回避制度已经基本覆盖可以徇私舞弊的范围。但是为何又会出现“火箭提拔”，回避制度回避不了人情的现象呢？原因在于，我国的回避制度陷入了“合成谬误”的陷阱。其形成机理如下：首先，回避制度的制定过程中针对的是理性人，即将回避的主体设定为与亲属、地域及职位有关的主体，但是在执行过程中，却由于我国的文化影响，这些人在“群体无意识”的影响下突破了回避制度的界限，造就了回避制度的整体无效。其二，回避制度的执行过程中要求程序公开、公正。程序公开、公正是一项制度得以顺利执行的保证。但是在现实中，程序的公正却成为了徇私舞弊的保证。例如，某个火箭提拔的人员被发现以后，该单位领导首先表明其提拔程序完全合理合法。但是，经调查，其仍属于违规提拔。而造成程序公开、公正仍旧避免不了这种现象出现的原因在于干部回避执行的过程中过于强调程序的统一性，并没有考虑到具体问题具体分析。这也就陷入了“合成谬误”的错误中。总之，干部回避制度中形成“合成谬误”的两种机理在于：一是群体无意识的加工；二是逻辑思维上的错误，无法做到具体问题具体分析。

二、干部回避制度中“合成谬误”的成因

上文已经提及干部回避制度中出现“合成谬误”的两个机理在于群体的无意识和思维逻辑错误，无法做到具体问题具体分析。至于具体成因主要体现在以下几个方面：

1.具体程序性规定的缺乏。对于法律而言，实体法律与程序性的法律具有同样的意义。但是通过查看《公务员法》和《党领导干部回避暂行规定》可以清晰地发现，我国法律中并没有或者说没有对执行程序的规定。我国《公务员法》明确规定，在进行干部选拔的过程中一定要坚持公开、公正、公平的原则。但是公开、公正、公平又如何达到？回避制度必不可少，因为没有回避就不可能真正地做到公平。但是，在制定了回避制度以后，回避的程序又是怎样的？我国两部法律中都没有进行明确的规定。即使有一些规定，也是模糊性的，比如在申请回避中的规定是由人事部门提出回避意见，由领导作出决定。但是人事部门又如何知晓回避的理由却没有阐明清楚。

从另一方面讲，干部选拔本身具有比较完备的程序，比如无论是通过参加考试还是公开竞争上岗中都做了具体的规定。但是为何又在干部选拔中出现类似的事件呢？主要是因为干部选拔过程中的相关人员回避没有落到实处。没有落到实处的主要原因在于法律中回避程序没有具体的规定，到底哪些需要回避，需要怎样回避没有作出具体的规定。因此，在干部选拔过程中回避制度中程序性规定的缺乏是一个重要的问题。

正是由于这种具体程序性规定的缺乏导致各地在执行的过程中各行其是，看似严格执行公证公开的标准，但是却因为个体在执行过程中的“自由裁量”导致我国的回避制度陷入了“合成谬误”的困境。

2.忽略文化因素的影响，回避主体的界定过于狭隘。我国自古就是一个注重血缘、地缘、亲缘“三缘”关系的国度。“三缘”关系在我国可以说是无处不在。这也是影响我国干部回避制度的一个重要因素。我国两部法律都对回避的主体进行了界定。例如《中华人民共和国公务员法》第六十八条规定：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作②。但是，通过分析回避制度中规定的回避主体可以看出，其回避主体主要是指与当事人有利害关系的并且具有血缘关系的人员。在我国“三缘”文化的影响下，具有影响力的不仅仅限于这些人员，还包括受到其亲属权力影响的人员。这些人员的存在在人们看来也是正常的，因为我们的文化是注重“三缘”关系的。因此，正是由于在文化支撑下的这种“群体无意识”的叠加后才出现了现在的“火箭提拔”。也导致了我国干部回避制度的“合成谬误”。

3.公民在回避制度中的作用得不到充分发挥。公民是干部主要的服务对象。公民对于回避制度的执行享有监督的权力。但是由于我国干部回避制度不论在程序上还是在回避主体的界定上都陷入了“合成谬误”的陷阱中。这也就使得公民的监督作用难以得到发挥。虽然这两方面的因素导致了公民作用难以得到发挥，但是同时也是公民在回避制度中的作用难以得到发挥才使我国的回避制度进一步陷入了“合成谬误”的困境。其主要体现在：

首先，干部回避制度往往在某一地域切实得到了贯彻。但是，由于我国文化因素的影响，干部之间利用影响力相互为对方谋利益的行为逐渐在干部中成为不成文的规定。在此过程中，公民作为监督的主体，同样也受着这种文化的熏陶，久而久之，这种行为就被社会所接受。公民的监督作用完全被忽略。此时的回避制度就陷入了另一种程度的“合成谬误”。这样也就导致我国干部的回避制度在执行的过程中更加难以落到实处。

其次，干部回避制度的执行过程中公民有权力对其执行的程序以及执行的内容进行质疑。但是，对于我国公民而言，较为容易进行监督的是干部回避制度的程序。但是回避制度中程序性规定的缺乏却又使公民丧失了这份权利。因此，在没有监督下的程序，也就只能继续陷入“合成谬误”的陷阱。

4.干部回避制度难成法律体系。上文已经提及我国法律对于回避制度的程序和实体的规定都过于笼统。各地实践情况不一，如若只是按照同一种情况进行执行，往往就容易陷入“合成谬误”的困境。在现实生活中，这种例子比比皆是。例如，公司在进行跨国并购的过程中，起并购的不仅仅是其资金、设备、人员。其中，最为重要的是两国的文化。因为，不同的国家文化背景不同，如果只是按照一个国家的文化进行管理，这个公司势必会陷入“合成谬误”的困境。我国的干部回避制度同样也存在着类似的问题。我国各地虽然文化背景一致，但是，不同地区的情况是不相同的。如果没有一部统一全局的法律就很难起到指挥的作用，这样也就容易陷入了“合成缪误”的陷阱中去。

