公益性地质调查行业管理机制探索

张丽佳，方 伟

(1.中国地质大学(北京)人文经管学院,北京 100083；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 100083；3.中国地质大学(北京)资源环境管理实验室，北京 100083)

我国公益性地质工作与商业性地质工作分开运行的地质调查管理模式开始于1999年。地质调查行业(下文简称地调行业)的公益化道路还处于探索阶段，公益性地质调查工作与经济建设紧密相关，对经济、社会发展具有重大的意义，因而具有研究价值。

科学合理的地质调查管理体制机制，是地质调查工作顺利开展的基本保证。很多学者从不同方面研究公益性地质调查的管理体制机制，试图改进目前的地质调查工作。庞剑波(2012)系统的研究了公益性地质调查工作的运行机制，初步得出目前运行机制的主要问题。还有学者从管理机制的某一方面入手分析，张佳文(2010)从项目经费管理的角度研究了地调项目管理，张宇(2011)基于经济社会发展需求驱动分析了地质调查工作，都分别发现了现存管理体制机制的一些问题。张润丽等(2011)研究了国外地质工作管理体制和运行机制借鉴国外做法，为我国地调行业提供经验，罗晓玲等(2009)预测了我国地质工作未来发展趋势余浩科(2008)进行了地质调查发展战略的研究，还有很多学者从不同的角度分析了地质调查行业现行的管理体制机制。但现有研究都没有从发展地质调查行业公益性的角度为地调行业提供可行性建议，也没有借鉴其他公益性行业好的做法为地调行业提供具体改进指导。

本文在分析公益性地质调查现行管理机制的基础上，针对存在的问题，广泛借鉴其他公益性行业的运行模式，结合地调行业的实际需求，提出地质调查行业公益化发展的可行方案。

1 公益性地调行业运行现状

公益性地质调查没有既定的定义，一般认为政府出资，成果为社会共享的地质工作是公益性地质调查。我国明确提出公益性地质调查工作是从1999年地质调查局成立和新一轮国土资源大调查专项启动开始的[1]。经历了2007年的第二次定位和2009～2010年的第三次定位，明确了由中国地质调查局主导公益性地调行业的管理模式。

1.1 相关政策与制度

地调行业目前没有独立的法律保障，大部分与地质调查相关的法律分散在不同级别的地质勘查工作法律法规中。国务院发布的条例及通知里面包含《地质勘查资质管理条例》、《地质资料管理条例》、《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》等；相关职权部委的各类规定也有很多涉及地调行业的管理，比如财政部《国土资源调查专项资金管理暂行办法》等；地质调查局颁布的一系列项目管理办法及规定、要求等。

这些条例法规不成体系，法律效力较低，没有根据地调工作的实际需求对地调工作进行分类指导。对于地调行业的管理只能起到基本规范作用，不能系统指导地调行业的发展。目前加快地质调查立法是行业需求，立法过程需要立足公益整合地质工作的法律体系框架。

1.2 组织结构

公益性地质调查队伍由地质调查局和地方地质调查队伍组成。地质调查局组织机构如图1所示。地方地质调查队伍由地质调查院、地质环境监测总站组成。全国共有31个省级地调院，30个省级地质环境监测总站[1]。全国的地调管理机构纵向管理层级明晰，但地调局的区域性地调机构和地方地调机构职权划分不清，中央和地方的专业地调机构也存在职能重复的情况。

图1 中国地质调查局组织机构图

1.3 项目运行机制

地调行业采用项目管理方式来管理地调工作。地调行业的运行机制建立在中国地质调查局——六大区域地调中心——项目承担单位构成的三级项目运行管理体系之上。2012年8月，地质调查局修订了《地质调查项目管理办法》，进一步明确了项目管理的具体流程和实行办法。同时也强调了项目管理办法在地调行业的地位。根据《项目管理办法》规定的业务体系绘制地调行业项目管理流程图，如图2所示。

大体上项目流程分为：立项阶段、项目执行阶段和项目验收阶段。国土资源部、中国地质调查局、大区、地科院项目办及项目承办单位分别在每个阶段有各自的分工。国土资源部负责专项计划的提出和项目立项、执行的审核；地质调查局根据国土资源部下发的计划编制总体实施方案、提出公示项目、完成项目招标和立项审核及监督执行、负责验收项目成果；大区、地科院项目办主要负责审核和备案及流程监督工作；项目承办单位根据项目要求完成项目计划提供成果，并根据审核意见修改完善项目成果，为项目验收提供全部成果和资料。国土资源部、中国地质调查局、大区项目办、承担单位分别行驶各自职责。目前的项目管理职责明确，管理环节之间衔接紧密。

1.4 公益性地质调查行业现存问题

综合分析公益性地质调查现行的管理制度与组织运行模式，可以发现，由于公益性地质调查的运行只依托项目管理的办法实现，在整个行业运行过程中管理方式单一，导致中央和地方的协调性不高，权利分配不够清晰。地调行业在管理机制上具体还存在如下问题。

1)立项重点没有突出公益性地质调查，没有长期稳定的服务项目。体现在部门设置上是没有管理服务项目的部门，公益宣传不足。

2)统一部署机制不健全，全国地调工作的协调性不够，地调行业不同的项目分别管理，项目资金分配，权职协调不到位。导致中央和地方在调查工作中缺乏统一部署，资源浪费现象严重。

3)资金长期稳定投入不够，公益性地质调查工作尚未列入国家财政公共预算科目，以项目资金的形式安排管理。这样就可能导致一些必要的公益性服务没有及时立项申报，而缺乏资金支持。或者一些重大项目在立项预算时没有准确评估年限和预算，导致项目连续性问题。在不断完善项目管理办法的同时，地调行业需要适当学习其他公益行业的发展模式，借鉴科学的管理方法。

