新民事诉讼法下公益诉讼之适用
2014-04-01王双
王 双
(望城区人民检察院，湖南 长沙 410007)
一、民事公益诉讼的界定和特征
法律上所谓民事公益诉讼，是指有关机关、组织及个人在法律法规的授权范围之内，对侵害国家利益、社会公共利益等违法违规行为，可向法院起诉，经诉讼程序后对违法者追究相应法律责任的活动。其特征主要有：
1.民事公益诉讼的直接目的是维护社会公共利益不受侵犯。民事公益诉讼的这一特征与维护个人、法人或者其他组织合法权益的民事私益诉讼不同。
2.民事公益诉讼的提起主体与案件可以没有直接的利害关系。有关组织、个人与案件并无直接的利害关系亦可作为民事公益诉讼案件的原告起诉侵害社会公共利益者，以此维护社会公共安全。
3.民事公益诉讼的案件范围既可以是已造成现实损害的违法行为，也可以是尚未造成现实损害的预期损害的违法行为。
4.民事公益诉讼保护法益的对世性以及效力的扩张性。民事公益诉讼保护的是社会公共利益不受侵犯，同时判决效力不仅及于诉讼当事人,亦及于整个社会，此决定其有对世性及效力扩张性的特征。
二、民事公益诉讼在检察机关的实践状况
我国1954年实施的《检察院组织法》规定了：“地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”，但是1979年颁布的《民事诉讼法》却把民事行政检察制度予以废止，直到1982年《中华人民共和国宪法》的实施，重新明确规定人民检察院是我国法律监督机关。
民事公益诉讼在我国检察机关的实践中，1997年5月，河南省方城县人民检察院因一起国有资产流失案损害国家利益，遂以原告身份代表国家利益向方城县人民法院提起公益诉讼，1997年12月，法院判决支持方城县人民检察院的诉讼请求。此案首开检察机关提起公益诉讼之先河，引起最高人民检察院等相关部门的高度重视，被评价为全国检察系统十年之中八大事件之一。之后，黑龙江、上海、山东、湖南等十多个省市先后开展了公益诉讼的实践探索，使公益诉讼在实践中得以极大发展，为公益诉讼立法提供了实践基础。
2012 年8月，在我国第十一届全国人大常委会第二十八次会议上，表决通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”，此次修改首次确立了公益诉讼制度。即新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。至此公益诉讼制度在民事诉讼法中得以确立，这必将揭开我国开展公益诉讼的新篇章。
三、新民事诉讼法下公益诉讼适用之困惑
(一)民事公益诉讼提起主体笼统不明
根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起民事公益诉讼。这里“法律规定的机关和有关组织”是指哪些机关和有关组织，有关组织是否包括社会团体、民办非企业单位、基金会等社会团体,修改后的民事诉讼法没有给出明确界定。
检察机关是否属于法律规定的机关，如果检察机关可以拥有提起公益诉讼的主体资格，那么具备什么样的条件才能提起公益诉讼，修改后的民事诉讼法亦没有给出明确的界定。这就给检察机关的公益诉讼实践在法律适用、程序操作等方面带来难题，容易造成法检两家在公益诉讼的主体资格、适用范围等方面产生分歧，对社会公共利益的保护带来不利影响。
(二)民事公益诉讼受案范围狭窄
公益诉讼的受案范围标志着公益诉讼能够抵达的深度和广度。《民事诉讼法》第五十五条对民事公益诉讼的受案范围仅仅明确列举了“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两种类型。尽管“等”字这一兜底表述并未排除其他损害社会公共利益的行为，但笔者依然担心，这很可能使公益诉讼局限于环保和消费领域，甚至成为阻止其他类型民事公益诉讼的借口。这样的规定极易使民事公益诉讼的受案范围实际变得狭窄，应进一步明确并拓宽。
检察机关作为《宪法》赋予的法律监督机关，只有法律明确规定民事公益诉讼的受案范围才能从自身职责出发，严格遵守诉讼程序的运作机制，使民事公益诉讼的启动有法可依。
(三)民事实体法与公益诉讼未衔接配套
《民事诉讼法》把公益诉讼制度安排在第一编“总则”中的第五章“诉讼参加人”之中，将公益诉讼划入“当事人”这块并作出了规定，我们知晓法律上规定民事公益诉讼的提起主体仅仅是开展公益诉讼的前提和基础，公益诉讼的顺利开展亟需配套法律的跟进和完善。
