反福利依赖视角下的低保制度审视——兼析《社会救助暂行办法》

徐丽敏

（天津理工大学法政学院，天津 300384）

自党的十六届六中全会提出构建“和谐社会”之战略目标以来，各级政府愈益关注民生问题。在社会救助方面，政府逐渐加大了投入，越来越多的人进入到了城乡低保制度中，城市低保制度基本达到了“应保尽保”的局面。不过，在低保政策执行过程中也衍生出了一种“养懒汉”现象，即少数有劳动能力者长期消极地依赖低保制度为生，即使在其收入条件已经超过低保的救助标准时，也不愿退出低保。由此，低保制度中的“应退尽退”政策难以落实，该制度的可持续发展以及所蕴含的公平和效率原则大打折扣。另一方面，从2007年开始全面实施的我国农村低保制度，虽然低保的起点较低，但由于保障人口基数大和增长快的特点，且资金筹集主要以地方为主，地方各级财政存在着巨大的压力，可持续发展仍存在着很大的困难。在此情况下，如何在防止福利依赖的情况下提高低保资源的运用效率，把有限的资源运用到最需要的人员身上，应成为我国低保制度下一步发展的重要议题。

2014年5月1日，我国《社会救助暂行办法》（下文简称《办法》）正式实施。这是截至目前我国社会救助领域中最高层次、最具权威的政策，它标志着我国社会救助向法制化建设迈出了重要的一步。该《办法》透露出了政府对反福利依赖理念的关注，并蕴含着反福利依赖的制度措施。正是在此背景下，本文基于反福利依赖的理论视角，借鉴西方学术界有关福利依赖的理论及政策成果，审视我国包括《办法》在内的低保政策，研究如何有效利用低保资源、提高低保制度的运行效率和效果、防止福利依赖的出现，探索可持续发展的对策。

一、西方“福利依赖”实践与理论的发展

“福利依赖”起源于西方福利发达国家。这一思想渊源甚至可追溯到以亚当·斯密为首的传统自由主义流派。亚当·斯密出于维持市场正常运转的考虑，认为应当关心劳动者的福利，改善他们的生活状况。但其“市场第一，福利第二”的原则为后来自由主义对福利的消极态度埋下了深深的伏笔。其后的大卫·李嘉图的“工资铁率”、马尔萨斯的“福利导致穷人过多生育，从而引发人口贫困”的观念，无不继承了斯密对福利的基本态度，即应严格控制福利的供给。这一思想主张对西方国家的福利制度发展进程有着深刻的影响，使得西方社会自福利制度产生以来就从未停止过对“福利依赖”的关注。如以英国1601年《济贫法》为例，其“属地原则”和以“习艺所”救助方式为代表的分类救助措施，以及后来的《新济贫法》的“劣等处置原则”，无不透露出一种反对福利依赖的理念。即使是在极力主张政府全面介入的、普遍计划的“福利国家”制度中，也明确规定了政府在强制公民寻求工作方面的责任以及公民主动寻找工作的义务。而在美国社会福利传统中，一直隐含着一种对福利救助的保守观念，即认为受助者在接受福利救助伊始即意味着停止自我努力，由此赋予了“福利”会损坏人们道德美德的一种涵义。这一观念使得美国政府在早期的福利制度中就设置了严苛的准入条件和极高的准入门槛，并严格限制了受益对象的范围，其结果是只有极小部分通过严格筛选的人才能成为“值得帮助的穷人”，而更多的人则被认为是“不值得帮助的”，不能接受福利救助。①Kat z M.B.The Undeservi ng Poor：From t he W aron Povert y t o t he W aron W el f are，New York，Pant heon Books，1989.这种“福利有害”的观念贯穿了整个美国大萧条时期。即使是在20世纪50年代至60年代的肯尼迪和约翰逊总统的福利扩张时期，反福利依赖观念仍然盛行于整个美国福利制度中。②Davi esG.From Opport uni t y t o Ent i t l em ent：The Transf orm at i on and Decl i ne ofGreatSoci et y Li beral i sm，Uni versi t y Press of Kansas，1996，P.15.

