新民诉法背景下检察建议的适用

李 博

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362012)

关于“民事检察建议”的概念，在《人民检察院检察建议工作规定(试行)》里是这样定义的：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”而一般意义上的检察建议则以“法院内部的管理体制、规章制度设置等内容为监督对象，旨在推动审判机关完善自身的制度建设、提升内部制约机制的有效性”。 在新《民事诉讼法》的语境下，民事检察建议是指人民检察院用和缓的“建议”的形式，在民事诉讼活动中，对人民法院(包括审判人员)发生的违法行为或对具体案件的错误处理，向人民法院以非诉讼形式提出书面监督意见，使之自行纠正错误。

一、民事检察建议适用的范围

(一)民事检察建议与抗诉的区别

检察建议不同于抗诉的地方有两个：其一，检察建议虽然能够促使人民法院发现错误、纠正错误，但却不能直接引起生效判决、裁定、调解书的再审；其二，检察建议不同于上级人民检察院提出的抗诉，其是由人民检察院向同级人民法院发出的，不具有强制力。此次修改的《民事诉讼法》，通过设计并行的向上级人民检察院报请备案检察建议和提请抗诉有利于上下级人民检察机关及时沟通情况，慎重决定是否抗诉 。检察建议在实行民事法律监督中具有独立性价值，故决定了其不是抗诉的前置或附随性程序。抗诉制度是上级检察机关对下级人民法院针对已经完结的裁判，重新启动再审程序这种诉讼化的手段。所以决定了其是一种刚性监督，也决定了其主要的适用对象是那些法检之间无法沟通的案件、通过检察建议无法有效解决的案件以及具有重大社会公共利益、具有较强的规则宣示意义或者存在严重违法情形的案件。 检察建议则以同级监督进行，用柔和的方式进行非讼化的监督，从而民事抗诉相辅相成，是民事抗诉的有效补充，在促进社会矛盾化解、社会管理创新和维护司法公正等方面发挥了独特而积极的作用。

(二)民事检察建议的适用情形

依据新修的《民事诉讼法》，检察建议的适用情况具体有两种：一是人民检察院向同级人民法院以书面形式提出的再审检察建议；二是人民检察院向同级人民法院针对其他审判程序中审判人员违法行为提出的的检察建议。通过对民事检察建议和抗诉在介入检察监督的时间节点进行比较发现，民事检察建议的事前监督特征更加突出，比抗诉更具前瞻性。

(三)民事检察建议与抗诉之关系剖析

1.性质与功能上的异同点

要探寻民事检察建议和抗诉关系，就需要对两者进行科学定位，故必须从这两者各自的性质和功能出发，因为性质决定功能，功能定位结构。总体看来，抗诉和检察建议作为民事检察监督权的具体行使方式，都已经在最新修订的《民事诉讼法》中被法典化、制度化、程序化；且它们的目标都是维护民事实体法、程序法的统一正确施行、促进司法公正、遏制司法腐败，这跟我国民事实体法和民事程序法的总体目标保持一致。然而，二者的共同之处并非代表着它们完全等同，因为深入到更为具体的层面上，它们还是有所不同。首先，检察建议与抗诉制度有所区别，不是一种具有诉讼性的监督手段，检察建议的提出并不必然具备启动再审程序的效力，若要使法院接受并通过内部监督制度来纠正自身的错误和消除违法情形，就必须依靠检察机关与人民法院之间的相互沟通、交流和协商。其次，由于抗诉权行使的前提条件是法律裁判文书已经生效，故其属于一种事后监督机制，而检察建议权的行使却可以存在于民事诉讼活动的全过程，这使得其兼具了事中监督和事后监督的功能。再次，检察建议是为了发挥交流与沟通功能，弥补抗诉的不足，实现检察监督机制体系的多元化、高效性、衔接性配置。概言之，抗诉制度与检察建议的核心差异在于，抗诉属刚性化法律监督，而检察建议则属于非讼性的柔性化监督，这决定了两者的差异将存在于预设功能及制度特征方面，进而划定了其不同的适用范围。