三、改善干部回避制度中“合成谬误”的原则及对策

1.改善干部回避制度中合成谬误的原则。干部回避制度中的“合成谬误”形成总体来说是由于全体的无意识和无法做到因地制宜。因此，要改善干部回避制度，必须从以下两个方面摆脱“合成谬误”困境的困扰。首先：无论是干部还是公民都应该摆脱这种群体无意识的状态。彻底改变干部回避制度中徇私枉法的做法。其次，要求立法者在立法的过程中切实考虑各方面的影响因素，切忌以偏概全，真正做到局部与整体的结合，尽量避免合成谬误的出现。

2.改善干部回避制度中“合成谬误”的对策。至于如何改善干部回避制度“合成谬误”，在遵循以上两个原则的基础上，还应该针对干部选拔中出现“合成谬误”的具体问题制定具体的对策。

（1）应该积极完善我国法律中的程序性规定。上文已经提及我国在干部选拔中有关回避的规定并没有具体的程序性规定。因此，有必要积极完善程序性规定。至于如何完善，可以从以下几个方面入手：首先，明确回避申请的程序。不仅仅局限于法条的规定，应该在地方的细则中详细列支申请所需的文件以及申请的主体和申请的提交等方面，所需要的表格应该一应俱全。其次，完善申请审批的程序。回避的是否准予对于申请人和被申请人都有着重要的影响，因此，我们有必要对申请的审批程序和审批的实施者作出具体的规定。再次，准确界定申请和时间限制。对于干部选拔来说，时间是重要的，只有在进行干部选拔之前审批完毕，才能真正地保证干部选拔中的公正。最后，明确救济的程序。在对回避的申请、审批的程序作出具体规定后，我们还应该加强对回避的救济程序的规定。因为，在现实生活中，对于回避的救济提及可能较少，这就使我们不得不强调对回避的救济程序。

（2）积极借鉴国外经验，放宽回避主体的限制。“官二代”的现象不仅在我国存在，在国外也是存在的。通过研究国外的经验对我国问题的解决可能由一定的好处。其中对回避制度的规定主要有：第一，对近亲属的界定方面来看，美国法律禁止联邦官员雇用任命、推荐或提升自己的亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作，并指出亲属是指公务员的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅婶姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等，涵盖面非常大；菲律宾对亲属也作出了扩大的解释，与美国相类似。第二，从干部选拔的方法来看，美国在进行干部选拔的过程中为了避免“人情”作用，多采用评价中心法，即由组织内部的高级管理人员和专门聘请来的职业心理学家组成的小组进行,对该组织拟选拔的人进行选考③。日本的《国家公务员法》则规定，“一切职员的任用，都要依照本法律和人事院规则的规定，根据其人的考试成绩、工作成绩以及能力的其他实证来进行。”录用考试对于具备人事院规则规定的报考资格的所有国民，在平等条件下公开进行④。”

因此，我们应该尽量将《公务员法》中规定的亲属范围加以放宽，这样可以在一定程度上减少“人情”提拔出现的几率，这对于其他干部来说也是一种公平。至于如何放宽，应该在经过调研后，认真调查“人情关”出现时的范围，尽量准确确定范围，只有尽力做到准确才能真正保证干部选拔过程中的公正，切实把回避制度落到实处。

（3）积极调动公民的积极性，扩大公民的参与作用。公民是干部提供服务的主要消费者，对于干部是否合格，最有发言权的便是公民。因此，在干部选拔的过程中应该积极发挥公民的作用，包括回避制度同样也如此。对于谁应该回避，公民也应得到积极参与的权利。首先，我国法律中应该明晰公民参与的权利，充分调动公民的积极性。其次，制定易于公民参与的程序。因为现实法律规定过于模糊，普通公民由于法律专业素质的缺乏，可能很难参与其中。因此，应该在实施回避之前，尽可能详细地通过网络、媒体等工具传播相应的知识，使公民拥有相应的知识。再次，也应该完善公民反映意见渠道的制度。至于公民如何对回避提出自己的意见，相关部门可以通过大众媒体进行汇集，选取的方式应该尽量地简单易操作。同样，对于作为竞争者的干部也有权利向有关部门提出回避申请。

（4）完善回避过程中的监督制度。“人情”选拔的出现无论近亲属是否实行了回避，回避的效果如何，回避过程中是否有违规先现象都需要进行监督。因此，在实施回避的过程中应该积极进行监督制度的设计。法律中更应该对监督主体、方式和程序作出明确的规定。在规定监督的过程中应该注意：监督不应该仅仅局限于上级对下级的监督，应该积极实施部门间的监督和上级对下级的监督和公民的监督。只有完善各个方面的监督，才能保证干部选拔过程中的透明度。

（5）形成完备的法律体系，确保制度行之有效。回避制度虽然仅仅是一项制度，但是要把某项制度落到实处，应该做到事实和程序完备。因此，对于干部选拔中回避制度中出现的问题，我们应该加强回避制度相关法律的完善。只有具有一套行之有效的制度与回避制度配合使用，才能真正把回避制度落到实处。其中，必不可少的法律制度就是相应的程序性制度。同时，应该积极完善回避制度的实体规定。只有各方面都完备，“火箭提拔”才能被杜绝，人情才能被回避。