到了20世纪70年代，由于受到石油危机和经济“滞胀”的影响，英国“福利国家”制度遭受重创。这一全面的福利制度受到来自社会各方面的批判，尤其是由于其制度设计本身的“诟病”而带来的人们对于福利制度的依赖现象越来越凸显，给国家财政带来了巨大的压力，使得这一制度面临崩溃的危险。在此情况下，西方国家纷纷寻求改革福利国家制度、摆脱福利依赖的良策。这为新自由主义的兴起提供了巨大空间。受到极力主张自由化、市场化和私有化的新自由主义的影响，美、英等福利发达国家纷纷改革其社会救助制度，更加强调受助者的义务和责任，并通过奖、惩相结合的多种方式鼓励并强制受助者重返劳动力市场就业。自90年代以来，在以吉登斯为代表的第三条道路学者的主张下，英国政府采取了“积极福利”的政策来抵制福利依赖现象的蔓延。在吉登斯看来，尽管福利制度改革面临着巨大的困难，但“为福利国家制定一份激进的改革纲要却是可以做到的”③［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京大学出版社2000年版，第120页。，这个激进的改革纲要即构建一种“积极福利”制度，从原来的“福利国家”制度转向一种“积极福利”制度。具体即取消过去的直接经济资助，而“尽可能投资于人力资本”，使社会政策更加关注人的能力发展，提高被救助者的行为能力，使福利对象摆脱对福利的依赖。④同上，第203页。同时，德国等保守主义福利国家也开始采纳“工作福利”的政策模式，开始了“从福利转向工作”的改革，要求受助者积极参加就业，以换取社会福利。其最终的目标则是促进受助者就业。

由此可见，“福利依赖”是贯穿于整个西方社会福利发展进程中的一个重大议题。在福利制度与政策实践的发展进程中，学者们针对这一问题也进行了许多理论上的研究，形成了关于福利依赖的重要理论成果。①徐丽敏：《国外福利依赖研究综述》，《国外社会科学》2008年第6期。首先，在福利依赖现象的产生起源上，西方学者提出了多元化的影响因素，包括：贫困、就业市场、家庭结构、失业、移民、非法生育、人口密度、社区结构、物质滥用、就业支持的缺失、青少年时期的不利因素等等。②W.Lee.Povert y and W el f are Dependency：The case ofLos Angel es Count y i n t he 1980s.Envi ronm ent&Pl anni ng，1997，Vol.29 Issue 3，p443；M el kersson，M.&Saarel a，J.W el f are Part i ci pat i on and W el f are Dependence Am ong t he Unem pl oyed.JournalofPopul at i on Econom i cs，2004，Vol.17 Issue 3，PP.409-431；Schm i dt，L.；Dohan，D.；W i l ey，J.；Zabki ewi cz，D.Addi ct i on and W el f are Dependency：Int erpret i ng t he Connect i on.Soci alProbl em s，2002，Vol.49 Issue 2，p221；Kapl an J.Prevent i on ofW el f are Dependency— An Overvi ew.JournalofSt at e Governm ent，Spect rum.2001，Vol.74 Issue2，P.11.其次，针对福利依赖现象，西方学者提出了许多反福利依赖对策，以供政策制定者进行选择或组合。这其中包括：（1）极端主张取消福利。这一流派以查理·默里为代表，主张解决福利问题的唯一根本办法就是取消福利。③M urray C.Di scussi ng W el f are Dependency i s Irrel evant.Publ i c W el f are，1992，Vol.50 Issue 2，P.24.这是一种较为激进的和极端的方法。（2）发展工作福利。这一理念起源于20世纪60年代美国，之后许多福利发达国家纷纷在其政策改革中引入了此概念，作为对抗“福利依赖”的重要措施。④Peck J.W ork Fi rst：W orkf are and t he Regul at i on.Cam bri dge，JournalofEconom i c.2000，24，PP.119-138.其涵义则在于“要求受助者为其所接受的福利而进行工作”，其本质是一种以促进工作为目标的福利制度。（3）发展资产社会政策。理论代表为美国社会政策学者迈克尔·史乐山。他在《资产与穷人》一书中首次提出了以资产为本的社会政策，其目标在于改善受助者的长期生活状况，促进个人的独立与自给自足；重点是强调通过个人长期的资产积累来推动个人、家庭和社区的发展。与传统社会政策相比，这种资产社会政策更能使受助者自信，社会关系更紧密，更积极地参与工作。⑤［美］迈克尔·史乐山：《资产与穷人：一项新的美国福利政策》，高鉴国译，商务印书馆2005年版。（4）私有化改革。即反对政府提供公共福利，主张社会福利私有化。⑥M of f i t t，R.&Barbara L.W ol f e.M edi cai d，W el f are Dependency，and W ork：Is There a Causal Li nk?H eal t h Care Fi nanci ng Revi ew，1993，Vol.15 Issue 1，p123和 Ki m m elJ.Reduci ng t he W el f are Dependence of Unm arri ed M ot hers：H eal t h — Rel at ed Em poym ent Barri ers and Pol i cy Responses.East ern Econom i c Journal，1997，Vol.23 Issue 2，P.151.（5）提供道德和精神救助，如强调工作道德和工作伦理，鼓励人们喜欢并热爱工作，积极就业。⑦Paul H.Li ben.Bl ack Conservat i ve W ages war on W el f are Dependency.H um an Event s，1994，5/6/94，Vol.50 Issue 17，P.16.