我国现行《环境保护法》、《消费者权益保护法》没有规定公益诉讼的主体和类型。现行《海洋环境保护法》，因为只许可“海洋环境监管部门”提起公益诉讼，这与新《民事诉讼法》产生了冲突，在这种情况下，相关法律需要调整和完善。
(四)民事公益诉讼开展无相应程序规则
公益诉讼是保护社会公共利益为目的之诉讼，其开展的程序规则不同于私益诉讼。对检察机关而言，民事公益诉讼的开展离不开公益诉讼提起程序等相应程序规则的设置，在此方面立法处于缺位的状态。只有完善民事公益诉讼程序规则才能保障民事公益诉讼开展的合法性、正义性，使民事公益诉讼能经得住法治的考验。
四、新民事诉讼法下民事公益诉讼适用之构建
(一)民事公益诉讼提起主体应立法明确
《民事诉讼法》规定民事公益诉讼的提起主体为“法律规定的机关和有关组织”，对“有关组织“的界定应通过具体立法、司法解释等方式明确规定“有关组织”包括社会团体、民办非企业单位、基金会等。对“法律规定的机关”的界定，笔者认为应明确赋予检察机关民事公益诉讼的主体资格，使其更好的履行其相应的法律监督职责。
民事公益诉讼的主体资格如果赋予检察机关，那应明确其在公益诉讼中的法律地位。对于检察机关在公益诉讼中的法律地位，学者提出了多种观点，有国家监诉人说、诉讼当事人说、国家公益人说等。笔者研究认为，检察机关履行法定职责对损害社会公共利益的侵权者提起公益诉讼，应在法律上赋予其诉讼当事人的地位，,在法庭上具有原告的资格，才能保证诉讼结构的基本平衡和民事诉讼程序的顺利开展。
(二)民事公益诉讼受案范围应进一步拓宽
《民事诉讼法》规定了民事公益诉讼的受案范围，即对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。法律上应如何界定损害社会公共利益的行为？笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼不能与民法私权自治原则相违背，只有存在或潜在损害社会公共利益的行为而当事人怠于行使诉权以及当事人行使诉权不能时，检察机关才有权提起民事公益诉讼。
因此借鉴国外实践并结合我国国情，笔者认为以下损害社会公共利益的行为可由检察机关提起民事公益诉讼：1.污染环境和破坏环境的公害案件；2.侵害众多消费者合法权益的案件；3.国有资产流失案件；4.侵害弱势群体类案件；5.损害国家利益和社会公共利益的其他案件。
(三)民事公益诉讼的开展亟需实体法的跟进与完善
民事公益诉讼的开展离不开相关民事部门法的逐步完善，在环境公益诉讼领域，就在民诉法写入“公益诉讼”条款的同时，全国人大常委会向社会公布了《环境保护法修正案(草案)》，但并未将“环保公益诉讼”写入草案。笔者认为《环境保护法》的修改应规定环境公益诉讼的提起主体和类型等规定，以确保环境公益诉讼的开展。
《民事诉讼法》作为新修订的法律，一些旧法与之相冲突的地方亦应作相应修改，如《海洋环境保护法》只许可“海洋环境监管部门”提起公益诉讼，这与《民事诉讼法》设定的民事公益诉讼的提起主体相冲突应随之修订。
(四)我国检察机关启动民事公益诉讼的规则
法律如赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，其提起诉讼程序应当是：
1．受理线索。案件线索来源有相关单位、人员举报、控告；上级院交办；检察机关自行发现等。受理线索后，应制作《受理案件通知书》。
2．调查取证。在案件受理后，检察机关应当调查核实与案件有关的证据，以证明案件事实。调查取证终结后如可提起公益诉讼应及时制作《调查终结报告书》。
3．风险评估。案件调查终结后，应将案情及时向本院检察长或检委会报告，并综合考虑案件的情况，对案件是否提起民事公益诉讼进行风险评估。
4．民事公益诉讼的提起。经风险评估，如果决定提起民事公益诉讼，则由本院检察长或检委会批准向同级人民法院提起民事公益诉讼。
总之，民事公益诉讼在检察实践中得以落实与发展，亟需建立统一的民事公益诉讼制度，用统一的法律原则、诉讼理念及诉讼程序来处理民事公益诉讼案件，以维护国家利益、社会公共利益的安全。
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