4)成果管理，宣传共享机制还有待提高，地调机构各个行业和地区分别行使地质调查职权，缺乏一个将成果及时收集汇总，对有相应需求的群体公布的平台。这就直接导致项目成果不被社会了解，公益性服务的职能社会认知度不高，不利于地调行业的长远发展。

与地调行业管理机制运行的问题相比，气象、测绘、地震三个行业的公益性特点突出，社会认知度高，公益服务项目形式多样，在对地调行业的管理机制改进中可以适当参考这三个行业的管理经验。下文将参考其他公益行业比较好的做法对地调行业现存问题提出具体的改进建议。

2 地调行业管理机制改进建议

2.1 完善法律法规

目前地调行业的政策与法规是靠零散的条例与法规支撑的，法律效力不高，且不成体系。为了更好的规范地调行业管理、指导行业行为，地调行业应该建立完善的法律体系，做到法律层次清晰，法律框架健全。

地调行业可以借鉴测绘行业的法律体系，测绘行业目前形成了在《测绘法》的框架下由横向纵向的法律全面支撑一套完整的法律体系。包括行政法规、地方法规、部门规章及地方政府规章和规范性文件。地调行业也可以建立类似测绘行业的法律体系，同时在法律体系基础上将专项立法推上日程。按不同专业类别：水文地质、遥感地质、环境地质等分类有目的性的立法，同时陆地、海洋、甚至深空的地质探索都需要专业的法律指导。地调行业可以按照以上思路将分散在不同法律法规中的法律条款层次清晰的分类整理、颁布，这样可以更好的指导行业运行。

2.2 增设公益服务机构

管理机构设置能最直观的反应部门管理体系和职能倾向，针对地调行业公益服务职能不突出的问题，地调行业可以借鉴其它公益行业的管理机构设置特点，学习其他公益行业有创新的公共服务领域，丰富地调行业自身的管理职能。表1总结了气象、测绘、地震三个典型的公益行业主管部门的公益服务机构设置。

表1展现了3个公益行业主管部门的公益服务情况。可以看出作为公益性服务行业都很重视公共服务，都设置了多个提供公共服务的部门，分别从不同的角度发挥本行业的服务特性，每个部门的职能重点也都各有侧重。

表1 典型公益行业公益服务机构机构设置

虽然地调局在机构设置中明确划分出了专门的公共服务机构，但就公共服务的广度和宽度，地调行业还有待提高。地调行业可以学习气象行业建立及时更新的网络服务平台，为政府、企业和个人提供有价值的信息，采用视听的方式普及地质调查的重要性及必要性，引导群众关注地调公共服务平台。关注地质灾害多发地区的地质调查，成立地质灾害调查预警部门，给群众居住选址和出行旅游提供必要指导。学习地震行业建立全国联网管理的地调管理部门，更好的协调公益服务，避免目前出现的中央和地方协调机制不健全、资源重复配置或调研覆盖不全面的局面。地调行业应该有针对性的拓宽自己的公益服务内容，同时建立专门的宣传部门，提高社会对公益性地调的认知。

2.3 改进运行机制

上文详细阐述了地调行业现行的项目管理运行机制，地调行业的项目管理机制已经比较完备，但地调行业在项目运作过程中，没有固定的沟通机制，整体协作能力较低。应该在整个运作流程中加入中央和地方地调管理部门的沟通和分工管理过程。

从整个行业的运行上分析，项目管理方式还过于单一。地调行业可以引入目标管理模式。在实行项目管理的同时，大区、地科院项目办设置具体的目标和目标分解任务，这样在项目的执行过程中可以更好的掌控项目发展，项目验收标准也更便于量化。

2.4 增加长期服务性项目

要改进地调行业的管理机制，突出公益性行业服务社会的定位，需要加强服务性项目的立项，尤其是要注意创新设立长期稳定的、能为大众提供服务的项目。地调行业在长期项目立项和明确公益性项目的服务对象，创新提供服务的方式上可以借鉴其他公益行业经验。表2列出了气象、测绘、地震三个行业主要的公益服务项目，地调行业可以从中借鉴经验。

表2 公益行业公益服务立项明细

区域水环地质调查可以提供饮用水质量指数的网上查询服务，可以警示区域水源污染问题，提醒有关部门注意。这是同时服务政府部门和群众的一个服务项目。区域物化探调查可以和有关企业联合提供放射性污染等群众关心的调查结果的查询，灾害调查可以将地质灾害按类别细分后提供每个地区是哪类地质灾害多发区的信息，同时提供相应的救济方案供利益相关者学习。地调行业要开拓思路，运用自身的技术优势拓宽自己的服务领域。像气象行业一样将服务深入到人民生活当中去。比如为农民提供土地调查，实现高效种植；为渔民提供海洋分析，保证海产品质量和高产。在当今城镇化背景下，地调机构还可以为政府规划、开发商设计提供各种有用信息。

3 讨论和结论

本文从地调行业当前的管理机制入手，分析了目前行业现状和存在的问题。针对现存问题借鉴气象、测绘、地震三个公益性行业，从完善法律法规、设置公益服务机构、运行机制改革和增加长期服务项目四个方面找到了地调行业改进的抓手。

地调行业在新形势下应该改进自己的工作思路，强化自身的公益性行业的定位。完善行业法律体系；在机构设置上更强调对服务项目的管理；在管理机制上丰富上下级沟通形式，强化管理层次和职权分配；项目设立上注意学习其他行业的创新点，将行业特点充分发挥，挖掘本身的服务潜力，紧跟社会需求创新立项思路，这样能更好的实现资金的长期稳定投入，提升行业整体的保障水平。

[1] 庞剑波.我国公益性地质调查工作运行机制研究[D].北京：中国地质大学(北京)，2012.

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