西方福利发达国家反福利依赖的政策经验和学者们提出的反福利依赖对策对我国低保制度的可持续发展有重要的启发。但我们同时也应注意到，尽管西方福利发达国家在其社会福利发展进程中极为注意防止福利依赖的发生，但是在国外学术界的研究中，对于相关福利制度和福利依赖的研究仍然谨慎，并未受到政治、经济、社会气候的影响而轻易得出“福利依赖”的结论。⑧韩克庆、郭瑜：《“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证研究》，《社会学研究》2012年第2期。这为本研究提供了启示，即是否能够得出我国低保制度已经发展到“福利依赖”的论断，对此需要经过严密的调查、推断，并涉及到对福利依赖进行一种价值规范判断的标准问题。基于此，本文不把研究目的置于去判断当前我国低保制度中是否已经明确发展到“福利依赖”，而是旨在基于一种福利依赖的理论，在福利依赖与反福利依赖的视角下对我国低保制度进行审视，分析其中出现的“养懒汉”或有劳动能力者消极等待救助的现象，并探析制度设计中的不利影响因素，以探究我国低保制度可持续发展的对策。

二、从福利依赖视角审视低保制度

实际上，我国低保制度从政策设计之初就已注意到了避免福利依赖的问题。唐钧在1997年就指出，低保制度是否会产生“养懒汉”取决于贫困线订得是否适度。⑨唐钧：《也谈“负所得税制”与我国社会救助制度改革》，《中国社会工作》1997年第1期。为此，政府提出了“保障城市居民基本生活”的原则，并设计了基本的福利待遇。从低保制度的实施情况来看，截至2013年11月底，全国城市低保对象的平均保障标准为362元/人/月，月人均补助243元，而同期城镇居民人均可支配收入为全年26955元，平均每月为2246元，由此看出，2013年的城市低保月人均补助仅相当于同期居民人均可支配收入的10.8%。从农村的情况来看，这一救助标准稍高于城市。截至2013年11月底，全国农村低保对象的人均保障标准为2347元/年，同期全年农村居民人均纯收入8896元①数据来源：国家统计局《2013年国民经济和社会发展统计公报 》，ht t p://www.st at s.gov.cn/t j sj/zxf b/201402/t 20140224_514970.ht m l；民政部《2013年民政工作报告》，ht t p://www.m ca.gov.cn/art i cl e/zwgk/m zsyf zbg/。，由此，低保标准相当于同期居民收入的26.4%。即使如此，这与西方福利发达国家50%－60%的福利水平相比，我国低保制度仍然处于较低的水平。

即使在这种基本的福利待遇情况下，我国低保制度中依然出现了一些“养懒汉”或消极等待救助、依赖救助而不积极寻求就业的现象，尤其是部分有劳动能力者不接受政府、社会提供的技能培训和就业机会而长期依赖救助待遇为生。据民政部统计，截至 2010年底，在职、灵活就业、登记失业等有劳动能力的人员占到了城市低保人员总数的 61.2%。②闫西安：《完善低保政策，避免福利依赖》，《光明日报》2012年9月14日第2版。对此，媒体时有关于“宁吃低保，不愿就业”现象的新闻报道。③如《新华每日电讯》2006年4月9日第5版题为“就业竞争力弱，部分群众‘愿吃低保不就业’”的报道；《经济参考报》2006年6月19日第11版题为“就业不如‘吃低保’反映制度困境”的报道；《中国改革报》2006年6月26日第3版题为“就业不如‘吃低保’的背后”的报道；《中国劳动保障报》2009年6月10日第3版题为“走出‘宁吃低保不就业’的怪圈”的报道；《丹东日报》2011年12月7日第3版题为“部分残疾人：纠结吃低保还是就业”的报道等。究其原因，是由于我国低保制度设计本身存在着福利依赖的诱因，这些因素在一定条件下会导致“养懒汉”或有劳动能力者不愿退出低保的现象发生。