2.适用条件和事项上的异同点

通过对最新修订的《民事诉讼法》的深入分析发现，其是以特定检察机关是否与作出生效裁判的法院同级来作为划分抗诉和检察建议适用范围的主要标准。根据现行规定，民事检察建议属于同级监督，而抗诉则属于上级人民检察院对下级人民法院的监督。除此之外，检察建议不仅可以在审判监督程序中发挥作用，还可以及时纠正法院的失误以及帮助人民法院发现审判人员在其他审判程序中的违法行为，故其适用范围要比抗诉更加广泛。即使新《民事诉讼法》增设了检察建议这一新的监督方式，改变了长期以来抗诉作为行使检察建议权唯一渠道的局面，但检察建议与抗诉在适用事项方面却高度一致，可即便与此，也并不代表这两者在适用范围和适用条件上完全相同：一方面，检察建议可以作为弥补抗诉局限性的重要手段，来救济原裁判确有错误却无法或不宜启动再审程序的这种情形；另一方面，抗诉对于涉及重大利益、具有较强的宣示功能的案件，或是法检相互沟通明显不存在可能性的情形，可能更有益于发挥检察监督的预设效力。

3.具体实施程序上的异同点

检察建议与抗诉在具体适用程序和运行模式等方面的不同，是由检察建议的非讼属性以及同级监督的特征所决定的。抗诉权主要通过重新启动再审程序来行使，其形式要件为提出抗诉书和开庭时派员出庭，实质要件为满足法定的抗诉事由，用诉讼化的形式来实现纠正已生效裁判中严重违法的情况，从而达到救济的目的。而检察建议权的行使通常依赖检察建议书，其虽不能直接引发特殊性救济程序的启动，但却可以通过与人民法院交流、沟通和协商指出具体存在的问题，进而促使人民法院通过自行提起再审或内部纠错等方式，来维护司法裁判的公正性，保障当事人权益和社会公共利益。

4.法律效力上的异同点

很多情况下，制度设计的不合理或者制度效力缺失，都将直接损害其功能的发挥。由此可知，法律效力的配置直接决定着预设功能的实现情况。依据我国新《民事诉讼法》可知，抗诉权的行使必然产生启动再审这一程序性后果，但对检察建议权的行使必然会产生的法律效力和法院的处理方式，以及接收建议的法院无正当理由拒不理会检察建议的行为的制裁机制却不得而知。由于检察建议在制度上缺乏效力保障，在司法实践中的反映自然更是不尽人意，法院在收到检察机关发出的检察建议后，很可能没有任何反馈信息，检察机关也可能因为缺少效力依据而不再跟进，致使监督就此止步而未能发挥实效。 故应当赋予检察建议以明确但是区别于抗诉权的法律效力。

二、民事检察建议的适用程序

(一)民事检察建议的适用的具体流程

首先，在检察建议的提出方式上，根据新法规定，检察建议可由检察机关依职权提出，也可依当事人的申请提出。其次，在检察建议的决定程序上，检察建议的起草工作应交由负责本案的检察官进行，经本部门负责人同意后再交分管检察长审批，至于重大案件这种特殊情形，只有通过检察长的审批后才能发出检察建议。值得注意的是，检察建议作为一种法律文书，必须履行正规的手续，故只能以公文的形式发出，且应当以检察机关的名义发出。再次，在检察建议的内容要求上，制作检察建议书时应具有针对性，必须理由充分，建议切实可行，否则不仅会使检察建议流于形式，而且会徒增法院的抵触情绪。检察建议书的具体内容至少应包含提出检察建议的缘由、依据、明确且具体的建议内容、落实建议内容确切条件等。最后，关于检察建议的上报备案制度，在发出检察建议之前，检察机关应认真听取被建议方人民法院的意见，做好案件备案登记和上报备案，实现检察机关处理案件有效性和公正的最终目标。检察机关发出检察建议后，法院应进行必要的复查、审核，并对检察建议作出必要的答复。 相关的承办人员应将其了解与掌握到的检察建议落实、采纳、整改情况并登记，及时向上级业务部门备案或者呈报同级人大常委会法制工作委员会。如上级检察机关发现原检察机关作出的检察建议有不当之处，应通知接受民事检察建议的法院，并责令原检察机关撤销该不当的民事检察建议。

(二)民事检察建议的书面格式要求

检察建议书作为一种法律文书，其格式必须得到规范，但目前法律并未就其作出具体规定。我们认为，民事检察建议书应确定为检察院制式文书，并应制定统一的格式要求。在司法实践中，检察建议文书的格式规范可参照抗诉书，具体应包括首部、正文、尾部三部分。若为民事再审检察建议，应当使用“再审民事检察建议书”的名称，其他民事检察建议书应当使用“民事检察建议书”的名称。最后署名应为发出建议的检察院名称，检察院公章应该加盖在最右下方。另外，为了便于检察机关行使监督权，还应在每一份《民事检察建议书》的最后附上一份法院的回馈函。

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