从制度本身来看，我国低保制度中存在着一些不明确或不合理的规定，容易使一些不该享受低保的人员也长期依赖低保为生。如1999年《城市居民最低生活保障制度条例》虽然提出了受助者的义务，但也仅限于要求“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”，而对于受助者积极寻找工作和提高工作能力的义务方面则没有明确的表述。这就会使得某些低保人员以“付出了义务劳动”为由而一直心安理得地依靠低保为生。又如对低保人员的“收入”规定，指出了“共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入”，但是对于可能存在的“隐性收入”（如股票、基金收入等）却未提及。这导致了部分人员对低保待遇的滥用和依赖。再如配套制度的待遇问题，当前有的地方低保配套政策覆盖了住房、取暖、子女教育、医疗等方面，其福利待遇的加总甚至超过了低保制度本身，对低保人员有很大的吸引力。有的低保人员就是由于这些配套政策的高待遇而不愿放弃低保待遇。

2014年5月1日开始实施的《社会救助暂行办法》对这些缺陷进行了部分的完善，透露出了政府预防福利依赖的政策理念：首先，针对促进低保户就业的不明确规定，《办法》专门设了一部分规定“就业救助”，明确了“国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，给予就业救助”。并强制要求“最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金”。同时，还出台了吸纳低保户再就业的鼓励政策：“吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策”。这些规定明确了要求低保户中有劳动能力者通过积极就业退出低保制度的措施，完善了之前政策中关于“就业”的模糊地方。其次，完善了对低保人员的“收入”规定，把之前的“全部货币收入和实物收入”拓展为“家庭收入状况和财产状况”。这其中的“财产状况”就把政策执行环节中的、原来无法纳入调查核实的实际经济状况考量进来，由此更加完善了政策的规定，明确了模糊之处。

但是从《办法》中也看出，对于一些专项救助，新政策还依然未摆脱对“低保”制度的依赖。如《办法》中关于医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助，仍把其受益对象首先界定为“最低生活保障家庭成员”或“特困供养人员”。这些专项救助待遇虽然体现了政府兜底贫困人群的多元基本需求，但这样的救助标准设定也使得这些专项救助制度依然与低保制度捆绑在一起，从而依然容易“吸引”一些有劳动能力者为了享有这些配套福利待遇而停留在低保制度里，不能促使他们退出低保。

从政策的执行来看，低保制度存在着低保对象不易确定的问题。这使得部分有劳动能力而不该享受低保者也容易成为低保的受益者，从而占用了有限的低保资源。随着《办法》对“财产状况”考量的增加，政策执行者需要在对家庭成员“收入状况”核查的基础上，增加对家庭资产、隐性收入等“财产状况”的核查。这将使得准确识别低保对象的操作越来越困难。同时，很多地方政府对低保对象基于动态核查的原则采取了过于严苛的核查方式，即受助者有一份收入就计入一笔“财产”，而不考虑受助者的收入是否是长期的，只要其收入累计超过低保标准就要退出低保。其结果可能就使低保对象出于“理性”选择的考虑而不愿意去工作，因为对他们来说，通过辛辛苦苦从事一份不稳定的工作来获取一份不高且不稳定的收入，倒不如依赖低保获得一份较为稳定的收入。

从低保制度的救助理念来看，我国现有低保制度提供的多是物质救助和现金救助。这在很大程度上体现了一种消极救助的政策理念，即低保人员被动地接受物质的或现金的救助。虽然政策设计的初衷包含了促进低保人员就业的美好目标，但从政策执行情况来看，此初衷并没有很好地得到体现。这种消极的救助方式对于低保人员个人来说，容易滋生和助长等、靠、要的依赖思想。对于一个社会来说则不能激励人们的工作热情，形成一个工作和自立的氛围。《办法》虽然对此有所涉及，如规定了“发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”。但是这一政策具体发挥作用还需要时日，另外更重要的是，还需要政府出台更具体的政策细则规定，来促进社会工作对低保制度的参与。

三、预防福利依赖，促进低保制度的可持续发展

从福利发达国家的经验来看，在增进社会福利的过程中，福利依赖问题的出现会构成对社会救助制度的极大危害。更重要的是，由于福利自身的刚性特征，我们不能等到福利依赖问题明确出现并已严重的情况下再开始对此进行关注。从我国的情况来看，虽然目前还没有明确的客观依据表明我国低保制度中已出现了西方社会所谓的福利依赖现象，但从经验研究来看，目前确实已经出现了“养懒汉”的现象，尤其是出现了有劳动能力者宁愿吃低保，也不愿积极就业的情况。因此，在当前我国社会救助法制化建设步入关键历史阶段的时期，在借鉴西方福利发达国家经验的基础上，基于反福利依赖的视角，对我国低保制度的进一步发展进行探析是有重要意义的。尤其是《办法》首次在“托底线、救急难”的基础上，明确了我低保制度发展的“可持续”原则。为此，我国低保制度的下一步发展也应把重点置于此，从反福利依赖的视角探索其可持续发展的对策。

从西方的社会救助制度发展经验来看，在上文学者们提出的反福利依赖对策中，除了“极端主张取消福利”的对策没有被各国政府理会之外，其他几种措施都在西方国家的福利改革中得到了体现。相对来说，资产社会政策的内容主要是建立个人账户，帮助受助者获得一份个人资产，以最终脱离贫困。因此这种方式主要应用在了社会保险领域。而对于我国低保制度来说，私有化改革的措施显然又与我国的社会主义和集体主义的基本价值基础不符；更重要的是，西方国家自上世纪70年代以来出现的“政府失效”和“市场万能”假设并没有在我国得到证实，因此被某些西方学者所奉为神灵的“政府退位”和“私有化”主张并不适合我国社会救助制度的发展。反而是道德、精神救助和工作福利制这两种措施对我国低保制度的可持续发展具有重要的启发。基于这一思路，我国低保制度也应关注低保对象的道德和精神救助，尤其是低保对象的工作道德（以工作为本）建设和自立、自主、自助的价值观培育，应鼓励低保人员在接受社会救助的基础上获得增能，促进自我能力的增长，并通过积极就业退出低保制度，最终脱离贫困。为此，地方政府应通过“贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置”等多种方式方法，积极为低保户提供就业方面的救助措施。

另外，从政策制订上，还应继续优化社会救助项目标准，将其他社会救助项目与低保制度解绑，以使一些专项救助摆脱对“低保”标准的依赖。从上文看出，当前我国在一些专项救助对象选择机制上，采取了与低保制度捆绑的做法。这一方法虽然由于容易筛选受助对象而具有较高的政策可行性和操作性，但其弊端也是明显的。根据这一捆绑方法，低保户在获得低保待遇的同时就意味着能够自动获得教育、住房、医疗等方面的专项救助待遇，而一旦失去低保也就意味着失去其他的专项待遇了。这种“简化的”受益对象筛选机制不仅容易使低保户为了保住专项救助待遇而不愿退出低保，而且也容易把那些不具备低保受益资格、但是却真正需要专项救助的人挡在制度大门之外，同时也可能造成低保户滥用这些专项救助资源的情况。其结果造成了有需求的人得不到救助，而不需要的人却能轻易得到救助，从而形成了政策结果的新的不公平。因此，为了使社会专项救助项目与低保项目解绑，政府还需要深入研究每一项具体的专项救助政策，分门别类地制定更有针对性的救助标准，实行分类救助。

对于低保对象的收入和财产状况审核，则要采取宽严有度的原则。目前很多地方都采取了动态核查的办法，并且有的地方政府为了避免福利依赖，对低保对象的收入状况采取了过于严苛的方法。其结果是适得其反，反而容易导致低保对象干脆放弃就业而长期吃低保的现象。对此，在低保对象的收入和财产审核上，应宽严结合，适当有度，基本的原则是鼓励低保对象通过就业自立，而不再依赖低保为生。在把握基本原则的基础上，应科学合理地统计、审核低保对象家庭的收入和财产状况，避免因审核过严而造成低保对象因有临时性收入而丧失低保待遇的顾虑，同时更要避免审核过于宽松而造成不符合条件的人享受救助待遇。同时可考虑建立一套相应的奖、惩制度，对积极参加技能培训和寻求工作的予以奖励，而对不积极就业的低保户则予以相应的惩罚。

最后，彻底转变传统救助理念，树立新型社会救助的理念，变传统的消极救助为积极救助。在原有的物质救助、现金救助的基础上，增加服务救助，以从根本上提高低保对象的就业能力。为此，需要充分重视社会工作在社会救助领域的功能作用，发挥社会工作在社会融入、能力建设和心理辅导等方面的优势，促进低保对象对主流社会的融入，提高其就业、社会适应等发展能力，使其彻底摆脱对低保制度的消极依赖。